政策性農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管路徑探究
——以四川省Y 市為例

何文強(qiáng)

川北醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院，四川 南充 637000

經(jīng)過近十多年的發(fā)展，四川政策性農(nóng)業(yè)保險（以下簡稱農(nóng)業(yè)保險）取得較大的發(fā)展，為保證農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)其政策目標(biāo)，四川省在農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管的實踐和制度方面進(jìn)行了積極的探索和創(chuàng)新，但還有諸多問題亟待解決。

一、四川省農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管的制度創(chuàng)新

2012 年11 月12 日，國務(wù)院正式公布了《農(nóng)業(yè)保險條例》，雖然能夠為農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作的規(guī)范化提供幫助，但對于農(nóng)業(yè)保險施行中出現(xiàn)的重點問題，如農(nóng)業(yè)保險組織的償付能力、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的監(jiān)管、相關(guān)政府機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)督、投保人道德風(fēng)險的防控、作為弱勢群體的投保人合法權(quán)益的保護(hù)、農(nóng)業(yè)保險組織的壟斷以及不正當(dāng)競爭行為的規(guī)制、市場準(zhǔn)入條件的設(shè)定等問題，還需制定專業(yè)法規(guī)加以規(guī)制。為此，四川省在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管方面進(jìn)行了積極的制度創(chuàng)新。

（一）加強(qiáng)內(nèi)控建配套

四川保監(jiān)局堅持標(biāo)本兼治，加大處罰力度的同時不斷推動公司加強(qiáng)制度技術(shù)管控。一是重申農(nóng)險賠款到戶規(guī)定。四川銀保監(jiān)局推動四川省在國內(nèi)首創(chuàng)農(nóng)業(yè)保險賠款支付“一卡通”，有力提升發(fā)放精準(zhǔn)度，縮短賠款支付周期，有效降低“冒領(lǐng)”“滴漏”風(fēng)險，確保農(nóng)業(yè)保險賠款支付做到真實、高效。二是規(guī)范公司基礎(chǔ)管理。四川保監(jiān)局督促保險公司制定了《全省農(nóng)業(yè)保險承保、理賠服務(wù)手冊》《全省農(nóng)業(yè)保險承保、理賠實務(wù)操作手冊》等內(nèi)控制度，對各環(huán)節(jié)操作規(guī)范進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

（二）協(xié)調(diào)配合增合力

四川銀保監(jiān)局與四川省財政廳等部門出臺了《四川省加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》等多項規(guī)范性文件，健全農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險防范機(jī)制，強(qiáng)化保險機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險的主體責(zé)任，提升風(fēng)險預(yù)警、識別、管控能力，健全風(fēng)險防范和應(yīng)急處置機(jī)制，督促保險機(jī)構(gòu)嚴(yán)守財務(wù)會計規(guī)則和金融監(jiān)管要求，強(qiáng)化償付能力管理。

二、對四川省農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管的思考

如前所述，雖然四川省在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的實踐和制度創(chuàng)新上已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗，但對于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管不規(guī)范所導(dǎo)致的問題都是始終存在的。為保證四川省的農(nóng)業(yè)在政策性農(nóng)保下的健康發(fā)展，建立符合四川省實際情況的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理機(jī)制已經(jīng)十分迫切?；谝陨鲜掠?，筆者選取Y 市為調(diào)查對象，通過實踐調(diào)查試圖找出解決符合四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)保監(jiān)管的路徑。

三、研究方法與思路

本文基于對Y 市L 縣的630 份和Y 區(qū)136 份的問卷調(diào)查，其中L 縣有效份數(shù)達(dá)610 份，Y 區(qū)達(dá)120 份。地點選取L 縣的龍門鄉(xiāng)和清仁鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及近主城區(qū)的Y 區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等作為此次的調(diào)查點。每份問卷均以入鄉(xiāng)入戶的調(diào)研方式進(jìn)行，真實度較高，故選取L 縣的樣本為主要分析對象，并對L 縣與Y 區(qū)做簡要對比，因Y 區(qū)在此問題的樣本統(tǒng)計量較小，故只選用百分比作為分析方法，所得結(jié)果作為對比參考。

四、調(diào)查結(jié)果分析

（一）調(diào)查對象基本情況

調(diào)研組就L 縣受訪者的基本情況，如性別年齡、文化程度、經(jīng)濟(jì)來源與開支、外出打工情況等做了調(diào)查。

1．被調(diào)查者個人基本情況

調(diào)查可知受訪者人身基本情況。數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)務(wù)農(nóng)者女性較多；年齡呈正態(tài)分布，其中以36 ～45 歲的最多，集中在36 ～65 歲之間；在受教育方面，普遍在初中及以下的程度，相對較低。

2．被調(diào)查者家庭勞動情況

調(diào)查可知，受訪者人口情況及勞動情況。數(shù)據(jù)顯示，受訪家庭中人口數(shù)在3 ～5 人的占多數(shù)，且其中可作為勞動力者為多者，幾乎可達(dá)68．75%，同時發(fā)現(xiàn)在勞動力中外出打工人員多達(dá)70．47%。

3．被調(diào)查家庭收入支出情況

數(shù)據(jù)顯示受訪者收入情況如下，外出務(wù)工成了最主要的收入來源，約占53%，糧食作物及農(nóng)副產(chǎn)品收入偏低，為25%；多數(shù)家庭年收入不高甚至出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，同時農(nóng)業(yè)收入占有的比重較少，說明大部分農(nóng)村人口收入來源逐漸由務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱送獬鰟?wù)工或其他。

結(jié)合我們在調(diào)查地區(qū)發(fā)現(xiàn)的基本狀況：外出務(wù)工的男性比女性多，青年和中年的居多，高學(xué)歷較低學(xué)歷多。在調(diào)查地區(qū)，我們發(fā)現(xiàn)實際上留在家務(wù)農(nóng)的大多是家里年齡較長的人員。Y 市常年遭受風(fēng)災(zāi)、雨（水）災(zāi)，糧食耕地收成不穩(wěn)定。家畜業(yè)（如生豬）也受到大型畜牧企業(yè)的擠壓，實際務(wù)農(nóng)收入并不高。

（二）購買農(nóng)業(yè)保險者的賠損情況

調(diào)研組就受訪者中已購買農(nóng)業(yè)保險者受災(zāi)后的賠損情況做了調(diào)查，主要包括災(zāi)后是否得到賠償、受災(zāi)后定損方式以及賠償金的領(lǐng)取方式。我們將Y 市的Y 區(qū)和災(zāi)后的L 縣做簡要對比，由此發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中存在的一些問題。由調(diào)查結(jié)果可以清楚看出，對于已經(jīng)購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶，實際賠付問題在兩個地區(qū)都沒有得到很好的解決。

1．被調(diào)查者中購買農(nóng)業(yè)保險者獲得賠償?shù)那闆r

調(diào)查顯示，L 縣和Y 區(qū)所有被調(diào)查者中已購買農(nóng)業(yè)保險者獲賠情況如下，在受災(zāi)前已購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶在災(zāi)后得到保險金的還是占大多數(shù)，雖然Y 區(qū)的獲賠情況更為樂觀，可占到83．3%，但其中大樣本統(tǒng)計量的L 縣更具有代表性。

針對L 縣調(diào)查結(jié)果：（1）龍門鄉(xiāng)、青仁鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于距離L 縣中心較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保險賠付要從政府落實到每個農(nóng)民手中，所經(jīng)歷的程序和關(guān)卡也會增多，可能使得賠付到個人的比例減少。（2）村委會與農(nóng)民之間的溝通交流不夠，加之留下務(wù)農(nóng)的農(nóng)民大多是低學(xué)歷群體，使得很多農(nóng)戶出現(xiàn)“只懂買，不懂賠”的情況。（3）有農(nóng)民表示賠償款是從村委會領(lǐng)取，也有農(nóng)民表示賠償款是村委會登記銀行卡卡號統(tǒng)一發(fā)放。這種理賠支付方式的不統(tǒng)一、不規(guī)范也是造成農(nóng)民保險賠款不能有效落實的原因。

Y 區(qū)作為Y 市的主城區(qū)，在相關(guān)管理上會嚴(yán)格規(guī)范許多。但是調(diào)查結(jié)果也并沒有達(dá)到百分之百。其原因可能有：（1）部分受訪農(nóng)民來自縣屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)；（2）Y 區(qū)屬于市區(qū)，沒有農(nóng)作物耕地，遂政府將農(nóng)業(yè)保險賠付的監(jiān)管精力主要放在下屬縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成了監(jiān)管上的疏忽。

將兩結(jié)果對比分析，城區(qū)賠付到位的比例明顯高于農(nóng)村地區(qū)?？梢钥闯龀菂^(qū)作為一級管理地區(qū)，監(jiān)管力度較大，監(jiān)管規(guī)則實施相對完善。農(nóng)村地區(qū)理賠混亂主要表現(xiàn)為理賠標(biāo)準(zhǔn)差距大、賠償金支付方式不當(dāng)，從而可能造成挪用、未領(lǐng)、冒領(lǐng)現(xiàn)象。

2．L 縣和Y 區(qū)定損情況

對抽取定損最常用的幾種形式（農(nóng)戶自行申報、村委會代為申報和保險公司到現(xiàn)場勘驗）進(jìn)行調(diào)查，在大樣本統(tǒng)計量中發(fā)現(xiàn)L 縣3 種形式的數(shù)量幾乎相當(dāng)，而在較小樣本的Y 區(qū)中由村委會代為申報的居多，占到76．7%。

申報和定損是農(nóng)業(yè)保險中十分重要的環(huán)節(jié)。在申報時就不得不考慮到投保人的道德風(fēng)險問題。由統(tǒng)計可以看出，L 縣三分之二的農(nóng)保損失申報不是由保險公司親自到場探查的，農(nóng)業(yè)保險組織勘察定損不規(guī)范的問題較為突出。有些村干部代替保險組織的業(yè)務(wù)人員進(jìn)行勘察工作，還存在將隨意填寫的申報單作為定損的唯一依據(jù)。即使到場勘察，對于保險業(yè)務(wù)人員來說，也存在道德風(fēng)險。很多業(yè)務(wù)員在勘驗過程中為了簡化自己的工作，不認(rèn)真進(jìn)行勘驗，甚至出現(xiàn)自行開虛假保單騙保的情況。

從調(diào)查結(jié)果可以看出，由于地區(qū)偏遠(yuǎn)，保險公司到場勘察的數(shù)量不到半數(shù)，即使到場勘察，還存在業(yè)務(wù)人員沒盡職履職的情形，這些都會產(chǎn)生道德風(fēng)險。這類監(jiān)管雖然困難，但坐視不管絕對是不可取的。

3．L 縣和Y 區(qū)獲賠方式情況

在調(diào)查中筆者同樣列出了當(dāng)?shù)刈畛Ｓ玫降娜N賠償金獲取方式（農(nóng)戶領(lǐng)取現(xiàn)金、村委會代為領(lǐng)取現(xiàn)金和保險公司轉(zhuǎn)賬）進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)L 縣與Y 區(qū)以村委會代領(lǐng)居多，Y 區(qū)尤其突出，占83．3%。領(lǐng)取賠償是整個農(nóng)業(yè)保險流程的末期環(huán)節(jié)。L 縣近半數(shù)的農(nóng)民沒有獲得保險賠償金，我們認(rèn)為問題可能主要在“村委會代領(lǐng)”“保險公司轉(zhuǎn)賬”兩種方式上。就“村委會代領(lǐng)”方式來看。有些農(nóng)保地區(qū)位置偏遠(yuǎn)，疏于規(guī)范管理。加之農(nóng)保政策宣傳不到位，許多農(nóng)戶不了解正規(guī)理賠金支付程序和確切賠償數(shù)額。部分村干部以權(quán)謀私，挪用、冒領(lǐng)農(nóng)戶理賠金，或在下發(fā)理賠金過程中暗中克扣，中飽私囊。如何確保農(nóng)民在農(nóng)保受災(zāi)后的賠償能夠有效發(fā)放，是一個亟待重點解決的農(nóng)保監(jiān)管問題。

五、簡要結(jié)論

（一）務(wù)農(nóng)人口比例下降、農(nóng)業(yè)保險參與人數(shù)少導(dǎo)致相關(guān)部門監(jiān)管態(tài)度松散

農(nóng)村農(nóng)民耕地數(shù)量減少，外出務(wù)工人員增多，畜牧業(yè)受到企業(yè)擠壓等一系列原因造成農(nóng)村務(wù)農(nóng)比例下降。加之政策性農(nóng)保宣傳力度不到位，參與農(nóng)保人數(shù)減少，地方政府對政策性農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管工作不到位。

（二）投保人、保險組織道德風(fēng)險問題嚴(yán)重

由數(shù)據(jù)顯示，一方面L 縣約三分之二的災(zāi)后損失申報和定損不是由保險公司親自到場探查的，可以反映出投保人的道德風(fēng)險問題在本地區(qū)的突出性?？赡艽嬖诠室庠斐杀ｋU事故和謊報受災(zāi)情況而獲得理賠的情況。另一方面即使保險公司到場勘察，保險業(yè)務(wù)員也可能出現(xiàn)責(zé)任心不強(qiáng)，隨意定損、虛假騙保的情況。定損是農(nóng)保實施的重要環(huán)節(jié)，而上述道德風(fēng)險問題是我們不能忽視的客觀現(xiàn)象。

（三）保險賠付下發(fā)環(huán)節(jié)增多，賠償金層級下放制度過于復(fù)雜

偏遠(yuǎn)地區(qū)村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險管理制度不完善，管理層級拉長拉多，賠償金從政府到農(nóng)戶手中，經(jīng)歷的程序繁多，有關(guān)部門從中以權(quán)謀私，挪用、冒領(lǐng)農(nóng)戶理賠金。

（四）《農(nóng)業(yè)保險條例》對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范

《農(nóng)業(yè)保險條例》沒有對地方政府的行為作出規(guī)范，缺乏對地方政府在農(nóng)業(yè)保險活動中的行為監(jiān)督，形成監(jiān)管真空［1］，就出現(xiàn)了許多長期得不到解決的問題，例如“協(xié)議賠付”、應(yīng)收保費(fèi)等問題。

六、對策及建議

（一）建立專業(yè)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)

建議建立一個獨(dú)立的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督委員會。賦予農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督委員獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)，但同時必須對其組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立與職責(zé)做出嚴(yán)格規(guī)定［2］。首先必須明確機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，明確對農(nóng)業(yè)保險組織的經(jīng)營行為的監(jiān)管、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的道德風(fēng)險的監(jiān)管、對政府部門補(bǔ)貼發(fā)放行為的監(jiān)管、定損理賠標(biāo)準(zhǔn)的制定等。其次，嚴(yán)格選拔監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員。其最基本的準(zhǔn)則在于各部門人員不能在任何利益相關(guān)部門任職或是有利益關(guān)系，可根據(jù)實際情況限制相關(guān)人員投保農(nóng)業(yè)保險，從而使其做到完全的中立性。應(yīng)大力吸收農(nóng)業(yè)保險知識專家、財政專家，加大機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。［3］同時制定針對工作人員的培訓(xùn)制度，使其具備監(jiān)管所需的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。再次，即制定監(jiān)管流程，確保監(jiān)管高效、公正和透明。最后，對此監(jiān)管機(jī)構(gòu)還該建立應(yīng)有的約束機(jī)制。在其內(nèi)部建立相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰機(jī)制，同時加以外部專業(yè)人員對農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管。

（二）細(xì)化農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管方式

農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督委員會應(yīng)針對農(nóng)業(yè)保險的每一個環(huán)節(jié)作出相應(yīng)要求，從最初的受理報案、定損到最后的理賠。由于農(nóng)業(yè)的特殊性，其決定了勘察理賠的復(fù)雜性。我國很多農(nóng)村地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，交通不便，這就使得一旦出現(xiàn)災(zāi)情后，保險組織不可能每家每戶實地勘察定損，所以目前普遍為村干部及相關(guān)部門來審核，而保險組織只是抽樣調(diào)查。所以就定損方面，應(yīng)出臺相關(guān)的措施，確?，F(xiàn)場勘探成為主要的定損方式。保險組織可借助科學(xué)的手段，例如加大使用數(shù)據(jù)存儲與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，遠(yuǎn)程遙感工具、地理空間分析技術(shù)等來確定實際的損失數(shù)量。

（三）完善農(nóng)業(yè)保險法律制度

盡管《農(nóng)業(yè)保險條例》已施行快十年，但其內(nèi)容還不夠完善，為滿足監(jiān)管的需要，應(yīng)盡快制定“農(nóng)業(yè)保險法”。該法應(yīng)該對《農(nóng)業(yè)保險條例》的內(nèi)容進(jìn)行豐富和修訂，特別應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險組織的償付能力、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的監(jiān)管、政府行為的監(jiān)督、投保人道德風(fēng)險的監(jiān)管等方面給予完善。應(yīng)盡快建立相關(guān)機(jī)制，完善權(quán)力監(jiān)督過程，加強(qiáng)對定損員、協(xié)保員隊伍的監(jiān)管，確保他們在法律法規(guī)之下勤勉工作［4］。