鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型初探

蒲小勇

摘要：鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型已成為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，基層農(nóng)村過往那種行政主導的治理模式將逐步向多元共治的法治化方向轉(zhuǎn)變。農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型，不是簡單地通過清規(guī)戒律窮盡農(nóng)村事務的方方面面，而是探索構(gòu)建一種現(xiàn)代農(nóng)村治理新模式。農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型實踐路徑，根本在于抓黨建促進鄉(xiāng)村振興與治理，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。提高農(nóng)村干群法治意識和推進農(nóng)村政務法治化是構(gòu)建農(nóng)村基層治理新格局的重要實踐路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村治理 法治轉(zhuǎn)型 依法行政 多元共治

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，全面依法治國成為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要一環(huán)。黨的十九屆四中全會強調(diào)推進國家治理現(xiàn)代化要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。2020年3月中央印發(fā)《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，首次明確了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本內(nèi)容與主要任務。近年來，中央關(guān)于農(nóng)村治理的法治化制定了一系列指導性政策文件。習近平總書記在黨的二十大報告中對全面推進鄉(xiāng)村振興作出了新的部署。鑒于此，鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村治理向法治化方向轉(zhuǎn)變是必然趨勢，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型已成為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一、農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型背景意義

（一）農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型時代背景

當前我國農(nóng)村，匯聚全黨全國全社會之力的脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標順利實現(xiàn)。進入后扶貧時代，在鞏固拓展脫貧攻堅成果與推進鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中，一方面，農(nóng)村已然歷史性消滅了絕對貧困，全面實現(xiàn)了小康，但由于城鄉(xiāng)差距依舊巨大，農(nóng)村在經(jīng)濟和物質(zhì)條件層面相對貧困的現(xiàn)實并沒有發(fā)生根本改變，為鞏固拓展脫貧攻堅成果，“扶上馬送一程”的過渡期扶貧政策依然需要延續(xù)；另一方面，農(nóng)村在政治社會權(quán)益和精神文化生活層面，仍然處于貧困狀態(tài)，尤其是在實現(xiàn)了脫貧奔康后，廣大農(nóng)村干部群眾對權(quán)益的訴求和精神的追求更加凸顯、更為迫切。任何制度體系，都有時代的局限性，不可能一成不變，脫離時代背景，終將水土不服。鄉(xiāng)村振興背景下，如何使之前經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗政策得以延續(xù)強化，如何使之前權(quán)利保障的不足得以彌補改善，最終實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面振興，推進農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型是必然選擇。

（二）農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型現(xiàn)實意義

我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，有關(guān)農(nóng)村治理的歷史可謂源遠流長，所亙古不變的是，農(nóng)村治理始終是國家治理的重要根基和依托，只是新時代的當下，滄海桑田，農(nóng)村已然發(fā)生了時代蛻變。法治是現(xiàn)代政治文明的核心，是國家治理現(xiàn)代化的重要實現(xiàn)形式，推進農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型是時代必然，有著重要的現(xiàn)實意義。首先，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型是全面推進依法治國的題中之義。作為國家治理的一場深刻革命，建設(shè)法治中國要求國家各方面工作都要法治化，農(nóng)村治理自然也應向法治化方向轉(zhuǎn)變。國家發(fā)展的基礎(chǔ)在農(nóng)村，農(nóng)村治理是國家治理的重要場域，是全面依法治國的基本單元，如果沒有農(nóng)村治理的法治化轉(zhuǎn)型，國家治理現(xiàn)代化就不能實現(xiàn)，全面依法治國就不能稱其為“全面”。其次，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型是全面推進鄉(xiāng)村振興的必然要求。實踐證明，法治是社會保障之盾，是經(jīng)濟社會有序運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展的重要條件。無論是鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效防止農(nóng)村群眾再度返貧，還是全面推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)興旺，提高農(nóng)村群眾生活質(zhì)量，都離不開法治的保駕護航。因此，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。第三，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型是維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。改革開放以來，我國農(nóng)村傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了前所未有的深刻變化，人員結(jié)構(gòu)多元化、社會主體多元化、思想觀念多元化，農(nóng)村治理面臨復雜多樣的利益訴求考驗。而在現(xiàn)代政治文明中，法治是自由平等、公平正義的避風良港，是規(guī)范社會秩序、化解社會矛盾的最佳途徑。農(nóng)村穩(wěn)定關(guān)乎國家長治久安，也關(guān)乎農(nóng)村群眾切身利益，因此，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型切合維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需要。

二、農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型路徑分析

（一）農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型研究綜述

現(xiàn)階段，我國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，特殊轉(zhuǎn)型時代，探究我國農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的理論邏輯與實踐方法，對分析我國農(nóng)村治理實踐路徑有重要參考價值。實際上，自改革開放以來，國內(nèi)外不少學者就已經(jīng)開始致力于這方面的研究。有的學者偏重于從宏觀視角對農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型進行系統(tǒng)的歸納總結(jié)，以期得出農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律；有的學者嘗試通過遵循一定的研究范式對農(nóng)村治理模式進行演繹推理，以期得出農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的理論邏輯；還有的學者則一直執(zhí)著于收集和剖析農(nóng)村治理實踐案例，以期探尋農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型務實可行的路徑方法。這些重要的研究成果證明，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型實踐探索，調(diào)查研究至關(guān)重要，研究方法和視覺縱有不同，但都須建立在大量案例基礎(chǔ)上，因為如果脫離農(nóng)村具體實際是得不出切實可行的實踐方法的。而且研究中，還需要有全局觀念和發(fā)展思維，在看到全國脫貧攻堅取得勝利，農(nóng)村全面小康成功實現(xiàn)的同時，更要看到新時代農(nóng)村正面臨的諸如農(nóng)村“空心化”嚴重、“三留守”人群急需關(guān)注、生態(tài)環(huán)境遭遇破壞、傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化日益解體等現(xiàn)實困境。新時代鄉(xiāng)村振興背景下，聚焦農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型實踐路徑的研究，須納入到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大格局體系中去，也須貼近農(nóng)村正經(jīng)歷的轉(zhuǎn)變和正面臨的困境現(xiàn)實中去。

（二）農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型目標方向

農(nóng)村治理是國家治理向廣大農(nóng)村地區(qū)的基層延伸，農(nóng)村治理的法治化進程是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。農(nóng)村治理的法治化，作為推進國家治理現(xiàn)代化在農(nóng)村基層的具體實踐，首先應明晰國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵所在。筆者以為，所謂國家治理體系現(xiàn)代化，絕不僅僅是一系列制度的堆砌，不是著眼解決制度的有與無、多與少的問題，而是強調(diào)制度本身的科學化、合理化，如果一個制度飄在空中，不能在基層落地，或者即便能落地，但落地可能事倍功半甚至適得其反，那這樣的制度是落后的，不能稱之為現(xiàn)代化；而國家治理能力現(xiàn)代化，也絕非簡單等同于執(zhí)行力強，而是強調(diào)這些制度在制定和運行過程中，能夠公平公正、合法有序，如果一個制度依靠權(quán)力威逼、政治打壓來實現(xiàn)制定和保證執(zhí)行，缺少民主監(jiān)督與法治護航，那這樣的治理能力是落后的，不能稱之為現(xiàn)代化。因此，鄉(xiāng)村振興背景下，筆者提出推進農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型，意在探索構(gòu)建一種自由規(guī)范的現(xiàn)代農(nóng)村治理新模式，其目標方向，并非是要用成文的法律法規(guī)及政策窮盡農(nóng)村事務的方方面面，而是希望努力構(gòu)建人人自由有序、事事合理規(guī)范的現(xiàn)代農(nóng)村新氣象。

（三）農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型實踐路徑

綜合前述研究綜述及目標方向的分析，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的實踐路徑，結(jié)合國家治理現(xiàn)代化大格局和農(nóng)村基層具體實際，可以從夯實農(nóng)村基層根本和基礎(chǔ)，抓住農(nóng)村治理關(guān)鍵和重點展開探索。首先，強化農(nóng)村黨建，發(fā)揮基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用。鄉(xiāng)村振興背景下，鞏固拓展脫貧攻堅成果仍需努力，全面推進鄉(xiāng)村振興又將開啟新征程，各種新興事物和社會矛盾相對集中，只有加強基層黨組織建設(shè)，形成思想統(tǒng)一，資源整合，人才聚集良好局面，才能從國家治理高度，思考謀劃農(nóng)村治理方向，才能貼近農(nóng)村基層群眾，真正解決農(nóng)村基層一線難題。其次，加強法治宣傳，提高農(nóng)村干群法治意識。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，經(jīng)濟上擺脫了絕對貧困，但法治意識依然落后，要推進農(nóng)村治理向法治化方向轉(zhuǎn)變，法治意識普遍深入人心，人人辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法是前提基礎(chǔ)。第三，轉(zhuǎn)變政府職能，推進農(nóng)村政務法治化。基于脫貧攻堅實踐和我國特殊國情，當下推進農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型，借助行政的力量仍然是不得不面臨的現(xiàn)實。因此，強化轉(zhuǎn)變政府職能，推進農(nóng)村政務法治化是當務之急，是關(guān)鍵所在。最后，推進“三治融合”，構(gòu)建基層共治新格局。鄉(xiāng)村振興背景下，推進農(nóng)村治理，順應各利益方政治需求，構(gòu)建自治、法治、德治相融合的基層多元共治格局至關(guān)重要。

三、農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的基本路徑

（一）強化農(nóng)村黨建，發(fā)揮基層組織堡壘作用

2023年中央一號文件強調(diào)，要健全黨組織領(lǐng)導的鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理效能。強化農(nóng)村黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，堅持把黨的全面領(lǐng)導落實到農(nóng)村治理各方面全過程，是鄉(xiāng)村振興背景下推進農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的根本保證。一是提升農(nóng)村黨組織凝聚力引領(lǐng)力。深刻領(lǐng)會黨中央治國理政方略，對標地方經(jīng)濟發(fā)展和社會治理各項中心大局要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，緊貼黨員群眾切身利益和所思所盼，團結(jié)和協(xié)調(diào)好農(nóng)村治理中自治、法治、德治格局下多元治理主體，求真務實開展黨建工作，提升基層黨組織凝聚力引領(lǐng)力，確保農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型服從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大格局，能夠延伸到服務于地方發(fā)展和基層治理中去。二是增強農(nóng)村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。學習整理中央、省、市等上級黨建工作系列制度要求，收集采納基層黨員群眾黨建工作意見建議，強化規(guī)則意識，完善農(nóng)村黨建工作制度和監(jiān)督考核機制。優(yōu)化改善農(nóng)村黨建場所設(shè)施，規(guī)范組織生活，常態(tài)化開展基層黨建活動。加強黨性修養(yǎng)學習，提升服務意識和服務能力，增強開展黨建工作的積極性、主動性，杜絕各種形式主義，改善可能存在的軟弱渙散不良狀態(tài)，使基層黨組織在農(nóng)村治理法治化進程中能夠真正發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。三是加強農(nóng)村黨組織人員隊伍建設(shè)。優(yōu)化農(nóng)村黨組織人員結(jié)構(gòu)，注重吸納諸如新鄉(xiāng)賢、致富帶頭人、退役軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工、駐村幫扶人員和大學生等各行業(yè)各領(lǐng)域新鮮血液到黨員隊伍中來，尤其重點要吸納年輕人。建立健全農(nóng)村基層黨員干部培訓機制和激勵機制，提升農(nóng)村黨員干部隊伍素質(zhì)，激發(fā)干事創(chuàng)新活力，引領(lǐng)農(nóng)村治理的法治化建設(shè)。

（二）加強法治宣傳，提高農(nóng)村干群法治意識

法治是人類文明進步的重要標志，是治國理政的基本方式。推進農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，在于加強法治宣傳，提高農(nóng)村干部群眾的法治意識。一是強化農(nóng)村法治文化建設(shè)。農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型，要積極倡導法治文化，使其與傳統(tǒng)農(nóng)村社會的鄉(xiāng)賢文化、民俗文化相融，悄無聲息地走進農(nóng)村社會的方方面面，在日常生產(chǎn)生活中耳濡目染影響農(nóng)村干部群眾的觀念和行為，于潤物無聲中厚植現(xiàn)代法治信仰，于潛移默化中使農(nóng)村干部群眾知法、懂法，逐步樹立起辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法的法治觀念。二是完善農(nóng)村普法制度體系。統(tǒng)籌整合各普法部門資源，明確普法責任主體，明晰部門責任邊際，做到各部門各有其責、各盡其責，真正形成部門間普法合力；健全常態(tài)化普法機制，打造一支相對穩(wěn)定的、專業(yè)性較強的農(nóng)村普法人才隊伍，使農(nóng)村普法工作由過往的“運動式”向“常態(tài)化”轉(zhuǎn)變；探索建立可量化的、注重實效的普法考評體系，并據(jù)以納入部門年度績效考核，杜絕普法工作“講起來重要，忙起來次要”的現(xiàn)象。三是創(chuàng)新農(nóng)村法治宣傳形式。農(nóng)村法治宣傳工作，要深入調(diào)查研究，聚焦地方黨委、政府中心工作主責主業(yè)和農(nóng)村基層干部群眾切實需求，具體問題具體分析，密切聯(lián)系農(nóng)村基層工作實踐，改變過往的“大水漫灌”為“精準滴灌”，科學、精準、高效地開展法治宣傳。不斷豐富法治宣傳形式，充分利用走村串戶、田間地頭的機會，依托現(xiàn)代科技，如多媒體、大數(shù)據(jù)平臺開展法治宣傳。另外還可以利用好優(yōu)質(zhì)成功的法律援助案件，通過以案釋法的方式開展法治宣傳。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，推進農(nóng)村政務法治化

結(jié)合我國現(xiàn)實國情，政府始終是推動農(nóng)村事務常態(tài)運轉(zhuǎn)的主導力量。因此，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的具體實踐，關(guān)鍵在強化轉(zhuǎn)變政府職能，推進農(nóng)村政務法治化。一是要切實推進依法行政。轉(zhuǎn)變政府職能，政府角色要定位為農(nóng)村治理起主導作用的參與者，這就要求，政府在農(nóng)村治理中，要切實推進依法行政。在機構(gòu)職能設(shè)置中，要合理規(guī)劃科學布局，既權(quán)責清晰各司其職，又統(tǒng)籌資源協(xié)調(diào)有力；在政策制定過程中，要注重運用法治思維，既盡可能保證出臺的政策科學合理，又盡可能使政策法制化有利保持政策的長期穩(wěn)定；在政策執(zhí)行過程中，要摒棄權(quán)力思維，樹立法治理念，善于運用法治方式，既做到守土有責推進政策貫徹落實有所作為，又諸事于法有據(jù)不越俎代庖有所不為。二是要切實維護公平正義。轉(zhuǎn)變政府職能，政府角色要定位為農(nóng)村治理的監(jiān)督者，這就要求，政府在履職盡責中，要切實維護公平正義。對基層政府行政行為，須強化完善監(jiān)督機制，對接好上級監(jiān)督的“最后一公里”，保持好同級監(jiān)督的持續(xù)有力，搭建好群眾監(jiān)督的渠道平臺，構(gòu)筑起防止行政權(quán)力缺位和越位的制度長城。三是要切實做好公共服務。轉(zhuǎn)變政府職能，政府角色要定位為農(nóng)村治理的服務者，這就要求，政府在農(nóng)村事務中，要切實做好公共服務。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，著力強化城市公共服務向農(nóng)村腹地不斷延伸，充分利用現(xiàn)代科技和大數(shù)據(jù)平臺，豐富和完善農(nóng)村公共服務體系；加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板，持續(xù)增進農(nóng)村群眾民生福祉，提供更多涉農(nóng)公共產(chǎn)品，擴大農(nóng)村社保福利覆蓋面；建立服務型政府，推進基層政務法治化、便民化，努力確保農(nóng)村治理法治化進程行穩(wěn)致遠。

（四）推進“三治融合”，構(gòu)建基層共治新格局

鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村經(jīng)濟條件、人口結(jié)構(gòu)、社會人文都不斷發(fā)展變化，社會利益主體日益多元，推動構(gòu)建自治、法治、德治“三治融合”的農(nóng)村基層多元共治新格局愈發(fā)重要。一是注重培育多元共治主體。支持幫助農(nóng)村各利益主體健康發(fā)展，鼓勵提高其參與農(nóng)村治理的積極意愿，培育提升其參與農(nóng)村治理的自治能力，厘清村“兩委”的政治功能，強化其履行村民自治的責任；培育農(nóng)村自治社會組織，正向引導其積極參與農(nóng)村治理；支持成立鄉(xiāng)賢理事會等群團組織，充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在農(nóng)村治理中的特殊紐帶作用；大力培養(yǎng)具有自治意識和自治能力的新型職業(yè)農(nóng)民，有效調(diào)動其參與農(nóng)村治理的積極性。二是建立健全多元共治運行機制。推動完善我國基層群眾自治制度，持續(xù)推進農(nóng)村基層民主和村務公開，探索建立農(nóng)村基層議事決策制度、矛盾糾紛化解制度；健全農(nóng)村基層社會組織及社會個體多元參與農(nóng)村治理機制，搭建平臺、創(chuàng)新載體、拓寬路徑，探索社會力量深度參與農(nóng)村治理新模式；建立多元主體協(xié)調(diào)工作機制，整合農(nóng)村社會多方資源參與農(nóng)村治理，提高多元共治效能；推進農(nóng)村治理法治化進程，鼓勵有條件的地方總結(jié)制定鄉(xiāng)規(guī)民約；健全多元共治監(jiān)督制約機制，明晰多元共治主體責任。三是統(tǒng)籌推進自治、法治、德治“三治融合”。自治為基，切實把農(nóng)村治理的權(quán)力交給人民群眾，充分發(fā)揮人民主體地位，真正實現(xiàn)人民當家做主；法治為本，厚植人人有責、人人盡責的現(xiàn)代法治理念，保障農(nóng)村治理規(guī)范有序，維護農(nóng)村社會公平正義；德治為先，激發(fā)人人為我、我為人人家國情懷，促進基層農(nóng)村治理和諧高效。

四、結(jié)語

農(nóng)村治理是國家治理的基石，農(nóng)村治理的法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。鄉(xiāng)村振興背景下，聚焦農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的研究，需要有國家治理大格局的高度謀勢，也需要有貼近農(nóng)村基層的務實謀子。推進農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型目標方向，不是簡單地通過清規(guī)戒律窮盡農(nóng)村事務的方方面面，而是探索構(gòu)建一種自由規(guī)范的現(xiàn)代農(nóng)村治理新模式。承前所述，鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村治理模式法治轉(zhuǎn)型的實踐路徑，當從四個層次著力：根本在于強化農(nóng)村黨建，發(fā)揮基層組織堡壘作用；基礎(chǔ)在于加強法治宣傳，提高農(nóng)村干群法治意識；關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，推進農(nóng)村政務法治化；重點在于推進“三治融合”，構(gòu)建基層共治新格局。如此，農(nóng)村治理法治化方向?qū)⒛芮逦V定，農(nóng)村治理現(xiàn)代化進程將能蹄疾步穩(wěn)，有力支撐新時代鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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（作者單位：中共達州市委黨校）