“放管服”背景下科研項目支出績效評價研究
——以A 研究所為例

賴夢真

（作者單位：1.廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院；2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)）

一、研究背景

黨的十九大報告和十九屆二中、三中全會提出全面實施預(yù)算績效管理，黨的二十大報告提出健全現(xiàn)代預(yù)算制度，其中包括科研項目資金。如何有效地使科研項目財政專項資金預(yù)算管理與績效評價相互融合，最終既不會降低科技創(chuàng)新的活力，又能夠?qū)蒲薪?jīng)費使用情況形成有效約束，真正地使科研項目財政專項資金發(fā)揮作用，是一個亟待解決的問題。目前，我國針對項目支出績效評價體系在制度層面出臺了一系列辦法。2018 年，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，里面提到了項目預(yù)算績效管理要從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預(yù)算資金使用效果，且要建立評估體制，重視績效目標(biāo)[1]。2020 年，財政部發(fā)布《項目支出績效評價管理辦法》，提出項目績效評價實施期間注重決策、過程和產(chǎn)出，實施期結(jié)束后的評價更加注重產(chǎn)出和效益[2]。在此基礎(chǔ)上，廣東省財政廳印發(fā)《廣東省省級財政績效評價指南》，指出了項目支出評價要點，包括共性指標(biāo)評價要點和個性指標(biāo)評價要點[3]。這些文件的出臺為開展科研項目財政專項資金績效評價提供了框架性指導(dǎo)，一定程度上反映了科研項目資金實施效果。但是由于科技領(lǐng)域“放管服”的深入，科研項目管理辦法的變化，如2022 年廣東省人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善省級財政科研經(jīng)費使用管理的實施意見》、省基金項目中全面開展經(jīng)費使用“負(fù)面清單+包干制”改革試點等，使得上述績效評價辦法也有待更新與優(yōu)化。本文通過查閱檢索相關(guān)文件和政策、開展問卷調(diào)研等方法，以A研究所開展科研項目支出績效評價為例，分析開展過程中出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)改進建議，以使績效評價結(jié)果更好地得到利用，希望能夠以此強化科研項目資金使用績效評價的過程管理，提升科技創(chuàng)新水平，優(yōu)化省級財政資源配置，為科研院所的發(fā)展提供科學(xué)的、現(xiàn)實的理論基礎(chǔ)和決策支持。

二、A 研究所開展科研項目支出績效評價的情況

（一）A 研究所科研項目支出情況

A 研究所為公益二類的省屬科研機構(gòu)，主要開展相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)用基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵共性技術(shù)研究和工程化應(yīng)用示范，提供標(biāo)準(zhǔn)制定、檢驗檢測、技術(shù)咨詢、人才培養(yǎng)、科學(xué)傳播等服務(wù)。該所科研項目支出主要用于科研成果產(chǎn)出、人才引進與培養(yǎng)、平臺建設(shè)、對外合作與交流四方面。從2020—2022 年，A 研究所科研項目資金支出為2 107萬元、2 042 萬元、2 147 萬元，分別占總支出的25.03%、31.43%、59.34%，這說明A 研究所科研項目支出占總支出的比重逐年升高，項目支出績效評價顯得愈發(fā)重要。

（二）A 研究所科研項目支出開展績效評價現(xiàn)狀

A 研究所科研項目資金主要來源于科技部、省科技廳、市科技局的項目資金，近年來以省市項目資金為主。本研究主要基于省項目資金，按照項目管理方式，將A 研究所科研項目主要分為省基金項目、穩(wěn)定性支持項目、競爭性項目。項目資金分配方式主要采用競爭式分配方式，依據(jù)相關(guān)部門發(fā)布的申報指南，經(jīng)過項目評審后可申請到科研項目資金。

省項目資金支出績效自評工作從2020 年開始，由省財政廳牽頭下發(fā)通知，要求各單位開展績效評價工作，隨后依據(jù)項目績效評價表（以2021 年為例）的內(nèi)容（過程、產(chǎn)出、效益，權(quán)重分別為20%、40%、40%）進行自評，其中，產(chǎn)出和效益指標(biāo)都是依據(jù)年初預(yù)算批復(fù)的績效目標(biāo)進行打分?？蒲许椖靠冃гu價內(nèi)容與績效目標(biāo)主要由項目負(fù)責(zé)人自行填寫，前期要進行項目入庫申報，然后審批下達(dá)資金?？冃繕?biāo)和內(nèi)容填寫主要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)、項目合同書等。從績效指標(biāo)的參考指標(biāo)庫來看，一級指標(biāo)主要有2 個，即產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)；一級指標(biāo)下包括9 個二級指標(biāo)，9 個二級指標(biāo)下對應(yīng)不同的三級指標(biāo)。按照上述步驟自評打分后交給第三方公司進行復(fù)核，最終形成評分表和自評報告，同時按時在門戶網(wǎng)站上進行信息公開。從某種角度來說，部分科研項目支出績效評價工作從預(yù)算開始已經(jīng)全面覆蓋，并取得了一定效果，但是在這一過程中也遇到了一些問題與挑戰(zhàn)。

（三）A 研究所開展科研項目支出績效評價存在的問題

1.科研項目支出績效評價理念不夠深入人心

一是體現(xiàn)在科研項目支出績效評價開展一般由省財政廳下發(fā)通知，對接部門一般為單位的財務(wù)部門。大部分科研項目支出績效評價由財務(wù)部門牽頭，科研管理部門先與財務(wù)部門對接，然后把需要提供的資料反饋給各個項目負(fù)責(zé)人，項目負(fù)責(zé)人按照通知提供材料即可。這些只是為了完成績效評價工作而走的流程，并沒有很好地貫徹績效評價理念。二是將科研項目支出績效評價理解為一種財政監(jiān)督檢查的形式，不了解科研項目預(yù)算資金本身在項目管理中要進行中期檢查、結(jié)題驗收，同時每年還要進行績效自評，僅理解為是各個不同處室的多頭檢查。由于績效評價開展的相關(guān)政策會議一般是財務(wù)部門的人員參加，而實際工作要項目負(fù)責(zé)人落實，這中間會造成信息溝通不暢、項目負(fù)責(zé)人依賴積累的主觀經(jīng)驗進行績效評價等問題。

2.科研項目支出績效評價指標(biāo)體系有待改進

2020 年，財政部印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》，依照文件精神，A 研究所2020 年開展項目資金績效評價從投入、過程、產(chǎn)出、效益四個維度進行績效自評，四者的權(quán)重分別是20%、20%、30%、30%，其中，產(chǎn)出和效益指標(biāo)中55%是根據(jù)年初預(yù)算申報的績效目標(biāo)完成情況評分的。到了2021 年，項目績效評價內(nèi)容從四個維度變成三個維度，主要為過程、產(chǎn)出、效益，權(quán)重各為20%、40%、40%，其中，產(chǎn)出和效益指標(biāo)全部依據(jù)年初預(yù)算申報的績效目標(biāo)完成情況評分。依照此體系，績效目標(biāo)的設(shè)定至關(guān)重要。A 研究所按照項目入庫的要求，無論專項資金金額是多少，績效目標(biāo)的指標(biāo)選取都要達(dá)到一定數(shù)量才可入庫，而有些項目本身合同沒有數(shù)量要求，造成績效指標(biāo)選擇未能反映現(xiàn)實情況。部分績效目標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)，如效益類指標(biāo)難以量化和衡量，其中環(huán)境效益指標(biāo)僅是實現(xiàn)綠色發(fā)展等，但所簽訂的項目合同書又沒有此項要求，有湊數(shù)嫌疑。還有部分績效目標(biāo)設(shè)定值偏低，為了能夠完成績效目標(biāo)，年初設(shè)定的績效目標(biāo)值遠(yuǎn)低于項目合同書要求。

3.科研項目支出績效評價結(jié)果未得到有效應(yīng)用

2020—2021 年，A 研究所項目自評等級均為優(yōu)。事實上，這個評價結(jié)果不能完全反映項目支出績效的真實情況。從績效評價模式來看，主要為單位自評、部門評價、財政評價。只有500 萬元以上的重點項目才涉及財政評價，而A 研究所大部分項目為500 萬元以下的，因而其績效評價大部分為績效自評。績效自評的大部分內(nèi)容為已取得的成績，存在的問題鮮少涉及，評價缺乏有用的信息。從績效評價過程來看，績效評價信息不夠公開，且沒有得到充分利用。研究所按照上級財政部門發(fā)的通知，提交完自評報告和自評表，這項工作就接近尾聲，項目支出預(yù)算執(zhí)行情況、績效評價結(jié)果沒有在所內(nèi)平臺公開。對于實施進度緩慢、偏離績效目標(biāo)、資金使用低效等問題的項目也未及時公開，存在反映不及時的問題。另外，績效評價結(jié)果并未與項目負(fù)責(zé)人項目立項申請、年底考核、年終績效、項目預(yù)算安排掛鉤。項目支出績效評價優(yōu)秀與否，并不影響項目負(fù)責(zé)人的提成。

4.科研項目支出績效評價缺乏全過程管理

A 研究所科研項目支出績效評價缺乏全過程管理，主要體現(xiàn)在缺乏事中管理，事前管理和事后管理存在脫節(jié)。一方面，預(yù)算執(zhí)行過程中的事中管理手段單一，不符合項目管理相關(guān)規(guī)定；另一方面，事前管理和事后管理銜接不足，有些項目預(yù)算在申報時雖然擬定了總目標(biāo)，卻沒有按照資金的支出過程對總目標(biāo)進行進一步細(xì)化和量化，致使績效跟蹤和績效評價不易找到可以參照的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致評價質(zhì)量受到影響，進而影響項目評價的結(jié)果。

三、完善科研項目支出績效評價的建議

（一）提高項目支出績效管理意識

第一，成立以A 所領(lǐng)導(dǎo)為組長的項目支出績效評價工作小組，開展績效管理工作。可以專門設(shè)置獨立的績效管理部門，在部門內(nèi)部做好項目支出績效管理的宣貫工作，宣傳對象包括各科研人員，使大家逐漸樹立起全過程績效管理理念。第二，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》以及績效評價工作細(xì)則要求，制定A 研究所的工作指南，強化制度體系與工作指南雙保障，從制度層面確保預(yù)算編制規(guī)范、目標(biāo)設(shè)置合理、評價指標(biāo)科學(xué)、業(yè)務(wù)流程可操作性強等，提高工作人員對預(yù)算績效評價工作重要性的認(rèn)識。第三，完善預(yù)算績效評價管理配套制度。比如，對科研項目預(yù)算資金績效完成較好的項目負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)獎勵，未達(dá)標(biāo)的給予相應(yīng)懲罰。

（二）完善項目支出績效評價指標(biāo)體系

目前，一級指標(biāo)為過程、產(chǎn)出、效益三個維度。產(chǎn)出指標(biāo)的二級指標(biāo)包含數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本維度[4]。一是項目支出績效評價一級指標(biāo)可以延續(xù)過程、產(chǎn)出、效益三個維度評價，但是三者之間的占比可以根據(jù)項目種類、項目研究目的不同劃分不同的權(quán)重。例如：競爭性科研項目主要通過省科技計劃資助實施，建議此類項目產(chǎn)出和效益指標(biāo)權(quán)重可達(dá)70%～80%；穩(wěn)定性科研項目主要通過公益性科研院所基本運行經(jīng)費等實施，建議此類項目過程指標(biāo)權(quán)重應(yīng)該占30%～40%，產(chǎn)出和權(quán)益指標(biāo)權(quán)重可適當(dāng)調(diào)低，同時增設(shè)投入指標(biāo)。二是合理設(shè)定項目支出績效評價目標(biāo)?？梢砸罁?jù)項目金額不同設(shè)定不同的績效評價目標(biāo)數(shù)量。例如：100 萬元以下的項目績效目標(biāo)數(shù)量不設(shè)要求，100 萬～500 萬元的至少5 個，500 萬元以上的至少9 個。三是規(guī)范項目支出績效目標(biāo)內(nèi)容。規(guī)范數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)內(nèi)容，做好數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)內(nèi)容區(qū)分。選擇績效目標(biāo)指標(biāo)時要與項目合同書目標(biāo)匹配，與項目無關(guān)的指標(biāo)不予通過。以此逐步完善分領(lǐng)域、分金額、分項目種類的指標(biāo)體系，與此同時，根據(jù)學(xué)科方向和項目種類（基礎(chǔ)研究、技術(shù)開發(fā)、人才建設(shè)、國際合作）完善個性化指標(biāo)庫。

（三）加強對科研項目支出績效評價結(jié)果的運用

一是加強對A 研究所科研項目支出績效評價結(jié)果的利用。單位內(nèi)部應(yīng)建立結(jié)果反饋與應(yīng)用制度，將績效評價結(jié)果在內(nèi)部公示，使科研項目負(fù)責(zé)部門了解科研項目資金預(yù)算績效，同時定期、不定期做好預(yù)算執(zhí)行分析，減少與項目預(yù)算績效目標(biāo)不相關(guān)的支出。另外，可以把項目支出績效評價結(jié)果作為項目立項、預(yù)算資金安排、科研人員職稱評定、年底考核的條件之一。二是引入第三方專業(yè)機構(gòu)參與績效評價工作，依據(jù)其給出的結(jié)果，相關(guān)項目主管部門可以賦予連續(xù)幾年績效考評優(yōu)秀的部門更大的項目管理自主權(quán)，以更好地貫徹落實“放管服”改革要求。三是繼續(xù)落實項目支出績效評價結(jié)果信息公開制度，公開的內(nèi)容應(yīng)包括評分表和評分報告，接受公眾監(jiān)督，對公眾反映的問題應(yīng)給予關(guān)注，并積極整改[5]。

（四）做好科研項目支出績效評價的全過程管理

事前，做好研究所的項目庫建設(shè)。針對當(dāng)年計劃新增的科研項目，提前開展內(nèi)部論證工作，將內(nèi)部論證和評估的結(jié)果作為項目入庫的必要條件。事中，安排科研助理、科研財務(wù)助理跟進項目支出執(zhí)行情況、階段性項目支出績效目標(biāo)完成情況、項目任務(wù)完成情況，并將相關(guān)問題及時反饋給項目負(fù)責(zé)人。借助所內(nèi)辦公自動化（Office Automation，OA）系統(tǒng)，獲取項目運行動態(tài)情況。事后，落實項目支出績效評價工作，確定重點項目支出評價方式。針對項目支出績效評價出現(xiàn)的問題，舉一反三，加強落實整改。融合事前績效評估、事后績效評價結(jié)果，通過項目支出績效評價結(jié)果再次論證事前績效評估的準(zhǔn)確性和有效性。