上海積極探索都市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新路徑

申學(xué)鋒 李麗君

摘要：近年來，上海市委、市政府高度重視都市農(nóng)業(yè)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，出臺了一系列支持農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策措施，在財政保障、強化監(jiān)管、深化改革等方面取得積極成效，形成了一些經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：上海 都市農(nóng)業(yè) 農(nóng)村集體經(jīng)濟

目前，上海全市共有122個鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織、1677個村級集體經(jīng)濟組織。截至2022年底，上海全市農(nóng)村鎮(zhèn)、村、組三級集體經(jīng)濟組織總資產(chǎn)為6802.0億元，凈資產(chǎn)2206.2億元。上海已逐步建立農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配的長效機制，農(nóng)民財產(chǎn)性收入穩(wěn)定增加。取得這樣的成績，源于上海市積極探索適應(yīng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需求的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新路徑，形成了獨具特色的都市集體經(jīng)濟新模式。

一、都市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的上海模式

（一）注重頂層設(shè)計

上海市已形成了“1+1+1+1+ 19”的一攬子農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革發(fā)展法規(guī)政策體系，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、促進農(nóng)村集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展等提出系統(tǒng)性要求。2022年2月，上海市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步促進農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，出臺了建立促進農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的體制機制、創(chuàng)新區(qū)級統(tǒng)籌農(nóng)村資源要素路徑、釋放存量集體資金、盤活存量集體物業(yè)資產(chǎn)、開展存量集體物業(yè)資產(chǎn)確權(quán)頒證、簡化集體資產(chǎn)權(quán)利人轉(zhuǎn)移登記手續(xù)、加強財政扶持、落實稅收政策等11條政策措施。同年8月，《上海市鄉(xiāng)村振興促進條例》還專門設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟專章，進一步保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營和發(fā)展壯大。

（二）加大財政保障

根據(jù)相關(guān)文件要求，上海市改革后的集體經(jīng)濟組織與村委會實行分賬管理。為減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)公共管理與服務(wù)經(jīng)費的壓力，對分賬的村委會日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費給予合理保障，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等四部門聯(lián)合發(fā)文，健全村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障制度，建立合理增長機制，促進村級組織有序高效運轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織輕裝上陣，集中精力發(fā)展集體經(jīng)濟。目前，上海市村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費平均約140萬元。

（三）深化農(nóng)村綜合幫扶

上海市已開展兩輪農(nóng)村綜合幫扶工作，以增強造血功能為重要抓手發(fā)展村級集體經(jīng)濟，通過幫扶項目建設(shè)、強化結(jié)對幫扶、生活困難農(nóng)戶幫扶等多種形式，推進農(nóng)村綜合幫扶工作。第一輪幫扶（2013—2017年），村集體經(jīng)濟組織獲得850萬元左右的經(jīng)營性物業(yè)資產(chǎn)；第二輪幫扶（2018—2022年），村集體經(jīng)濟組織獲得1200萬元左右的經(jīng)營性物業(yè)資產(chǎn)。通過幫扶，村級集體經(jīng)濟自我造血能力進一步增強。

（四）加強集體“三資”監(jiān)管

按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部等九部委工作要求，上海市開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，進一步摸清了集體資產(chǎn)家底。2019年，市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委等部門聯(lián)合發(fā)文，指導(dǎo)各區(qū)健全完善農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督機制體制，鞏固農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，確保集體“三資”保值增值，實現(xiàn)管理出效益。2017—2022年，上海全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)年均分別增長38%和61%。

（五）探索集體經(jīng)濟發(fā)展新途徑

一是激活物業(yè)資產(chǎn)。如松江區(qū)中山街道要求對使用集體資產(chǎn)的政府部門必須與集體簽訂租賃協(xié)議，并支付租金，集體經(jīng)濟年均增加租金收入900多萬元。二是提高統(tǒng)籌能級。如閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)、青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)及奉賢區(qū)等，統(tǒng)籌集聚鎮(zhèn)村兩級集體閑置資金，聚小為大，通過購置優(yōu)質(zhì)物業(yè)項目，采取5%—6%的固定回報，村集體獲得相對穩(wěn)定的分紅收益。三是合作開發(fā)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。如松江區(qū)新橋鎮(zhèn)與漕河涇開發(fā)區(qū)共同建設(shè)漕河涇開發(fā)區(qū)松江高新產(chǎn)業(yè)園，有效促進了鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。四是盤活閑置宅基地。如浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)、奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)，通過盤活存量閑置宅基房屋和流轉(zhuǎn)租賃，開展個性化規(guī)劃設(shè)計，打造優(yōu)質(zhì)企業(yè)人才社區(qū)，提高了農(nóng)戶租金收入，為村集體帶來較為可觀的收入。五是探索居間服務(wù)。如青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)張馬村，主動探索經(jīng)濟合作社參與社會事業(yè)，委托村經(jīng)濟合作社開展村容村貌等長效管理一體化工作，形成村莊治理的良性循環(huán)管理模式。2020年，在對合作社績效考核優(yōu)異的情況下，經(jīng)濟合作社獲得170多萬元的服務(wù)收入。六是參股社會資本。如奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)吳房村、金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)待涇村，積極引進第三方現(xiàn)代企業(yè)，借助民間資本，大力優(yōu)化和整合資源，建立“農(nóng)村集體+企業(yè)+農(nóng)戶”利益聯(lián)結(jié)機制，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，增加集體經(jīng)濟收益。金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)待涇村引進社會資本杭州藍天園林生態(tài)科技股份有限公司將600畝耕地用于打造“花開海上生態(tài)園”項目，村集體每年獲得生態(tài)園門票收入的10%作為分紅收益，停車場收入全部歸村集體所有。

二、推進都市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的思路

（一）建立區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

大都市不同于一般省份，農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面有著自身的規(guī)律性。在都市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中，都市所屬各區(qū)應(yīng)成立由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，區(qū)發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、稅務(wù)、金融、市場監(jiān)管等部門組成的區(qū)級聯(lián)席會議，搭建區(qū)級農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展平臺，整合各類資源，統(tǒng)籌配置全區(qū)農(nóng)村集體資金、土地、項目等資源要素，提高統(tǒng)籌能級，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織高效運行。釋放存量集體資金效用，在確保資金安全、收益穩(wěn)定前提下，可將歷年結(jié)存在鎮(zhèn)級財政、村級集體經(jīng)濟合作社等各類專戶上的集體土地補償費，低效集體建設(shè)用地減量化結(jié)余資金，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可得資金等注入到區(qū)級農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展平臺。

（二）制定出臺宏觀政策措施

農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于從更高層級解決資源從哪里來、資金如何統(tǒng)籌、要素資源如何高效配置等問題，研究出臺一系列具體的政策舉措。在發(fā)展模式路徑上，鼓勵區(qū)鎮(zhèn)統(tǒng)籌配置各類資源要素，實施“抱團發(fā)展”模式，探索多元發(fā)展路徑；在集體用地上，優(yōu)化調(diào)整相關(guān)規(guī)劃，用好全域土地綜合整治政策，優(yōu)先保障集體發(fā)展用地，開展建設(shè)用地入市，完善土地增值收益分配機制；在資金人才上，設(shè)立集體經(jīng)濟發(fā)展專項資金，加大財政支持力度，建立績效報酬掛鉤機制，加強人才培養(yǎng)力度；在規(guī)范運行上，加強集體經(jīng)濟資產(chǎn)監(jiān)管，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范化建設(shè)，推進產(chǎn)權(quán)交易納入都市級公共資源交易中心“一網(wǎng)交易”；在稅收金融上，落實各項稅收優(yōu)惠政策，加強稅收優(yōu)惠力度，拓寬有效擔(dān)保物范圍，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織信用評價機制和信用擔(dān)保機制。

（三）加快構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)要素雙向流動機制

按照歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，盤活利用農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)資源，完善城鄉(xiāng)各種要素雙向流動的體制機制，引入城市優(yōu)質(zhì)社會資本進入農(nóng)村協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)資源要素高效配置、收益分配科學(xué)合理。立足地理區(qū)位、資源要素、市場容量等確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟參與市場競爭，深挖資產(chǎn)資源潛力，利用鄉(xiāng)村空間資源、特色產(chǎn)業(yè)資源和地域文化資源，發(fā)展總部經(jīng)濟、創(chuàng)意辦公、特色產(chǎn)業(yè)、休閑觀光、農(nóng)創(chuàng)文旅、農(nóng)耕體驗、康養(yǎng)基地等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，探索多種形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新路子。

（四）不斷健全遠郊地區(qū)幫扶機制

都市遠郊是農(nóng)村集體經(jīng)濟相對薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)繼續(xù)加大遠郊地區(qū)財政扶持力度，以增強造血功能為重要抓手發(fā)展集體經(jīng)濟。繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，重點向遠郊欠發(fā)達地區(qū)、生態(tài)保護區(qū)域、經(jīng)管性資產(chǎn)較少的地區(qū)傾斜。區(qū)級層面統(tǒng)籌使用幫扶資金、捐贈資金等，統(tǒng)籌建設(shè)項目，統(tǒng)籌使用收益，堅持“輸血”與“造血”并舉，資金支持與綜合幫扶并重，不斷增強遠郊地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟自主發(fā)展能力。

（作者單位：中國財政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：宗宇翔