村民自治視域下民主監(jiān)督問題探究

張鵬越

（山東師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

一、村民自治視域下民主監(jiān)督概況

自1998 年我國頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》以來，我國村民自治中的民主監(jiān)督形成了以民主集中制為基本準(zhǔn)則，以全體村民為主要監(jiān)督主體，以村內(nèi)財務(wù)走向等為主要監(jiān)督內(nèi)容，以村民監(jiān)督委員會為主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以村務(wù)公開等為主要監(jiān)督形式的民主監(jiān)督體系。

（一）監(jiān)督內(nèi)容

村民集體決策事項及其實施情況應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督。村民會議是村內(nèi)事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，其決策是由大多數(shù)村民經(jīng)過討論協(xié)商決定，具有民主性與科學(xué)性。在每次村民會議結(jié)束后都應(yīng)把相關(guān)決策事項進(jìn)行公示，以便村民監(jiān)督。在決策實施階段，應(yīng)及時公布實施方案、實施進(jìn)度、相關(guān)實施人員及資金。在決策實施結(jié)束后，應(yīng)公布實施結(jié)果，對后續(xù)效能予以評估并歸檔統(tǒng)一管理與保存。對于該內(nèi)容的監(jiān)督，不僅可以有效保障村民的民主監(jiān)督權(quán)，更能夠使涉及村民切身利益的決策實施發(fā)揮實際效能。

國家相關(guān)政策落實情況應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督。國家發(fā)布的政策是符合大政方針、符合人民利益的政策，各村級單位應(yīng)嚴(yán)格遵守實施。無論是土地、宅基地等常規(guī)性政策，還是惠農(nóng)專項政策、鄉(xiāng)村振興政策等，都需要各村級單位積極主動配合實施并將其公示于本村村民。近年來，黨中央高度重視農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會治理、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)建設(shè)等方面的政策相繼出臺。相關(guān)政策的及時公示不僅能夠保障村民民主權(quán)利的發(fā)揮，而且能夠提升村民建設(shè)鄉(xiāng)村的主動性。

村內(nèi)財務(wù)收支狀況及資金使用明細(xì)應(yīng)接受村民的監(jiān)督。村干部是村內(nèi)資金的直接支配者，擁有村內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。權(quán)力是一種可支配的資源，若缺乏對其有效監(jiān)督，就會使意志薄弱的權(quán)力行使者無法控制自己，滋生腐敗。例如，在脫貧攻堅過程中就出現(xiàn)過貪污專項資金、近親利益勾結(jié)等違法行為。因此，村內(nèi)財務(wù)收支及資金使用狀況應(yīng)成為村務(wù)公開的常規(guī)內(nèi)容。

涉及村民相關(guān)利益以及大多數(shù)村民普遍要求監(jiān)督的其他事務(wù)應(yīng)接受村民的監(jiān)督。我國地域性風(fēng)俗各異，每個行政村有不同特點，村民關(guān)心的事情也千差萬別。因此，應(yīng)根據(jù)不同地域特點實行村內(nèi)專項事務(wù)監(jiān)督。此項監(jiān)督可增強(qiáng)村民向心力和民主參與意愿。

（二）監(jiān)督形式

村民通過村務(wù)公開制度對村委會等村級組織及其成員進(jìn)行監(jiān)督，其間雙方掌握信息數(shù)量對稱，是交流的前提，村務(wù)信息透明是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)。在實踐中，村民作為監(jiān)督者與村委會等被監(jiān)督者的信息掌握程度不一致是制約監(jiān)督效果的重要因素。因此，村務(wù)公開制度是村民對村干部監(jiān)督的首要依據(jù)。村務(wù)公開制度是村委會依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對村內(nèi)的公共事務(wù)按照一定程序、一定時間、一定形式向村民公開的制度。最常見的村務(wù)公開形式是村內(nèi)的財務(wù)公開。進(jìn)入新時代以來，民主監(jiān)督的范圍和職責(zé)不再依照以往的行政設(shè)定，而是給予了村級組織更多自主權(quán)，更強(qiáng)調(diào)依照村內(nèi)的實際情況創(chuàng)新民主監(jiān)督形式，提升監(jiān)督質(zhì)量與效率。

村民通過村委會報告制度對村委會等村級組織及其成員進(jìn)行監(jiān)督。村委會定期向本村村民報告近期工作，村民可以對相關(guān)干部進(jìn)行批評與罷免。這項制度作為村干部與村民之間溝通的良好渠道，提升了雙方信息互通程度，有利于村民民主監(jiān)督權(quán)力的行使。

村民通過民主評議制度對村委會等村級組織及其成員進(jìn)行監(jiān)督。目前，民主評議制度以村民代表參加的會議為主要形式。評議主要包括自我評議和村民評議兩項內(nèi)容，含綜合評議、財務(wù)評議、專項評議、個人評議等。該制度增強(qiáng)了村民的話語權(quán)，強(qiáng)調(diào)了村民在村務(wù)管理和民主監(jiān)督中的主人翁地位。

（三）監(jiān)督特點

村民在民主監(jiān)督中的主體地位彰顯了人民性。村民自治實施以來，村民的監(jiān)督權(quán)隨著制度的不斷完善逐漸衍生出評議權(quán)、罷免權(quán)、裁決權(quán)、表決權(quán)等。村民會議也向多元化發(fā)展，有針對性的“一事一議”會議、村民質(zhì)詢會議等新型會議形式不斷出現(xiàn)。列寧曾經(jīng)指出，無論是何種形式的機(jī)關(guān)和會議，只有承認(rèn)選舉人對所選人員具有罷免權(quán)，才是真正人民當(dāng)家作主的機(jī)關(guān)。我國《村民委員會組織法》賦予了村民罷免權(quán)，這是賦予村民在民主監(jiān)督中最高地位的體現(xiàn)。

自治監(jiān)督系統(tǒng)與黨政監(jiān)督系統(tǒng)雙向融合形成雙軌制監(jiān)督系統(tǒng)，彰顯整體性。黨政監(jiān)督是依據(jù)黨的紀(jì)律和國家相關(guān)法律，黨的上層組織對下層組織以及黨組織對黨員個人的監(jiān)督。作為“軟性監(jiān)督”的村民監(jiān)督則更加凸顯民主性與特殊性、自治性。目前，隨著我國國家政策對鄉(xiāng)村建設(shè)的傾斜，黨政監(jiān)督的影響力遠(yuǎn)大于村民監(jiān)督的影響力。村民自治在于民主，若單靠黨政監(jiān)督，村內(nèi)民主性不能得到充分發(fā)揮。

二、村民自治視域下民主監(jiān)督路徑探究

村民自治是人民當(dāng)家作主的真實生動體現(xiàn)。早在2004 年，時任浙江省委書記習(xí)近平就在浙江推行建立村監(jiān)委會的經(jīng)驗，推動村內(nèi)權(quán)力制約機(jī)制的建立，以保障人民民主權(quán)力的有效實現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出：“村民自治在共建共享中推進(jìn)，基層民主不再是抽象的概念，而成為農(nóng)村生活常態(tài)，融入農(nóng)民日常生活?！边@給村民監(jiān)督工作指明了方向，就是要把監(jiān)督融入村民生活的方方面面。在村民自治的視域下加強(qiáng)對村級組織的監(jiān)督可以從問題入手，在監(jiān)督體制機(jī)制、村民教育以及監(jiān)督形式等方面進(jìn)行完善與建設(shè)。

（一）村民參與村級組織建設(shè)，拓寬民主監(jiān)督外延

“參與”一詞與民主息息相關(guān)，人民只有真正參與到公共事務(wù)管理之中，對公共事業(yè)的自覺意識才會真正覺醒。因此，只有代表村內(nèi)最普遍利益的普通村民直接參與到村級組織的建設(shè)之中，真正的民主監(jiān)督才能夠?qū)崿F(xiàn)。從一定意義上講，民主參與也就代表著人民有一定的決策權(quán)。民主決策和民主監(jiān)督相互貫通，更有利于人民權(quán)利落實和權(quán)益得到保護(hù)。民主監(jiān)督是農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要組成部分，也是其重要保證。只有不斷完善基層民主自治所包含的基本內(nèi)容，才能夠不斷引領(lǐng)基層權(quán)力規(guī)范運行、村民自治制度不斷完善。

（二）推進(jìn)監(jiān)督體制機(jī)制結(jié)構(gòu)性改革，使村民監(jiān)督行之有效

增強(qiáng)監(jiān)督體制機(jī)制制度化法制化水平，為民主監(jiān)督提供制度支撐。自村民自治以來，村干部的制約和監(jiān)督體系一直處于整體相對穩(wěn)定、一些方面動態(tài)調(diào)整之中。監(jiān)督體制框架主要是由村民內(nèi)部監(jiān)督、制度內(nèi)同級監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督共同構(gòu)成的多維立體結(jié)構(gòu)。要強(qiáng)化體制機(jī)制的法制化建設(shè)，一方面要明確各方責(zé)任與監(jiān)管邊界，設(shè)立監(jiān)督問責(zé)環(huán)節(jié)。這樣不僅能夠明確村民的民主監(jiān)督權(quán)力邊界，也能夠使各方對村干部監(jiān)督的具體實施更加明晰。另一方面，要設(shè)立村民否決制度和村干部違法違紀(jì)負(fù)面清單。村民否決制度在一定程度上能夠發(fā)揮村民當(dāng)家作主的民主權(quán)利主體地位。村干部違法違紀(jì)負(fù)面清單的設(shè)立則可以大大減少村民監(jiān)督的煩瑣程序，對于提升村民民主監(jiān)督積極性具有重要意義。

加強(qiáng)村監(jiān)委會建設(shè)，使其切實發(fā)揮作用。自2010 年修訂的《村民委員會組織法》發(fā)布以來，我國村監(jiān)委會的設(shè)置在各村也逐步落實。村監(jiān)委會作為村民監(jiān)督村干部的一個重要途徑，要健全其職能，充分發(fā)揮其作用，將村民的民主監(jiān)督權(quán)落到實處。首先，在村監(jiān)委會的人員選拔與培訓(xùn)上要做到公平公正公開，使村監(jiān)委會在源頭上具有公信力。其次，村監(jiān)委會要具有威懾力，使村干部不敢貪腐。威懾力來自上級紀(jì)委的支持與監(jiān)督。上級紀(jì)委不僅要對村監(jiān)委會進(jìn)行引導(dǎo)支持，更要對其展開監(jiān)督。只有自身經(jīng)得起嚴(yán)格的監(jiān)督，威懾力才能夠在一定范圍內(nèi)形成。再次，要加強(qiáng)對村監(jiān)委會的制度性規(guī)范。對于其監(jiān)督程序以及考核標(biāo)準(zhǔn)要有嚴(yán)格的制度規(guī)定，建立個人責(zé)任追責(zé)機(jī)制。最后，要始終保持村監(jiān)委會的中立地位。要與村委會保持相對獨立的關(guān)系，在人員設(shè)置、村務(wù)辦理、福利設(shè)置等方面盡量做到?jīng)]有交叉。

建立內(nèi)外部協(xié)同監(jiān)督體制，優(yōu)化監(jiān)督體系。只有把來自外部的黨政監(jiān)督同來自內(nèi)部的村民監(jiān)督相融合，使其相互補(bǔ)充協(xié)調(diào)，才能夠發(fā)揮合力，使整個監(jiān)督體系發(fā)揮最優(yōu)效能。一方面，要搭建起內(nèi)外部監(jiān)督主體的溝通互動橋梁。原有的監(jiān)督體制中的各方監(jiān)督主體的監(jiān)督路徑比較單一，監(jiān)督重點各不相同，監(jiān)督效果難以達(dá)到預(yù)期。搭建溝通橋梁，可使各方信息資源互通，減少監(jiān)督死角，加大監(jiān)督力度。另一方面，明確各方監(jiān)督地位與關(guān)系，減少在監(jiān)督工作中出現(xiàn)的摩擦，銜接監(jiān)督邊界，實現(xiàn)動態(tài)互動，可收到優(yōu)勢互補(bǔ)的監(jiān)督效果。

（三）強(qiáng)化村民教育，使監(jiān)督從“自發(fā)”走向“自覺”

強(qiáng)化村民教育，增強(qiáng)其政治參與意識。村民是村民自治的主體，其政治素養(yǎng)與自治效果存在直接關(guān)系。增強(qiáng)村民的政治參與意識以及參與能力對村民監(jiān)督效能的更好發(fā)揮具有重要意義。一方面，要強(qiáng)化對村民的教育和培訓(xùn)。依托學(xué)校教育、村民大會等多種教育形式，向村民講授相關(guān)法律法規(guī)知識，提高村民運用法律手段保護(hù)自身合法權(quán)益的能力。搭建鄉(xiāng)村文化建設(shè)平臺，營造良好鄉(xiāng)村文化氛圍，大力宣講國家有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)的政策，使村民們對關(guān)乎自身利益的相關(guān)事務(wù)達(dá)到充分了解。另一方面，開展有關(guān)村民監(jiān)督的系列活動，例如“村民監(jiān)督村委會工作一日行”“村干部述職”等，不僅可以增強(qiáng)村民的參與感，而且可以提升村民的實際參與能力。

設(shè)置相關(guān)激勵措施，提高村民監(jiān)督積極性。村民作為村集體中的一員，其個人利益不容忽視。在村民監(jiān)督過程中，村民感受到了切身的利益聯(lián)系，才會主動參與村民監(jiān)督。在一項政策剛剛頒布的時候，其公信力處于低位?？赏ㄟ^與之相關(guān)的激勵措施，增加群眾的了解與信任度，此項政策才能夠盡快推行。所以，不僅要對村民進(jìn)行法制教育，而且要提升村民進(jìn)行監(jiān)督的獲得感。要在村民監(jiān)督前做好激勵措施宣講與鋪墊，在監(jiān)督結(jié)束后保證村民的激勵福利發(fā)放到位。此外，應(yīng)重視村民的監(jiān)督意見與反饋，為后續(xù)工作積累經(jīng)驗。

發(fā)揮相關(guān)典型村的示范作用，提高村民監(jiān)督自覺性。在村內(nèi)部，要發(fā)揮黨員、楷模的先鋒帶頭作用；同時，打破鄉(xiāng)村壁壘，增加村落之間的信息溝通渠道，使村民看到村外的世界。發(fā)揮相關(guān)典型村的示范作用，使村民自覺加入到村民監(jiān)督的行列中去。

（四）創(chuàng)新村民自治形式，使自我監(jiān)督行之有效

開展民主監(jiān)督評議會。目前，各村村民的常態(tài)化監(jiān)督工作僅僅局限在村務(wù)公開方面，創(chuàng)新村民監(jiān)督形式刻不容緩?？啥ㄆ陂_展民主監(jiān)督評議會，使村民的監(jiān)督權(quán)融入日常生活。評議會的評議人員要涉及全體村民，使每個村民的評議權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正落實。積極推行村戶代表制，代表組成要有年齡、性別、職業(yè)上的分布差異，努力實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的全覆蓋。評議會的內(nèi)容要涵蓋村干部權(quán)力行使的全過程，使全過程監(jiān)督成為現(xiàn)實。評議形式也應(yīng)符合時代發(fā)展趨勢，可借助網(wǎng)絡(luò)等新媒體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)評議、無記名評議等多元化評議，激發(fā)廣大村民的監(jiān)督積極性。

開展行政村交叉監(jiān)督與交流活動。我國村落之間的交流雖然隨著交通設(shè)施的發(fā)展變得更加密切，但交流內(nèi)容鮮有涉及村干部權(quán)力的監(jiān)督?？砷_展一系列行政村交叉監(jiān)督與交流活動，一方面有利于打開監(jiān)督思路，豐富監(jiān)督形式，提升監(jiān)督效能。另一方面，在一定程度上能夠規(guī)避部分隱性利益交換而導(dǎo)致的私下勾結(jié)、監(jiān)督不力等現(xiàn)象。

在基層民主中，民主監(jiān)督是“四個民主”中貫穿時間最長、程序最為復(fù)雜的自治環(huán)節(jié)。只有在黨政機(jī)關(guān)、全體村民、村干部的高度重視、共同努力下，才能夠?qū)崿F(xiàn)對村干部的全方位監(jiān)督。