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    政策性農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管路徑探究
    ——以四川省Y 市為例

    2023-09-04 01:52:37何文強(qiáng)
    法制博覽 2023年17期
    關(guān)鍵詞:定損道德風(fēng)險四川省

    何文強(qiáng)

    川北醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院,四川 南充 637000

    經(jīng)過近十多年的發(fā)展,四川政策性農(nóng)業(yè)保險(以下簡稱農(nóng)業(yè)保險)取得較大的發(fā)展,為保證農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)其政策目標(biāo),四川省在農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管的實踐和制度方面進(jìn)行了積極的探索和創(chuàng)新,但還有諸多問題亟待解決。

    一、四川省農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管的制度創(chuàng)新

    2012 年11 月12 日,國務(wù)院正式公布了《農(nóng)業(yè)保險條例》,雖然能夠為農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作的規(guī)范化提供幫助,但對于農(nóng)業(yè)保險施行中出現(xiàn)的重點問題,如農(nóng)業(yè)保險組織的償付能力、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的監(jiān)管、相關(guān)政府機(jī)構(gòu)行為的監(jiān)督、投保人道德風(fēng)險的防控、作為弱勢群體的投保人合法權(quán)益的保護(hù)、農(nóng)業(yè)保險組織的壟斷以及不正當(dāng)競爭行為的規(guī)制、市場準(zhǔn)入條件的設(shè)定等問題,還需制定專業(yè)法規(guī)加以規(guī)制。為此,四川省在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管方面進(jìn)行了積極的制度創(chuàng)新。

    (一)加強(qiáng)內(nèi)控建配套

    四川保監(jiān)局堅持標(biāo)本兼治,加大處罰力度的同時不斷推動公司加強(qiáng)制度技術(shù)管控。一是重申農(nóng)險賠款到戶規(guī)定。四川銀保監(jiān)局推動四川省在國內(nèi)首創(chuàng)農(nóng)業(yè)保險賠款支付“一卡通”,有力提升發(fā)放精準(zhǔn)度,縮短賠款支付周期,有效降低“冒領(lǐng)”“滴漏”風(fēng)險,確保農(nóng)業(yè)保險賠款支付做到真實、高效。二是規(guī)范公司基礎(chǔ)管理。四川保監(jiān)局督促保險公司制定了《全省農(nóng)業(yè)保險承保、理賠服務(wù)手冊》《全省農(nóng)業(yè)保險承保、理賠實務(wù)操作手冊》等內(nèi)控制度,對各環(huán)節(jié)操作規(guī)范進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

    (二)協(xié)調(diào)配合增合力

    四川銀保監(jiān)局與四川省財政廳等部門出臺了《四川省加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》等多項規(guī)范性文件,健全農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險防范機(jī)制,強(qiáng)化保險機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險的主體責(zé)任,提升風(fēng)險預(yù)警、識別、管控能力,健全風(fēng)險防范和應(yīng)急處置機(jī)制,督促保險機(jī)構(gòu)嚴(yán)守財務(wù)會計規(guī)則和金融監(jiān)管要求,強(qiáng)化償付能力管理。

    二、對四川省農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管的思考

    如前所述,雖然四川省在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的實踐和制度創(chuàng)新上已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗,但對于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管不規(guī)范所導(dǎo)致的問題都是始終存在的。為保證四川省的農(nóng)業(yè)在政策性農(nóng)保下的健康發(fā)展,建立符合四川省實際情況的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理機(jī)制已經(jīng)十分迫切?;谝陨鲜掠?,筆者選取Y 市為調(diào)查對象,通過實踐調(diào)查試圖找出解決符合四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)保監(jiān)管的路徑。

    三、研究方法與思路

    本文基于對Y 市L 縣的630 份和Y 區(qū)136 份的問卷調(diào)查,其中L 縣有效份數(shù)達(dá)610 份,Y 區(qū)達(dá)120 份。地點選取L 縣的龍門鄉(xiāng)和清仁鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及近主城區(qū)的Y 區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等作為此次的調(diào)查點。每份問卷均以入鄉(xiāng)入戶的調(diào)研方式進(jìn)行,真實度較高,故選取L 縣的樣本為主要分析對象,并對L 縣與Y 區(qū)做簡要對比,因Y 區(qū)在此問題的樣本統(tǒng)計量較小,故只選用百分比作為分析方法,所得結(jié)果作為對比參考。

    四、調(diào)查結(jié)果分析

    (一)調(diào)查對象基本情況

    調(diào)研組就L 縣受訪者的基本情況,如性別年齡、文化程度、經(jīng)濟(jì)來源與開支、外出打工情況等做了調(diào)查。

    1.被調(diào)查者個人基本情況

    調(diào)查可知受訪者人身基本情況。數(shù)據(jù)顯示,現(xiàn)務(wù)農(nóng)者女性較多;年齡呈正態(tài)分布,其中以36 ~45 歲的最多,集中在36 ~65 歲之間;在受教育方面,普遍在初中及以下的程度,相對較低。

    2.被調(diào)查者家庭勞動情況

    調(diào)查可知,受訪者人口情況及勞動情況。數(shù)據(jù)顯示,受訪家庭中人口數(shù)在3 ~5 人的占多數(shù),且其中可作為勞動力者為多者,幾乎可達(dá)68.75%,同時發(fā)現(xiàn)在勞動力中外出打工人員多達(dá)70.47%。

    3.被調(diào)查家庭收入支出情況

    數(shù)據(jù)顯示受訪者收入情況如下,外出務(wù)工成了最主要的收入來源,約占53%,糧食作物及農(nóng)副產(chǎn)品收入偏低,為25%;多數(shù)家庭年收入不高甚至出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象,同時農(nóng)業(yè)收入占有的比重較少,說明大部分農(nóng)村人口收入來源逐漸由務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱送獬鰟?wù)工或其他。

    結(jié)合我們在調(diào)查地區(qū)發(fā)現(xiàn)的基本狀況:外出務(wù)工的男性比女性多,青年和中年的居多,高學(xué)歷較低學(xué)歷多。在調(diào)查地區(qū),我們發(fā)現(xiàn)實際上留在家務(wù)農(nóng)的大多是家里年齡較長的人員。Y 市常年遭受風(fēng)災(zāi)、雨(水)災(zāi),糧食耕地收成不穩(wěn)定。家畜業(yè)(如生豬)也受到大型畜牧企業(yè)的擠壓,實際務(wù)農(nóng)收入并不高。

    (二)購買農(nóng)業(yè)保險者的賠損情況

    調(diào)研組就受訪者中已購買農(nóng)業(yè)保險者受災(zāi)后的賠損情況做了調(diào)查,主要包括災(zāi)后是否得到賠償、受災(zāi)后定損方式以及賠償金的領(lǐng)取方式。我們將Y 市的Y 區(qū)和災(zāi)后的L 縣做簡要對比,由此發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管中存在的一些問題。由調(diào)查結(jié)果可以清楚看出,對于已經(jīng)購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶,實際賠付問題在兩個地區(qū)都沒有得到很好的解決。

    1.被調(diào)查者中購買農(nóng)業(yè)保險者獲得賠償?shù)那闆r

    調(diào)查顯示,L 縣和Y 區(qū)所有被調(diào)查者中已購買農(nóng)業(yè)保險者獲賠情況如下,在受災(zāi)前已購買農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶在災(zāi)后得到保險金的還是占大多數(shù),雖然Y 區(qū)的獲賠情況更為樂觀,可占到83.3%,但其中大樣本統(tǒng)計量的L 縣更具有代表性。

    針對L 縣調(diào)查結(jié)果:(1)龍門鄉(xiāng)、青仁鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于距離L 縣中心較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),保險賠付要從政府落實到每個農(nóng)民手中,所經(jīng)歷的程序和關(guān)卡也會增多,可能使得賠付到個人的比例減少。(2)村委會與農(nóng)民之間的溝通交流不夠,加之留下務(wù)農(nóng)的農(nóng)民大多是低學(xué)歷群體,使得很多農(nóng)戶出現(xiàn)“只懂買,不懂賠”的情況。(3)有農(nóng)民表示賠償款是從村委會領(lǐng)取,也有農(nóng)民表示賠償款是村委會登記銀行卡卡號統(tǒng)一發(fā)放。這種理賠支付方式的不統(tǒng)一、不規(guī)范也是造成農(nóng)民保險賠款不能有效落實的原因。

    Y 區(qū)作為Y 市的主城區(qū),在相關(guān)管理上會嚴(yán)格規(guī)范許多。但是調(diào)查結(jié)果也并沒有達(dá)到百分之百。其原因可能有:(1)部分受訪農(nóng)民來自縣屬鄉(xiāng)鎮(zhèn);(2)Y 區(qū)屬于市區(qū),沒有農(nóng)作物耕地,遂政府將農(nóng)業(yè)保險賠付的監(jiān)管精力主要放在下屬縣鄉(xiāng)鎮(zhèn),造成了監(jiān)管上的疏忽。

    將兩結(jié)果對比分析,城區(qū)賠付到位的比例明顯高于農(nóng)村地區(qū)??梢钥闯龀菂^(qū)作為一級管理地區(qū),監(jiān)管力度較大,監(jiān)管規(guī)則實施相對完善。農(nóng)村地區(qū)理賠混亂主要表現(xiàn)為理賠標(biāo)準(zhǔn)差距大、賠償金支付方式不當(dāng),從而可能造成挪用、未領(lǐng)、冒領(lǐng)現(xiàn)象。

    2.L 縣和Y 區(qū)定損情況

    對抽取定損最常用的幾種形式(農(nóng)戶自行申報、村委會代為申報和保險公司到現(xiàn)場勘驗)進(jìn)行調(diào)查,在大樣本統(tǒng)計量中發(fā)現(xiàn)L 縣3 種形式的數(shù)量幾乎相當(dāng),而在較小樣本的Y 區(qū)中由村委會代為申報的居多,占到76.7%。

    申報和定損是農(nóng)業(yè)保險中十分重要的環(huán)節(jié)。在申報時就不得不考慮到投保人的道德風(fēng)險問題。由統(tǒng)計可以看出,L 縣三分之二的農(nóng)保損失申報不是由保險公司親自到場探查的,農(nóng)業(yè)保險組織勘察定損不規(guī)范的問題較為突出。有些村干部代替保險組織的業(yè)務(wù)人員進(jìn)行勘察工作,還存在將隨意填寫的申報單作為定損的唯一依據(jù)。即使到場勘察,對于保險業(yè)務(wù)人員來說,也存在道德風(fēng)險。很多業(yè)務(wù)員在勘驗過程中為了簡化自己的工作,不認(rèn)真進(jìn)行勘驗,甚至出現(xiàn)自行開虛假保單騙保的情況。

    從調(diào)查結(jié)果可以看出,由于地區(qū)偏遠(yuǎn),保險公司到場勘察的數(shù)量不到半數(shù),即使到場勘察,還存在業(yè)務(wù)人員沒盡職履職的情形,這些都會產(chǎn)生道德風(fēng)險。這類監(jiān)管雖然困難,但坐視不管絕對是不可取的。

    3.L 縣和Y 區(qū)獲賠方式情況

    在調(diào)查中筆者同樣列出了當(dāng)?shù)刈畛S玫降娜N賠償金獲取方式(農(nóng)戶領(lǐng)取現(xiàn)金、村委會代為領(lǐng)取現(xiàn)金和保險公司轉(zhuǎn)賬)進(jìn)行調(diào)研,發(fā)現(xiàn)L 縣與Y 區(qū)以村委會代領(lǐng)居多,Y 區(qū)尤其突出,占83.3%。領(lǐng)取賠償是整個農(nóng)業(yè)保險流程的末期環(huán)節(jié)。L 縣近半數(shù)的農(nóng)民沒有獲得保險賠償金,我們認(rèn)為問題可能主要在“村委會代領(lǐng)”“保險公司轉(zhuǎn)賬”兩種方式上。就“村委會代領(lǐng)”方式來看。有些農(nóng)保地區(qū)位置偏遠(yuǎn),疏于規(guī)范管理。加之農(nóng)保政策宣傳不到位,許多農(nóng)戶不了解正規(guī)理賠金支付程序和確切賠償數(shù)額。部分村干部以權(quán)謀私,挪用、冒領(lǐng)農(nóng)戶理賠金,或在下發(fā)理賠金過程中暗中克扣,中飽私囊。如何確保農(nóng)民在農(nóng)保受災(zāi)后的賠償能夠有效發(fā)放,是一個亟待重點解決的農(nóng)保監(jiān)管問題。

    五、簡要結(jié)論

    (一)務(wù)農(nóng)人口比例下降、農(nóng)業(yè)保險參與人數(shù)少導(dǎo)致相關(guān)部門監(jiān)管態(tài)度松散

    農(nóng)村農(nóng)民耕地數(shù)量減少,外出務(wù)工人員增多,畜牧業(yè)受到企業(yè)擠壓等一系列原因造成農(nóng)村務(wù)農(nóng)比例下降。加之政策性農(nóng)保宣傳力度不到位,參與農(nóng)保人數(shù)減少,地方政府對政策性農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)管工作不到位。

    (二)投保人、保險組織道德風(fēng)險問題嚴(yán)重

    由數(shù)據(jù)顯示,一方面L 縣約三分之二的災(zāi)后損失申報和定損不是由保險公司親自到場探查的,可以反映出投保人的道德風(fēng)險問題在本地區(qū)的突出性??赡艽嬖诠室庠斐杀kU事故和謊報受災(zāi)情況而獲得理賠的情況。另一方面即使保險公司到場勘察,保險業(yè)務(wù)員也可能出現(xiàn)責(zé)任心不強(qiáng),隨意定損、虛假騙保的情況。定損是農(nóng)保實施的重要環(huán)節(jié),而上述道德風(fēng)險問題是我們不能忽視的客觀現(xiàn)象。

    (三)保險賠付下發(fā)環(huán)節(jié)增多,賠償金層級下放制度過于復(fù)雜

    偏遠(yuǎn)地區(qū)村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)保險管理制度不完善,管理層級拉長拉多,賠償金從政府到農(nóng)戶手中,經(jīng)歷的程序繁多,有關(guān)部門從中以權(quán)謀私,挪用、冒領(lǐng)農(nóng)戶理賠金。

    (四)《農(nóng)業(yè)保險條例》對農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范

    《農(nóng)業(yè)保險條例》沒有對地方政府的行為作出規(guī)范,缺乏對地方政府在農(nóng)業(yè)保險活動中的行為監(jiān)督,形成監(jiān)管真空[1],就出現(xiàn)了許多長期得不到解決的問題,例如“協(xié)議賠付”、應(yīng)收保費(fèi)等問題。

    六、對策及建議

    (一)建立專業(yè)農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)

    建議建立一個獨(dú)立的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)——農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督委員會。賦予農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督委員獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán),但同時必須對其組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立與職責(zé)做出嚴(yán)格規(guī)定[2]。首先必須明確機(jī)構(gòu)的主要職責(zé),明確對農(nóng)業(yè)保險組織的經(jīng)營行為的監(jiān)管、對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的道德風(fēng)險的監(jiān)管、對政府部門補(bǔ)貼發(fā)放行為的監(jiān)管、定損理賠標(biāo)準(zhǔn)的制定等。其次,嚴(yán)格選拔監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作人員。其最基本的準(zhǔn)則在于各部門人員不能在任何利益相關(guān)部門任職或是有利益關(guān)系,可根據(jù)實際情況限制相關(guān)人員投保農(nóng)業(yè)保險,從而使其做到完全的中立性。應(yīng)大力吸收農(nóng)業(yè)保險知識專家、財政專家,加大機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。[3]同時制定針對工作人員的培訓(xùn)制度,使其具備監(jiān)管所需的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素養(yǎng)。再次,即制定監(jiān)管流程,確保監(jiān)管高效、公正和透明。最后,對此監(jiān)管機(jī)構(gòu)還該建立應(yīng)有的約束機(jī)制。在其內(nèi)部建立相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰機(jī)制,同時加以外部專業(yè)人員對農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施監(jiān)管。

    (二)細(xì)化農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管方式

    農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督委員會應(yīng)針對農(nóng)業(yè)保險的每一個環(huán)節(jié)作出相應(yīng)要求,從最初的受理報案、定損到最后的理賠。由于農(nóng)業(yè)的特殊性,其決定了勘察理賠的復(fù)雜性。我國很多農(nóng)村地區(qū)地處偏遠(yuǎn),交通不便,這就使得一旦出現(xiàn)災(zāi)情后,保險組織不可能每家每戶實地勘察定損,所以目前普遍為村干部及相關(guān)部門來審核,而保險組織只是抽樣調(diào)查。所以就定損方面,應(yīng)出臺相關(guān)的措施,確?,F(xiàn)場勘探成為主要的定損方式。保險組織可借助科學(xué)的手段,例如加大使用數(shù)據(jù)存儲與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù),遠(yuǎn)程遙感工具、地理空間分析技術(shù)等來確定實際的損失數(shù)量。

    (三)完善農(nóng)業(yè)保險法律制度

    盡管《農(nóng)業(yè)保險條例》已施行快十年,但其內(nèi)容還不夠完善,為滿足監(jiān)管的需要,應(yīng)盡快制定“農(nóng)業(yè)保險法”。該法應(yīng)該對《農(nóng)業(yè)保險條例》的內(nèi)容進(jìn)行豐富和修訂,特別應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險組織的償付能力、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的監(jiān)管、政府行為的監(jiān)督、投保人道德風(fēng)險的監(jiān)管等方面給予完善。應(yīng)盡快建立相關(guān)機(jī)制,完善權(quán)力監(jiān)督過程,加強(qiáng)對定損員、協(xié)保員隊伍的監(jiān)管,確保他們在法律法規(guī)之下勤勉工作[4]。

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