法治建設(shè)在財(cái)稅體制改革中的作用

李書(shū)翹

新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012

財(cái)政稅收是我國(guó)用來(lái)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的重要工具，該工具的使用，不僅調(diào)控成本較低，同時(shí)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的概率較小。所以一定要在法治的引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革，利用財(cái)稅體制改革實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，不可以局限于某一個(gè)地區(qū)，而是應(yīng)該放眼于全國(guó)，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的、有效的財(cái)稅體制。以此保證社會(huì)發(fā)展的公平性，這樣更加有助于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，讓社會(huì)大眾更加安居樂(lè)業(yè)。

一、財(cái)稅體制改革的事項(xiàng)

（一）加強(qiáng)對(duì)稅收立法的完善

在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，雖然目前我國(guó)已經(jīng)獲得了一定的成績(jī)，但是其中依然存在著一些問(wèn)題有待解決，其中較為突出的一個(gè)問(wèn)題就是稅收立法權(quán)長(zhǎng)時(shí)間處于旁落行政系統(tǒng)的狀態(tài)，而地方稅收立法權(quán)長(zhǎng)時(shí)間未貫徹落實(shí)。20 世紀(jì)末我國(guó)稅收制度的構(gòu)建取得了較大的進(jìn)步，但是稅收立法授權(quán)的問(wèn)題依然未能夠得以化解。2009 年《讓稅收立法權(quán)回歸人大》提案的提交和2013 年《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》的提交，這些都是政協(xié)委員與人大代表推進(jìn)稅收立法進(jìn)步的實(shí)際行動(dòng)。雖然并未形成明確的落實(shí)提案與議案的路線(xiàn)，但是已經(jīng)備受社會(huì)的關(guān)注。

雖然在我國(guó)《憲法》中明確地方人民代表大會(huì)享有立法權(quán)，但是實(shí)際上，地方稅收立法一直未得以全面落實(shí)?，F(xiàn)階段我國(guó)大部分地區(qū)實(shí)行的地方稅，大體上均為國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)稅收方面的條例和暫行條例，并非由地方人民代表大會(huì)制定的符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的稅收條例。在以法治為引領(lǐng)全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，一定要打破這種局面，推進(jìn)地方稅法的制定，促使我國(guó)法治能夠進(jìn)一步引領(lǐng)財(cái)稅體制改革。

（二）加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善

在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)務(wù)體制改革的過(guò)程中，需要大力加強(qiáng)對(duì)省級(jí)財(cái)政支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整，明確部分功能的具體指向、固定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范疇與標(biāo)準(zhǔn)、制定相對(duì)穩(wěn)定的政策，在一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中納入專(zhuān)項(xiàng)資金，市縣可以按照相關(guān)規(guī)定自主進(jìn)行安排與使用。同時(shí)還需要在定向財(cái)力轉(zhuǎn)移支付中納入適用因素下通過(guò)測(cè)算分配、符合市縣統(tǒng)籌管理、具有特定政策目標(biāo)的專(zhuān)項(xiàng)資金。對(duì)于市縣項(xiàng)目，需要賦予其相應(yīng)的管理權(quán)與決策權(quán)。在完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的過(guò)程中，還需要加強(qiáng)績(jī)效管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分層保障、分類(lèi)測(cè)算的辦法的完善，尤其要大力支持貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)和革命老區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善。明確完善的方向、準(zhǔn)確地下達(dá)支付額度，并將其和績(jī)效相聯(lián)系起來(lái)。另外，還需要加強(qiáng)資金跟蹤問(wèn)效機(jī)制的完善，以“花錢(qián)必須問(wèn)效”為制度完善的導(dǎo)向，同時(shí)構(gòu)建健全的財(cái)政資金跟蹤問(wèn)效機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效預(yù)算改革，對(duì)各級(jí)政府部門(mén)的管理責(zé)任進(jìn)行整理，明晰各部門(mén)的責(zé)任，提升財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在財(cái)稅體制改革中的效用。

（三）大力改革專(zhuān)項(xiàng)資金管理

加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)提取預(yù)算資金的整合，大力執(zhí)行零基礎(chǔ)的預(yù)算要求，結(jié)合各個(gè)部門(mén)職責(zé)履行的要求，嚴(yán)格地按照相應(yīng)的政策要求和支出額度，對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行合理的編制，逐一對(duì)各項(xiàng)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，對(duì)各部門(mén)的項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模做出進(jìn)一步核定。在對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算資金進(jìn)行整合的過(guò)程中，還需要全面地理清各專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目的預(yù)算，對(duì)于已經(jīng)到預(yù)算執(zhí)行期限、功能不夠清晰、績(jī)效水平較低的專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行清理，對(duì)于用途基本雷同、投資方向重復(fù)和規(guī)模相對(duì)較小的項(xiàng)目需要對(duì)其進(jìn)行歸并，對(duì)政策對(duì)象相互交叉和區(qū)域范圍相互重疊的項(xiàng)目進(jìn)行整合，對(duì)項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行整合與歸并，明確地界定和樹(shù)立資金的使用規(guī)則。根據(jù)年度專(zhuān)項(xiàng)資金管理工作的重點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目安排進(jìn)行調(diào)整，推進(jìn)重大決策的執(zhí)行。

（四）大力改革績(jī)效預(yù)算管理

需要構(gòu)建健全的績(jī)效預(yù)算管理體系，該體系需要涵蓋整個(gè)預(yù)算管理的過(guò)程，其中包括事前、事中和事后績(jī)效預(yù)算管理，以此保證其可以獲得較大的進(jìn)展。法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革時(shí)，要大力改革績(jī)效預(yù)算管理，改革內(nèi)容主要包括：明確績(jī)效預(yù)算管理的內(nèi)涵、加強(qiáng)預(yù)算編制與審核制度的改革、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理的細(xì)化、明確績(jī)效預(yù)算管理目標(biāo)，這些為事前管理改革的主要內(nèi)容，管理預(yù)算的執(zhí)行、合理地分配專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效資金、評(píng)估預(yù)算執(zhí)行為事中執(zhí)行預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的管理、評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效、審查財(cái)政決算為事后預(yù)算管理審查改革的主要內(nèi)容。

（五）加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)管理的規(guī)范

近些年，一些市縣政府部門(mén)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯上升，債務(wù)管理工作急需進(jìn)一步加強(qiáng)。在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革時(shí)，一定要加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)管理的規(guī)范?？梢酝ㄟ^(guò)政府債務(wù)管理體系的完善構(gòu)建，制度化管理政府債務(wù)［1］。在這一過(guò)程中，要加強(qiáng)對(duì)制度辦法的完善，可以通過(guò)政府債務(wù)管理辦法的制定和出臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)債務(wù)額度的嚴(yán)格控制，并嚴(yán)格按照相應(yīng)的程序?qū)鶆?wù)進(jìn)行審批，通過(guò)動(dòng)態(tài)化監(jiān)督對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。對(duì)于超出政府債務(wù)預(yù)警線(xiàn)的市縣需要及時(shí)進(jìn)行提示，并加強(qiáng)管理和控制。

（六）穩(wěn)定稅負(fù)

我國(guó)整體收入中政府和社會(huì)群眾占據(jù)的份額在很大程度上取決于稅負(fù)水平。自1994 年我國(guó)開(kāi)始大力實(shí)施分稅制改革，近20 年我國(guó)稅收收入都處于不斷增長(zhǎng)的狀態(tài)。雖然稅收收入的快速發(fā)展是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶動(dòng)下的必然成果，但是也不得不承認(rèn)其代價(jià)就是犧牲了社會(huì)群眾收入的增長(zhǎng)。如果不及時(shí)加以控制，那么就將會(huì)形成“國(guó)富民弱”的局面。所以在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，一定要注重穩(wěn)定稅負(fù)，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期性的工作，任重道遠(yuǎn)。在穩(wěn)定稅負(fù)的過(guò)程中，需要先抑制長(zhǎng)期以來(lái)高速增長(zhǎng)的稅收收入［2］。所以在進(jìn)行財(cái)稅體制改革時(shí)，應(yīng)該按照不增加整體稅負(fù)的要求來(lái)進(jìn)行改革。對(duì)于將造成社會(huì)大眾稅收負(fù)擔(dān)增加的財(cái)稅體制改革，尤其要謹(jǐn)慎。盡可能不要增設(shè)會(huì)致使社會(huì)大眾負(fù)擔(dān)增加的新稅，在加稅的同時(shí)還需要同步實(shí)施減稅。保證整體稅負(fù)的平衡性，并逐步降低稅負(fù)。

（七）構(gòu)建現(xiàn)代化財(cái)政

現(xiàn)代化財(cái)政是對(duì)當(dāng)前實(shí)行財(cái)政模式的集中概括，也是對(duì)一個(gè)新的財(cái)政模式表述。財(cái)政模式的變化不單單是名稱(chēng)上的變化，而是本質(zhì)上、理念上的變化?，F(xiàn)代化財(cái)政要求在對(duì)財(cái)稅體制進(jìn)行改革的過(guò)程中，一定要放寬視野，站在國(guó)際的視角，用具有時(shí)代性的目光實(shí)施改革，摒棄以往的狹隘改革思想，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)階段世界各個(gè)國(guó)家在“治國(guó)理財(cái)”方面表現(xiàn)出的精髓，尤其要加強(qiáng)向發(fā)達(dá)國(guó)家“治國(guó)理財(cái)”成熟經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，對(duì)我國(guó)的財(cái)政進(jìn)行不斷的升級(jí)，逐步實(shí)現(xiàn)與國(guó)際現(xiàn)代化財(cái)政相接軌。

雖然在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革，要充分凸顯現(xiàn)代化財(cái)政的時(shí)代性，但是公平正義一直以來(lái)都是財(cái)政亙古不變的制定原則與靈魂［3］。公平正義下的現(xiàn)代化財(cái)政集合了發(fā)展財(cái)政、民生財(cái)政、法治財(cái)政、透明財(cái)政和績(jī)效財(cái)政。從這一角度詮釋現(xiàn)代化財(cái)政，構(gòu)建相應(yīng)的制度，才能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政自身的根本價(jià)值，切實(shí)為社會(huì)大眾造福。

（八）加強(qiáng)對(duì)事權(quán)的明確

在法治引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，需要明確事權(quán)，確定政府的職責(zé)范圍，規(guī)范政府行為，為財(cái)稅體制順利改革打下良好基礎(chǔ)。首先，明確市場(chǎng)與政府部門(mén)的分工。將本需要市場(chǎng)化解的問(wèn)題，交由市場(chǎng)來(lái)解決，政府不再參與。同時(shí)明確政府需要履行的職責(zé)，尤其在進(jìn)行資源配置時(shí)，政府更加需要充分發(fā)揮自身在公益性服務(wù)范疇內(nèi)的職能，構(gòu)建合理的、公平的社會(huì)保障制度［4］。其次，明確中央與地方政府的權(quán)責(zé)范疇。適當(dāng)增加中央的權(quán)責(zé)，統(tǒng)一管理市場(chǎng)和制定市場(chǎng)規(guī)則等均屬于中央的權(quán)責(zé)范疇。同時(shí)逐步理清中央和地方政府事權(quán)之間的關(guān)系，將區(qū)域性公益服務(wù)納入到地方政府事權(quán)范圍內(nèi)。最后，明確各級(jí)政府部門(mén)的事權(quán)范圍，其需要在明確中央與地方政府的事權(quán)范疇的前提下進(jìn)行。尤其是要確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級(jí)政府的事權(quán)。逐漸縮小市地級(jí)政府的事權(quán)范圍，最終形成以中央、省級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四個(gè)等級(jí)的財(cái)政事權(quán)。在明確事權(quán)后，還需要按照事權(quán)范圍進(jìn)一步對(duì)支出責(zé)任進(jìn)行劃分，利用轉(zhuǎn)移支付保障支出責(zé)任的落實(shí)，防止政府支出負(fù)擔(dān)增加。

二、發(fā)揮法治引領(lǐng)作用全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的有效策略

（一）以法治為信仰推進(jìn)財(cái)稅體制改革

在全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，我國(guó)財(cái)政部門(mén)一定要注重加強(qiáng)對(duì)新《預(yù)算法》的學(xué)習(xí)，以此深入了解其中的各項(xiàng)條款，準(zhǔn)確把握新法的原則與精神，同時(shí)加大宣傳的力度，強(qiáng)化預(yù)算法治意識(shí)，在開(kāi)展預(yù)算管理活動(dòng)時(shí)可以自覺(jué)遵守新《預(yù)算法》中的各項(xiàng)行為準(zhǔn)則與規(guī)范，確保預(yù)算管理活動(dòng)的開(kāi)展有法可依。同時(shí)還需要加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)有違反法律法規(guī)的行為必須追究其相應(yīng)的責(zé)任，不斷提高法治在財(cái)稅體制改革中的地位［5］。另外，在開(kāi)展宣傳工作時(shí)，一定要大范圍宣傳，并對(duì)宣傳方式加以創(chuàng)新，盡可能促使全社會(huì)大眾都可以了解預(yù)算法律知識(shí)。從而在全社會(huì)形成依法辦事、遇事尋法、用法解決問(wèn)題、靠法化解矛盾的法治社會(huì)環(huán)境。

（二）以法治為根本推進(jìn)財(cái)稅體制改革

習(xí)近平總書(shū)記不止一次提出，一切重大改革都需要將法律作為重要依據(jù)，科學(xué)論斷改革和法治之間的關(guān)系。財(cái)稅體制改革不單單影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還關(guān)系著國(guó)家治理，關(guān)系著社會(huì)群眾的福祉。所以更加需要在改革的過(guò)程中以法為依據(jù)。在新《預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算管理制度改革有著明確的規(guī)定，所以需要以法治為根本協(xié)調(diào)推進(jìn)新《預(yù)算法》的執(zhí)行和財(cái)稅體制改革［6］。將財(cái)稅改革的重點(diǎn)放在稅收法定原則上，對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行完善，同時(shí)做好財(cái)稅改革方案和新《預(yù)算法》之間的銜接，在改革中對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行不斷完善，促使財(cái)稅體制改革可以穩(wěn)步在法治的軌道下快速地推進(jìn)。

（三）以法治為要求推進(jìn)財(cái)稅體制改革

我國(guó)當(dāng)前正處于新《預(yù)算法》全面深化實(shí)施的階段，雖然新《預(yù)算法》為我國(guó)財(cái)稅體制改革提供了方向，但是一時(shí)之間還很難對(duì)改革中的具體問(wèn)題做出具體的原則性規(guī)定［7］。再加上各個(gè)地區(qū)預(yù)算管理水平和管理環(huán)境存在著較大的差異，這就迫切需要構(gòu)建與新《預(yù)算法》相配套的法律法規(guī)和規(guī)章制度，以此為財(cái)稅體制改革提供更加完善的依據(jù)。在具體推進(jìn)財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況出發(fā)，以法治為要求，按照靈活性和統(tǒng)一性有機(jī)結(jié)合，確定財(cái)稅體制改革的原則，通過(guò)深入的研究，及時(shí)制定有關(guān)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、財(cái)政資金支付、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)、政府債務(wù)管理、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等規(guī)章制度。并針對(duì)當(dāng)前實(shí)行的有關(guān)制度進(jìn)行清理，在改革的同時(shí)加強(qiáng)“立改廢釋”等有關(guān)工作，及早構(gòu)建一套健全的預(yù)算制度，提高新《預(yù)算法》的可執(zhí)行性與操作性，從而為財(cái)稅體制改革提出更為明確的要求。

綜上所述，我國(guó)在法治的引領(lǐng)下全面推進(jìn)財(cái)稅體制改革的過(guò)程中，一定要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容的研究，并根據(jù)財(cái)稅體制改革的需求對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容做出適當(dāng)?shù)男薷呐c完善，以此更好地發(fā)揮其在財(cái)稅體制改革中的引領(lǐng)作用。對(duì)于一個(gè)依法治國(guó)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，任何改革活動(dòng)的實(shí)施，均需要將相關(guān)的法律法規(guī)作為重要依據(jù)和前提條件。為此，我國(guó)一定要加強(qiáng)對(duì)有關(guān)財(cái)稅體制改革方面的法律法規(guī)的宣傳，強(qiáng)化全社會(huì)群眾的法律意識(shí)，促使其了解和掌握相關(guān)的法律法規(guī)，這樣才能夠形成依法辦事、遇事尋法、用法解決問(wèn)題、靠法化解矛盾的良好社會(huì)環(huán)境，才能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)財(cái)稅體制改革，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，減輕社會(huì)群眾的稅負(fù)。