宅基地使用權(quán)繼承問題研究

摘 要：宅基地使用權(quán)繼承問題不僅涉及集體的利益保全，更關(guān)乎村民住有所居的利益保障。宅基地使用權(quán)的否定繼承在司法實務(wù)中已形成一定共識。宅基地使用權(quán)屬于以戶為主體的總有財產(chǎn)，與繼承法中的遺產(chǎn)性質(zhì)齟齬。否定繼承宅基地使用權(quán)既與《民法典》立法本意契合，也能有效避免民事權(quán)利架空宅基地使用權(quán)的行政法管制，更加貼合我國的基本國情和宅基地“三權(quán)”分置政策。否定宅基地使用權(quán)的繼承性后，為應(yīng)對房屋與土地事實上的不可分離特性，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建集體贖買、約定租賃等多種方式選用或并用的配套制度。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán);繼承;房地一體

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，解決好“三農(nóng)”問題是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心。對于農(nóng)村農(nóng)民而言至關(guān)重要的制度，一是保障“吃”的農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)制度，二是保障“住”的宅基地使用權(quán)制度。無疑，宅基地使用權(quán)繼承制度關(guān)乎農(nóng)民住有所居的切身利益。雖然宅基地使用權(quán)繼承問題在行政法規(guī)和規(guī)章層面均有間接體現(xiàn)，但現(xiàn)已生效的《民法典》依舊沒有明確宅基地使用權(quán)是否可以繼承，因而宅基地使用權(quán)的繼承性問題仍然有極強的研究價值。

一、宅基地使用權(quán)繼承問題的司法現(xiàn)狀

（一）總體數(shù)據(jù)

本文案例來源數(shù)據(jù)庫為中國裁判文書網(wǎng)。為較為全面地了解宅基地使用權(quán)繼承問題在司法實務(wù)中的狀況，從2017年1月1日至2021年12月31日，以“宅基地使用權(quán)糾紛”為民事案由，以“繼承”為關(guān)鍵詞全文檢索，共獲得民事二審判決書184篇。剔除其中與本文論題無關(guān)的案例后，剩下51個適格案例。

從表1可以看出，司法實務(wù)中法官宅基地使用權(quán)否定繼承的案例數(shù)量具有壓倒性優(yōu)勢，且自從2018年以來否定宅基地使用權(quán)數(shù)量始終占據(jù)多數(shù)。

（二）認(rèn)定理由數(shù)量分布

在宅基地使用權(quán)糾紛中，法官對宅基地使用權(quán)繼承態(tài)度主要集中在判決理由部分予以說明，為全面了解宅基地使用權(quán)繼承問題在司法實務(wù)中的情況，就必須在樣本案例庫中了解法官的裁判理由及其數(shù)量占比。

從表2可知，肯定宅基地使用權(quán)繼承的理由主要有三類。主張第一類理由的法官或以“關(guān)于上訴人提出的本案被上訴人有無繼承涉案宅基地的權(quán)利問題，涉案宅基地明確登記在張振華名下，而本案的被上訴人是張振華的合法繼承人，故被上訴人擁有合法的繼承權(quán)”①，或直接表明“宅基地使用權(quán)可以繼承，被告張國成在其父親張玉旺合法取得的宅基地使用權(quán)的土地上重新建房合法”②，或確定關(guān)于宅基地使用權(quán)繼承問題的遺囑有效如“王井輝在生前立下自書遺囑明確將涉案36平方米宅基地使用權(quán)指定由其法定繼承人王勻芳繼承，無充分證據(jù)證明上述遺囑系在受脅迫、欺騙情形下所立，應(yīng)認(rèn)定遺囑合法有效”③等理由直接或者間接認(rèn)可宅基地使用權(quán)的繼承。雖然根據(jù)案情不同法官給出的第一類理由具有細(xì)微差別，但始終圍繞保護繼承人繼承權(quán)為落腳點。主張第二類理由的法官一般首先否定宅基地使用權(quán)的繼承性，但轉(zhuǎn)而又根據(jù)“房地一體”原則，限制性認(rèn)可房屋占有范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)可以被繼承④。主張第三類理由的法官從“一戶一宅”原則出發(fā)，間接承認(rèn)宅基地使用權(quán)的繼承性。該理由主要用于繼承人沒有與被繼承人共同生活，但是主張合法繼承的情形，在該種情形下，肯定繼承的法官則是運用法律解釋的方法將《土地管理法》第62條規(guī)定的“一戶一宅”制解釋為限于宅基地使用權(quán)申請時，從而達到承認(rèn)宅基地使用權(quán)繼承的目的⑤。

從表3可以看出，否定宅基地使用權(quán)繼承的理由相比表2肯定宅基地使用權(quán)繼承理由更加充分。其中說理較為充分的兩類便分別是以“一戶一宅”原則為解釋入口，闡述宅基地使用權(quán)屬于戶內(nèi)成員共有財產(chǎn)而非個人財產(chǎn)得出不可繼承結(jié)論，和以“房地一體”原則為接口，論述繼承房屋的繼承人僅享有房屋下宅基地使用權(quán)的管理和使用權(quán)。主張以“一戶一宅”、宅基地使用權(quán)家庭共有的法官，或以“農(nóng)村土地屬于村民集體所有，不屬于繼承范疇”⑥，或詳細(xì)闡明“宅基地使用權(quán)是一項特殊的用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)實行嚴(yán)格的‘一戶一宅’制，宅基地使用權(quán)的取得具有無償性、身份性、流轉(zhuǎn)的限制性，宅基地的使用權(quán)以戶為單位分配，故宅基地使用權(quán)不屬于個人財產(chǎn)，不能繼承”⑦，或認(rèn)為“根據(jù)法律和國家有關(guān)規(guī)定，宅基地是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無償提供給本集體成員享有，由村民按戶申請使用，宅基地及地上房屋以戶為單位共有。宅基地使用權(quán)具有無償性、人身依附性、福利性，是特殊的用益物權(quán)，與農(nóng)民個人的集體經(jīng)濟組織成員資格緊密相關(guān)，因出生而獲得，因死亡而消滅，不能繼承”等⑧，雖然這些理由細(xì)微之下略有差別，但終究是圍繞“一戶一宅”，宅基地使用權(quán)為共有財產(chǎn)并非遺產(chǎn)不可繼承為中心。主張以“房地一體”原則允許房屋繼承人繼續(xù)使用宅基地的法官或以“其父在案涉土地建設(shè)的房屋早于1980年或1981年倒塌，且倒塌后沒有重建”為由不得單獨繼承宅基地使用權(quán)⑨，或以“由于房屋與宅基地是不可分割的整體，故常鳳芝對其父母遺留的房屋及宅基享有合法的管理使用權(quán)，直至房屋滅失或宅基地被依法收回”為由重新解釋了宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵⑩。

（三）小結(jié)

綜合表1案例數(shù)據(jù)統(tǒng)計，可以看出雖然司法實務(wù)界對于宅基地使用權(quán)是否可以繼承確實存有分歧，但是否定宅基地使用權(quán)繼承的占比高達69%，這足以說明宅基地使用權(quán)不具有繼承性在一定程度上已經(jīng)在司法實務(wù)中形成共識，既已形成一定共識，那么就應(yīng)當(dāng)尊重該司法共識，并為該共識的全面達成提供理論基礎(chǔ)和制度支撐。綜合表3和表4可知，宅基地使用權(quán)繼承問題的說理雖各自具有一定合理性，但呈現(xiàn)出一定的混亂局面，尤其是“房地一體”原則竟然同時出現(xiàn)在肯定繼承理由和否定繼承理由之中，這說明“房地一體”原則的解釋與澄清在認(rèn)定宅基地使用權(quán)的繼承問題上占據(jù)重要位置。

二、宅基地使用權(quán)否定繼承的理論證成

雖然通過上述的案例數(shù)據(jù)分析可知司法實務(wù)中否定宅基地使用權(quán)的繼承性已經(jīng)成為主流觀點，但畢竟在司法實務(wù)中仍存有些許判決認(rèn)可宅基地使用權(quán)的繼承，這就表明宅基地使用權(quán)否定繼承問題仍缺乏強有力的理論依據(jù)。以下從三個方面并結(jié)合上述案例的數(shù)據(jù)統(tǒng)計進一步尋找宅基地使用權(quán)否定繼承的理論依據(jù)，為凝聚宅基地使用權(quán)否定繼承的共識奠定基礎(chǔ)。

（一）宅基地使用權(quán)為總有財產(chǎn)

關(guān)于宅基地使用權(quán)是否可以繼承，學(xué)術(shù)界目前存在三種學(xué)說：自由繼承說、限制繼承說和否定繼承說。自由繼承說主張繼承人繼承宅基地使用權(quán)不受任何限制，其認(rèn)為宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)與國有土地使用權(quán)平等對待，均可繼承，或認(rèn)為繼承被繼承人在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的身份來繼承宅基地使用權(quán)也是解釋路徑之一。限制繼承說主張對繼承人身份做出限定，即僅允許本集體經(jīng)濟組織成員的人繼承，或者僅允許繼承有房屋的宅基地使用權(quán)。其認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有的福利性、保障性、身份上的特殊性是物權(quán)理論上固有之屬性，該學(xué)說與表3中的非本集體經(jīng)濟組織成員不可繼承的司法實務(wù)觀點相同。否定繼承說則主張無論繼承人是否屬于本集體經(jīng)濟組織的成員，無論是否符合宅基地申請資格，法院應(yīng)當(dāng)一律否定宅基地使用權(quán)的繼承性。該觀點認(rèn)為，一方面從繼承法視角出發(fā)，論述宅基地使用權(quán)屬于家庭共有財產(chǎn)，非繼承對象。另一方面肯定宅基地使用權(quán)繼承不符合法解釋原理。

對于這三種學(xué)說，自由繼承說有突破現(xiàn)行法框架之嫌，《土地管理法》雖然沒有明確規(guī)定宅基地使用權(quán)是否可以繼承，但對于一戶一宅和申請宅基地資格有明確規(guī)定，任何身份的繼承人皆可繼承宅基地使用權(quán)實則脫離了基本的法教義學(xué)解釋方法，此并不可取。限制繼承說則沒有考慮到非本集體經(jīng)濟組織的房屋繼承人利益，且此種限制并不符合平等保護繼承人的繼承權(quán)，亦不可取。否定繼承說的結(jié)論本身正確，但在論證理由上不夠充分的弊端亦較為明顯。

事實上，在宅基地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)繼承的問題上之所以產(chǎn)生重大分歧，重要的原因之一就是未明晰宅基地使用權(quán)的性質(zhì)。

從表3可以看出否定宅基地使用權(quán)繼承的第一大理由，就是宅基地使用權(quán)屬于戶內(nèi)成員共同共有，不屬于遺產(chǎn)范圍不可以繼承。這一理由雖然在實務(wù)中得到絕大多數(shù)法官支持，但是卻并不符合民法基本理論。

關(guān)于我國的共有制度，《民法典》第297條規(guī)定共有包括按份共有和共同共有。顯然共有制度以個人本位主義為構(gòu)建的法理基礎(chǔ)。雖然共同共有原則上不允許分割，但是在“共有的基礎(chǔ)喪失”或者有“重大理由”需要分割時候卻是可以請求分割的。如果認(rèn)為宅基地使用權(quán)屬于戶內(nèi)家庭成員的共同共有財產(chǎn)，那么當(dāng)共有人死亡時，被繼承人的繼承人是否可以依據(jù)宅基地使用權(quán)屬于戶內(nèi)家庭成員共有財產(chǎn)，現(xiàn)共有基礎(chǔ)喪失而請求分割宅基地使用權(quán)呢？顯然徑直依據(jù)宅基地使用權(quán)屬于戶內(nèi)家庭成員共有財產(chǎn)，并不能得出否定宅基地使用權(quán)繼承的結(jié)論，反而證成宅基地使用權(quán)可以繼承。那么該如何理解宅基地使用權(quán)的性質(zhì)？

雖然我國僅規(guī)定了共有制度，但是從區(qū)分所有建筑物之共有部分、共有基地等不可以分割制度來看，我國實際上存在比共有關(guān)系更為緊密的總有制度。總有相比于共有來說，總有并不是建立在個人本位上，而是以團體本位為基礎(chǔ)，即以團體總有的財產(chǎn)不因成員退出而分割，也因此并不能繼承。依據(jù)宅基地使用權(quán)的固有的身份、無償、福利等屬性決定了其應(yīng)當(dāng)屬于總有范疇，并不屬于共同共有范圍。其以戶為總有宅基地使用權(quán)的主體，戶內(nèi)成員并不享有宅基地使用權(quán)分割的權(quán)利。既然認(rèn)為宅基地使用權(quán)屬于總有財產(chǎn)，而繼承要求的是個人財產(chǎn)，因此宅基地使用權(quán)并不屬于遺產(chǎn)，繼承人也并不能基于共同共有請求分割和繼承宅基地使用權(quán)。

（二）民事權(quán)利與行政權(quán)的銜接

造成宅基地使用權(quán)是否能繼承的另一重要原因是忽視了宅基地使用權(quán)上的民事權(quán)利與行政權(quán)的銜接關(guān)系。

宅基地使用權(quán)一方面是我國法定的用益物權(quán)，另一方面也是具有行政法屬性《土地管理法》的重點規(guī)制對象，即宅基地使用權(quán)不僅是民事權(quán)利，而且屬于行政權(quán)所規(guī)制的對象。從民事權(quán)利角度而言，當(dāng)宅基地使用權(quán)受到侵犯，法院理應(yīng)全面予以救濟，該救濟一般應(yīng)當(dāng)包含保障繼承人繼承權(quán)的順利行使。但從行政權(quán)的角度而言，由于宅基地所有權(quán)屬于村集體，為平衡集體利益和村民的基本居住功能就有必要對宅基地使用權(quán)的獲得限定資格和條件。

一方面，立法者為避免宅基地使用權(quán)在民事權(quán)利與行政權(quán)之間產(chǎn)生摩擦，不論是2007年的《物權(quán)法》還是現(xiàn)行有效的《民法典》均規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理等行政性法律，這表明綜合權(quán)衡之下，民法對宅基地使用權(quán)的行政屬性做出了讓步。另一方面《憲法》與《立法法》均明確劃分了法院與行政機關(guān)的職權(quán)，在民法明確規(guī)定宅基地使用權(quán)取得等問題轉(zhuǎn)交給行政權(quán)管理時，如果法官在處理宅基地使用權(quán)繼承問題的民事案件時肯定宅基地使用權(quán)的繼承，使得本不具備宅基地取得資格的繼承人獲得了宅基地使用權(quán)，這無疑在某種程度上架空了宅基地使用權(quán)上的行政審批權(quán)，進而引起民事權(quán)利與行政權(quán)的沖突，顯然這是沒有充分認(rèn)識民法與行政法，民事權(quán)利與行政權(quán)的分工與協(xié)作關(guān)系所導(dǎo)致。因此，否定宅基地使用權(quán)的繼承不僅是立法者的本意所在，也是使得民事權(quán)利與行政權(quán)化干戈為玉帛，司法實務(wù)和學(xué)術(shù)界達成最大程度共識的正確選擇。在立法和司法實踐中，應(yīng)當(dāng)有意識的協(xié)調(diào)民法與行政法之間的關(guān)系，不能讓一個民法上的有效行為或者權(quán)利建立在違反行政法的基礎(chǔ)之上。

（三）國家治理的需要

雖然我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，但必須認(rèn)識到，我國社會主要矛盾變化并沒有改變我國社會主義仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情。即使2020年11月23日，國家鄉(xiāng)村振興局確定的八百多個貧困縣已經(jīng)全部脫貧，完成了脫貧攻堅的偉大目標(biāo)，但農(nóng)村中普遍存在人口流失問題、土地大量閑置等資源浪費問題。針對這些問題，不少學(xué)者力主應(yīng)當(dāng)放開宅基地使用權(quán)的流通限制，讓宅基地使用權(quán)可以在市場上自由流通，以盤活農(nóng)村閑置的大量土地并吸引資金進行農(nóng)村建設(shè)。毋庸置疑，該種觀點具有超前性和創(chuàng)造性，但農(nóng)村問題遠(yuǎn)比想象中還要盤根錯節(jié)，主張消除宅基地使用權(quán)流通和繼承制度的學(xué)者僅是以單線視角采取頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的方法，殊不知一旦全部放開限制極其容易導(dǎo)致牽一發(fā)而動全身，導(dǎo)致集體土地外向流失而使得農(nóng)民基本住有所居的剛需無法得到滿足，容易導(dǎo)致社會動蕩。因此，解決農(nóng)村問題，并不能以孤立的思維和視角解決問題，而應(yīng)當(dāng)穩(wěn)中求進，全面了解農(nóng)村各方利益交織的背景下，選擇一個保守且溫和的方案來逐步推進改革。尤其是關(guān)于村民住有所居權(quán)利的宅基地使用權(quán)繼承問題，如果此時放開繼承限制允許個人繼承，無非是拉開洪水之下的堤壩，稍有不慎則有崩潰傾瀉之風(fēng)險。

正是考慮到農(nóng)村問題的復(fù)雜多變，我國一直采取較為嚴(yán)格的宅基地使用權(quán)流通的作風(fēng)，如表1所示，司法實務(wù)中法官也大多不支持轉(zhuǎn)讓和繼承宅基地使用權(quán)。對待宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與繼承的謹(jǐn)慎態(tài)度，更是體現(xiàn)在宅基地“三權(quán)”分置制度上。為保障農(nóng)村村民居住的基本生活需求和盤活農(nóng)村閑置土地，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提 出宅基地“三權(quán)”分置政策。該政策以通俗易懂的非法學(xué)語言試圖通過分離宅基地上的權(quán)利，以期達到既能堅守本集體經(jīng)濟組織成員的福利保障功能，又能使得非本集體經(jīng)濟組織成員能利用閑置宅基地增加本集體經(jīng)濟組織成員的收入和振興鄉(xiāng)村的核心目的。在這一核心目的的引導(dǎo)下，該政策鼓勵盤活宅基地使用權(quán)的債權(quán)屬性，但宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)具有極強效力，因此雖然該政策在一定程度上適度放活宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但截至目前合法的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，對非本集體經(jīng)濟組織成員屬于絕對排斥。繼承雖然與流轉(zhuǎn)相似，卻仍然有明顯區(qū)別，最重要的區(qū)別便是繼承蘊含強烈的倫理性因素，享有繼承權(quán)的各繼承人必須是平等的。如果允許宅基地使用權(quán)繼承，則非本集體經(jīng)濟組織的成員可能繼承宅基地使用權(quán)，如此一來便與國家的宅基地“三權(quán)”分置等政策背離。如果僅僅允許本集體經(jīng)濟組織的繼承人繼承，不允許非本集體經(jīng)濟組織成員繼承則定會違背繼承權(quán)的平等性，違背人的基本倫理與情感，容易引起民憤。因此站在國家治理戰(zhàn)略的高度，宅基地使用權(quán)應(yīng)一律不允許繼承才符合國家政策和現(xiàn)階段的治理戰(zhàn)略。

三、宅基地使用權(quán)否定繼承后的路徑選擇

持有宅基地使用權(quán)不可繼承觀點的必定面臨房屋與土地事實上不可分離的難題。結(jié)合表2中肯定宅基地使用權(quán)理由之一的“房地一體”原則，顯然同樣基于“房地一體”理由，卻得出了完全對立的結(jié)論。這矛盾的背后實則是對“房地一體”的不同理解。肯定繼承房屋范圍內(nèi)繼承宅基地使用權(quán)的法官將“房地一體”理解為建設(shè)用地使用權(quán)上的房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)不可分離的原則，并因此該原則類推適用至宅基地使用權(quán)上，作為突破宅基地使用權(quán)不可繼承的例外因素。否定宅基地使用權(quán)繼承的法官則是將“房地一體”理解為房屋所有權(quán)與土地事實使用權(quán)能上的一體，并非作為物權(quán)意義上的房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的一體，因此如表3中否定宅基地使用權(quán)的法官在以“房地一體”作為否定宅基地使用權(quán)繼承的，大都會在判決理由中說明繼承人僅以對房屋范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)享有管理，占有，使用的權(quán)利而不是直接稱之為享有宅基地使用權(quán)。“房地一體”原則本為國家建設(shè)用地使用權(quán)量身定制，其內(nèi)涵是指房屋所有權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)不得分離。許多支持宅基地使用權(quán)可以繼承觀點的學(xué)者均將“房地一體”制度作為宅基地使用權(quán)肯定繼承的武器，殊不知，一方面建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)性質(zhì)均為用益物權(quán)卻因為承擔(dān)的使命與責(zé)任將二者明顯區(qū)分開來，因此為建設(shè)用地使用權(quán)量身定制的“房地一體”原則并不能類推適用于宅基地使用權(quán)繼承問題上。另一方面，宅基地使用權(quán)繼承難題的核心在于，如果宅基地使用權(quán)不能繼承，那么房屋繼承人如何完整行使房屋所有權(quán)？該難題的解決并不必須通過建設(shè)用地使用權(quán)麾下的“房地一體”原則下有限肯定繼承解決，而是可以通過法定租賃、集體贖買、集體與房屋繼承人約定租賃宅基地等多種方法針對不同房屋繼承人情況選擇合適的方法恰當(dāng)處理房屋與土地事實使用上的不可分離性，在保障繼承人合法繼承房屋權(quán)利的同時，又能保全集體利益。

宅基地使用權(quán)不可繼承是指不論是否為本集體經(jīng)濟組織成員都不允許繼承，以下則按照被繼承人有無房屋為分類依據(jù)，用表格的形式呈現(xiàn)宅基地不可繼承后的解決方法（見表5）。

四、結(jié)語

宅基地使用權(quán)繼承問題不僅盤根錯節(jié)而且易與意識形態(tài)掛鉤，因此在宅基地使用權(quán)能否繼承問題上理應(yīng)慎之又慎。目前我國的法律和政策對此扮演的“嚴(yán)父”角色，實際上正是站在國家治理的高度予以審視布局，貿(mào)然允許宅基地使用權(quán)繼承只會造成潰洪決堤。概而言之，至少在現(xiàn)階段以及未來較為長遠(yuǎn)階段，我國堅持否定宅基地使用權(quán)的繼承將會是更為明智的選擇。

注 釋：

① 山西省太原市中級人民法院（2017）晉01民終3916號民事判決書。

② 湖南省湘西土家族苗族自治州中級人民法院（2018）湘31民終378號民事判決書。

③ 浙江省金華市中級人民法院（2020）浙07民終90號民事判決書。

④ 陜西省咸陽市中級人民法院（2017）陜04民終900號民事判決書;天津市第一中級人民法院（2017）津01民終1101號民事判決書。

⑤ 貴州省黔西南布依族苗族自治州中級人民法院（2020）黔23民終523號民事判決書。

⑥ 甘肅省臨夏回族自治州中級人民法院（2018）甘29民終217號民事判決書。

⑦ 福建省龍巖市中級人民法院（2018）閩08民終1753號民事判決書。

⑧ 山東省淄博市中級人民法院（2019）魯03民終4445號民事判決書。

⑨ 廣東省東莞市中級人民法院（2017）粵19民終8941號民事判決書。

⑩ 河南省商丘市中級人民法院（2017）豫14民終1571號民事判決書。

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作者簡介：姜明霞（1998- ），女，湖南冷水江人，鄭州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向為民商法。