處理土地山林水利糾紛需引入多元化糾紛解決機制

劉有進 李鈞

摘 要：化解社會矛盾是基層社會治理體系不可或缺的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理中林地糾紛調(diào)處工作尤為繁瑣，也最考驗人的心志。當(dāng)前山林權(quán)屬糾紛已經(jīng)成為群眾上訪、信訪最集中的問題。由于分山到戶工作不細致、山林土地界線不清、山林糾紛牽涉時間周期長、牽連面較廣，林業(yè)工作者和基層干部對調(diào)處林業(yè)糾紛工作往往存在許多推諉現(xiàn)象。同時也有上級職能部門以“屬地化”管理為由“甩鍋”鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村委會的行為。本文以廣西山林糾紛的調(diào)處研究為視角，尋求道德與法律協(xié)調(diào)之合理內(nèi)核，促使政府行為規(guī)范化、法治化，使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且不斷改進、完善具體的工作方式，切實提高履行職責(zé)的能力和水平，有效地滿足鄉(xiāng)土社會的現(xiàn)實期待。

關(guān)鍵詞：土地山林糾紛；解決機制；對策研究

1 廣西山林糾紛現(xiàn)狀

山林糾紛是廣西三大糾紛（土地、山林、水利）之一，農(nóng)村山林糾紛關(guān)系到農(nóng)村的基本生產(chǎn)資料和自然資源，牽扯到眾多村民的重大利益。如果地方政府和相關(guān)職能部門處理不當(dāng)，矛盾容易激化和升級，甚至發(fā)展成農(nóng)民群體性械斗或其他違法行為，例如聚眾斗毆、買賣或非法轉(zhuǎn)讓土地等。山林權(quán)屬糾紛不僅阻礙了林業(yè)發(fā)展和社會生產(chǎn)，而且還影響鄉(xiāng)村邊界的安定團結(jié)以及社會穩(wěn)定。及時有效地化解、調(diào)處山林權(quán)屬糾紛對生產(chǎn)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定和平具有重要意義。

2 山林糾紛調(diào)處存在的主要問題及原因

山林糾紛涉及利益重大，關(guān)乎老百姓生活和生產(chǎn)，因此山林糾紛調(diào)處絕不是簡單調(diào)解就能處理的。從歷史上看，山林確權(quán)問題是引起村集體間、村民間、村集體與村民間糾紛的重要原因。

2.1 農(nóng)村山林糾紛數(shù)量眾多、歷史遺留問題嚴(yán)重，山林糾紛調(diào)處實踐中也存在許多阻力

首先，農(nóng)村森林面積大，山林糾紛數(shù)量眾多的難題。由于廣西的森林覆蓋率達62.55%，居全國第3位。廣西已經(jīng)成為全國重要的森林生態(tài)優(yōu)勢區(qū)、森林資源富集區(qū)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、鄉(xiāng)村林業(yè)示范區(qū)和林業(yè)改革促進區(qū)。農(nóng)村山林糾紛數(shù)量眾多，但由于許多地方對此采取能拖就拖、能推就推、能不報就不報的做法，具體山林糾紛數(shù)量難以確切統(tǒng)計。

其次，農(nóng)村山林糾紛往往是山場之間邊界不清而產(chǎn)生，涉及到不同的村落或村民小組。即涉及山林糾紛的人數(shù)眾多，矛盾突出且激烈。當(dāng)事人只能依靠本村村民證言或其它相鄰村的村民證言進行舉證，政府職能部門一時也難以證實雙方證據(jù)的真?zhèn)巍?/p>

除此之外，由于歷史遺留問題的原因，林木林地糾紛往往具有隱蔽性和長期性的特點。解放以后，農(nóng)村土地制度變動，主要經(jīng)歷了土地改革、合作化和人民公社、“四固定”、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包和“林業(yè)三定”四個時期。但是由于每次農(nóng)村土地制度變動的分配工作粗糙、隨意，一直處于不穩(wěn)定狀態(tài)，以及檔案資料記載嚴(yán)重缺失等原因，導(dǎo)致如今山林糾紛的歷史檔案無法查找，山林權(quán)屬不清、界線不明，大量山林糾紛無法調(diào)處[1]。

2.2 山林糾紛調(diào)處難題的法制原因

首先是相關(guān)調(diào)處法律規(guī)范與政策缺乏連貫性、具體操作性。法律和政策不連貫，銜接不協(xié)調(diào)，甚至互相沖突，缺少深度接觸農(nóng)村實際問題的專家和實踐者，這是農(nóng)村山林確權(quán)和糾紛調(diào)處困難的法制原因。我國農(nóng)村土地政策的不穩(wěn)定、不連貫，直接反映為法律上對農(nóng)村土地權(quán)屬規(guī)定的不明確。同時，為了適應(yīng)農(nóng)村土地政策的不穩(wěn)定，有關(guān)農(nóng)村土地權(quán)屬的法律規(guī)定也是抽象性的，過于原則和模糊，缺乏可操作性。這直接造成了農(nóng)村土地、山林確權(quán)的困難和糾紛的頻發(fā)。

其次是調(diào)處工作缺乏法律專業(yè)性。在進行山林權(quán)屬糾紛調(diào)處過程中，調(diào)處的工作人員大多數(shù)不具備專業(yè)的相關(guān)法律知識，憑借自己的威望和經(jīng)驗來解決，不能理清雙方的權(quán)利義務(wù)，降低了糾紛處理的速度和效率。當(dāng)糾紛沒有得到解決時，調(diào)解意見往往與法律規(guī)定相悖，從而導(dǎo)致矛盾進一步激化，增加糾紛解決的難度。另一方面，調(diào)處工作有可能違法程序性規(guī)定，甚至導(dǎo)致基層政府的行政行為違法。

2.3 山林糾紛涉及利益重大，糾紛當(dāng)事人出于利益驅(qū)動

中國經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，土地、山林經(jīng)濟價值迅速提升，農(nóng)民法制意識、權(quán)利意識不斷增強，敢于提出并堅持自己的利益訴求。山林作為一種有價資源，是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷變化的。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，不少有識之士和開發(fā)商把山林開發(fā)作為致富的源泉，使山林身價急劇上升，這是誘發(fā)山林糾紛的動因。

2.4 政府方面的調(diào)解工作不到位

一是調(diào)解組織建設(shè)不夠完善，調(diào)解工作管理機制不夠健全。雖然在縣、鄉(xiāng)兩級黨委政府的統(tǒng)一安排部署下，村級人民調(diào)解組織實現(xiàn)了村村掛牌，但部分村級調(diào)解組織卻是只有牌子，無專責(zé)人員或是專責(zé)人員未履行職責(zé)，調(diào)解工作由村支書或者村主任主持，基層人民政府、司法行政機關(guān)與村級調(diào)解組織缺乏互動機制、監(jiān)督機制，在面對較為棘手的糾紛問題時一次調(diào)解成功率低、工作重復(fù)率高，使得一些本來可以通過村級調(diào)解組織就能化解的矛盾糾紛激化，導(dǎo)致上訪、上訴情況發(fā)生。

二是調(diào)解員待遇偏低，缺少經(jīng)費來源。農(nóng)村專職調(diào)解員除了享受少量調(diào)解個案補貼外，基本沒有其他待遇；《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解組織調(diào)解民間糾紛不收費，可以說農(nóng)村調(diào)解組織基本上沒有經(jīng)費來源保障，也可以說是調(diào)解人員沒有開展調(diào)解工作的必要經(jīng)費，這很大程度上影響了調(diào)解工作的正常開展。

3 山林糾紛引起的基層權(quán)責(zé)“失衡”原因

基于上述山林糾紛調(diào)處存在的主要問題，可得出山林權(quán)屬糾紛中引起政府部門間權(quán)責(zé)失衡的原因，比如基層治理功能泛化。

3.1 調(diào)解流程不清晰

《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理條例》（以下簡稱《條例》）第二十五條規(guī)定土地、山林和水利工程權(quán)屬糾紛確權(quán)處理應(yīng)當(dāng)按照下列程序進行：①實地調(diào)查，核實證據(jù)；②聽取各方當(dāng)事人意見；③組織和解、調(diào)解；④行政主管部門集體討論提出確權(quán)建議；⑤人民政府集體討論決定。

為了應(yīng)對不同市、縣的具體情況，《條例》的第二十五條只作出原則性規(guī)定。正是由于山林調(diào)處的法律法規(guī)以及規(guī)章制度的高度概括性、抽象性，導(dǎo)致調(diào)解流程缺乏具體操作性。調(diào)解糾紛的工作人員無法依據(jù)明確的調(diào)解流程進行山林糾紛調(diào)處工作。這一原因直接導(dǎo)致許多農(nóng)村山林糾紛無法得到及時解決，進而成為遺留多年的山林糾紛案件。這不僅耽誤了當(dāng)事人的生產(chǎn)利益而且有可能對政府造成不良影響。

3.2 各部門對于山林糾紛調(diào)解的職權(quán)不清晰

由于《條例》缺乏具體性規(guī)定、各部門推諉，調(diào)解人員缺乏專業(yè)法律知識等原因?qū)е麓逭{(diào)解委員會、司法所與政府職能部門之間的職責(zé)不清晰。

《條例》第二十四條僅規(guī)定糾紛應(yīng)當(dāng)先行調(diào)解，各級政府受理土地山林水利權(quán)屬糾紛處理申請后，并沒有具體的政府內(nèi)部處理流程，導(dǎo)致相關(guān)部門的職權(quán)和責(zé)任無法確定。

《條例》第二十六條、第二十七條[2]規(guī)定由調(diào)處工作人員進行現(xiàn)場勘驗、行政主管部門組織調(diào)查收取證據(jù)、進行調(diào)解等工作。這兩條規(guī)定沒有明確指出調(diào)處人員和行政主管部門，即沒有具體到哪個部門負責(zé)相應(yīng)的工作，因此導(dǎo)致相關(guān)協(xié)作人員責(zé)任推卸。

4 如何解決權(quán)責(zé)失衡及做好林權(quán)矛盾糾紛調(diào)處工作

4.1 明確林業(yè)糾紛調(diào)處流程根據(jù)《條例》第九條，林業(yè)糾紛的調(diào)處流程大致可以歸納如下：

4.1.1 糾紛當(dāng)事人向村調(diào)委會申請調(diào)解，或村調(diào)委會主動調(diào)解；村民委員會、居民委員會及其人民調(diào)解委員會也可以主動調(diào)解。

4.1.2 經(jīng)村民委員會調(diào)解未達成協(xié)議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織調(diào)解。糾紛當(dāng)事人向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提交確權(quán)處理申請書。根據(jù)《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》第一十五條，申請?zhí)幚砹謾?quán)爭議，申請人應(yīng)向林權(quán)爭議處理機構(gòu)提交《林木林地權(quán)屬爭議處理申請書》。

4.1.3 為充分發(fā)揮行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解的重要作用，新條例增加了司法確認(rèn)的內(nèi)容，保障調(diào)解協(xié)議的效力和執(zhí)行力。根據(jù)《條例》第十四條規(guī)定，權(quán)屬糾紛當(dāng)事人達成和解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作和解協(xié)議書。

4.1.4 調(diào)解不成，林木林地權(quán)屬糾紛屬于小組集體與本小組成員、小組內(nèi)個人與個人之間，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出調(diào)處決定。當(dāng)事人對處理決定不服，可以向上一級行政機關(guān)申請復(fù)議或向人民法院提起訴訟。

4.2 明確相關(guān)各部門的職權(quán)以及法律責(zé)任

根據(jù)《條例》第十條[3]規(guī)定，村民委員會應(yīng)當(dāng)做好組織協(xié)商工作，做好疏導(dǎo)教育工作，促成雙方和解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及司法所對村民委員會的調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)幫助?；鶎尤嗣穹ㄔ簩τ谕恋厣搅炙麢?quán)屬糾紛調(diào)解工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

《條例》第三十九條規(guī)定了有關(guān)行政主管部門的法律責(zé)任，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)廣西各地的具體情況對《條例》作出解釋，以明確各個部門的責(zé)任。

4.3 借鑒矛盾排查調(diào)處工作經(jīng)驗及實踐應(yīng)用

4.3.1 靖西市林業(yè)局對于山林糾紛的調(diào)處經(jīng)驗可歸納如下：一是提高認(rèn)識，加強領(lǐng)導(dǎo)。市林業(yè)局認(rèn)真貫徹落實調(diào)處工作部署，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，充實了山林權(quán)屬糾紛調(diào)處的人員力量，針對“涉林”矛盾糾紛問題逐個分析研判，組織工作人員現(xiàn)場勘察。二是認(rèn)真排查，掌握實情。開展山林糾紛排查，及時掌握山林糾紛動態(tài)，分析山林糾紛原因，制定相應(yīng)方案和措施，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早化解，把山林糾紛解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)。三是強化聯(lián)動，積極調(diào)處。堅持依托基層組織，召集爭議雙方協(xié)商。加強與有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯協(xié)調(diào)溝通，合力開展調(diào)處工作。

4.3.2 清代的調(diào)處息訟制度：清代的調(diào)處息訟制度是在封建社會下君主為了緩解社會矛盾的一種產(chǎn)物，不可避免地帶有一定的局限性。但是，這項制度卻凝結(jié)著我國古人調(diào)解糾紛的智慧，傳遞著中華傳統(tǒng)的法律文化，為我們當(dāng)下調(diào)解制度的完善提供了些許可資借鑒之處。

一是多方聯(lián)動促調(diào)解。清代的調(diào)處息訟制度中的調(diào)處主體具備多樣化，既有以官方力量為代表的州縣官，也有以民間力量為代表的族長、鄉(xiāng)保、親鄰、鄉(xiāng)紳。這使得調(diào)處工作不單單只是依賴官方力量，而是在多方力量的主導(dǎo)下進行，使得案件的處理效率得到大大的提高。

當(dāng)前我國調(diào)解制度的發(fā)展已成體系，主要有法院調(diào)解、仲裁組織調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解委員會調(diào)解等。調(diào)解的主體主要有法院、仲裁機構(gòu)、人民調(diào)解委員會、勞動爭議調(diào)解委員會、行業(yè)組織等，這些主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，在調(diào)解的過程中，不論是訴訟內(nèi)的調(diào)解，還是訴訟外的調(diào)解，都可以借鑒清代的調(diào)處息訟制度，納入更多的主體進來調(diào)解糾紛、化解矛盾，使多元化調(diào)解主體化解糾紛成為一種常態(tài)化。

二是創(chuàng)新模式助調(diào)解。清代的調(diào)處不拘泥于固定的形式，既有堂上調(diào)處，又有堂下調(diào)處，甚至是在田間調(diào)處。因不同的情況開展不同方式的調(diào)處，這使得在調(diào)處的過程中既能解決矛盾，同時也能取得良好的社會效果。

4.3.3 調(diào)解工作的實踐與思考：山林土地權(quán)屬糾紛有因林地重新發(fā)包發(fā)生糾紛的，項目建設(shè)也涉及到林地的補償問題導(dǎo)致山林糾紛問題。例如四個案例的啟示：

案例一：李老伯將承包的林地轉(zhuǎn)包給王某，新任村委會因此要求將林地收回重新發(fā)包的行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定：A李老伯違約；B村委會違約；C李老伯與王某的轉(zhuǎn)包未經(jīng)登記，所以轉(zhuǎn)包行為無效；D李老伯有權(quán)取得該林地的承包經(jīng)營權(quán)。

對于調(diào)處林業(yè)糾紛而言，涉及具體問題具體分析是化解矛盾和解決糾紛的方式。土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛不屬于土地權(quán)屬糾紛，應(yīng)向當(dāng)?shù)卣岢鐾恋貦?quán)屬糾紛的處理申請，由此政府組織調(diào)整社會生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴大，如何規(guī)范使用自由裁量權(quán)已經(jīng)成為人們關(guān)注的一個問題，行政自由裁量權(quán)的正確行使，不僅離不開法律控制，而且需要設(shè)立道德邊界。

案例二：2020年末，調(diào)解平桂工業(yè)園區(qū)涉及的龍江組土地征收補償分配糾紛。土地征收涉及到的是集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)及用地人的土地使用權(quán)，作為業(yè)務(wù)的參與者，對村民代表推心置腹，經(jīng)過磋商，促使雙方達成調(diào)解協(xié)議。

隨后，又以相同方法成功調(diào)解該小組另一起土地糾紛。根據(jù)這幾次成功調(diào)解經(jīng)驗設(shè)計了“順手調(diào)”模式的分析框架，主動將協(xié)同解決問題作為工作主基調(diào)，化解了十多起征收土地糾紛。

有鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員就用于分配土地補償費數(shù)額提出民事訴訟法院不予受理的情形，本文旨在通過調(diào)解方式，有效平息紛爭、解決矛盾，促進集體和諧，達到緩解社會矛盾的效果，那么案件處理就是成功的。

案例三：烏東德電站送電廣東廣西特高壓多端直流示范線路工程17標(biāo)施工項目，輸送線路基本上每個塔基都是架在山頭，因此基塔征占、臨時用地補償?shù)亩家灰粚φ諊艺鞯毓麡滟r償標(biāo)準(zhǔn)進行補償。在基塔占地涉及其中一個山區(qū)村時，每個塔征占的林木林地補償都與集體和個人密切關(guān)聯(lián)，盡管村集體認(rèn)為補償應(yīng)劃給集體，但村民個人亦能證明其耕作事實，同一個地方不同時期不同人種植有之，“村鎮(zhèn)代表”采用知情人參與協(xié)調(diào)化解方式，保障土地征用順利進行。

農(nóng)村基層政權(quán)面臨最嚴(yán)重、最危險的問題是信任危機，項目建設(shè)方面有引發(fā)群體性事件苗頭的重大敏感山林糾紛案件，收集信息、盡力溝通，是提出建議很重要的方面。

案例四：張三煉山失火燒了李四家林地林木，公安機關(guān)將案件交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調(diào)處，經(jīng)協(xié)調(diào)，張三適度補償李四種植苗木款及人工費用后，免于刑事處罰[4]。作為一名基層調(diào)解員，具體案例調(diào)處過程中，要準(zhǔn)確理解運用證據(jù)及調(diào)處方法，強化依法調(diào)解。

4.4 做好調(diào)處工作，辦好利民事

林權(quán)糾紛調(diào)處，說到底是做人的工作，思想支配行動，依法調(diào)處要有法有授權(quán)必須為的精神。

4.4.1 法無禁止即可為：必須承認(rèn)的是法律是有局限性的。對當(dāng)前農(nóng)村服務(wù)工作中存在的問題，不能視而不見，解決人民內(nèi)部矛盾，只能用討論的方法，說理的方法。

例如，2023年4月，經(jīng)過警民、干群的團結(jié)協(xié)作，廣西賀州市平桂區(qū)沙田鎮(zhèn)成功調(diào)解了該鎮(zhèn)某移民村兩村寨長達三十多年的心結(jié)、涉及200余畝的林木林地權(quán)屬糾紛，最終雙方在調(diào)解協(xié)議書上簽字，按手印并握手言和。

4.4.2 推進工作主動作為：立足工作崗位，主動擔(dān)當(dāng)作為，基層治理任何一項工作的開展，要圍繞著人民群眾的根本利益，創(chuàng)新社會管理。比如，惠林的政策要推陳出新，開展服務(wù)群眾免費“法治體檢”活動，進一步提高群眾對林業(yè)政策法規(guī)的認(rèn)識了解。

群眾未辦理林業(yè)采伐證砍伐自家種一些林木，可能構(gòu)成違法犯罪都不知曉，執(zhí)法依據(jù)不完善，勢必適得其反，此外還有一些林權(quán)糾紛化解合力不足，致使宜林荒山荒地長期閑置，造成了林業(yè)資源的浪費。責(zé)任落實就需要不斷增強責(zé)任意識擔(dān)當(dāng)意識。

5 總結(jié)

農(nóng)村山林糾紛全國各地都普遍存在，山林權(quán)屬糾紛一直是群眾反映強烈的熱點問題之一?，F(xiàn)代政府角色轉(zhuǎn)換，是由管理向服務(wù)角色轉(zhuǎn)換，有效的公共服務(wù)供給是政府善治的表現(xiàn)。目前，從制度層面給基層社會治理減壓有限的情況下，堅持把調(diào)處山林權(quán)屬糾紛作為一項維護農(nóng)民利益、穩(wěn)定基層政權(quán)和促進社會和諧的大事來抓，抓緊、抓實、抓好，是解決農(nóng)村山林糾紛的必由之途。

參考文獻

[1] 陳永富，周伯煌，張慧.浙江省山林權(quán)屬糾紛現(xiàn)狀及對策研究.

[2] 第二十六條：調(diào)處工作人員進行土地山林水利權(quán)屬糾紛現(xiàn)場實地調(diào)查、勘驗，應(yīng)當(dāng)邀請當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織代表參加，通知權(quán)屬糾紛當(dāng)事人到場?？彬灥那闆r和結(jié)果應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并繪制權(quán)屬爭議區(qū)域圖，由勘驗人、權(quán)屬糾紛當(dāng)事人和基層組織代表簽名或者蓋章。權(quán)屬糾紛當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒絕到場或者到場拒絕簽字的，不影響實地調(diào)查、勘驗的進行，但應(yīng)當(dāng)在調(diào)查、勘驗筆錄上加以說明。第二十七條：行政主管部門根據(jù)案情需要可以組織調(diào)查、收集證據(jù)，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合。必要時可以舉行質(zhì)證。

[3] 第十條：村民委員會、居民委員會及其人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)組織權(quán)屬糾紛當(dāng)事人進行協(xié)商，做好疏導(dǎo)教育工作，促成和解或者達成調(diào)解協(xié)議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及司法所對村民委員會、居民委員會及其人民調(diào)解委員會調(diào)解土地山林水利權(quán)屬糾紛工作應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)幫助?；鶎尤嗣穹ㄔ簩τ谕恋厣搅炙麢?quán)屬糾紛調(diào)解工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

[4] 森林法第六章法律責(zé)任、森林法實施條例第38條，從法律的視角解讀是有待修正的，比如，盜伐濫伐森林，是無法完成補種任務(wù)的，林木價值是按照原木材積計算，林木總價值不大的森林案件，適合調(diào)解以定分止?fàn)?，實現(xiàn)案結(jié)事了。