預算管理一體化的數(shù)字財政治理邏輯

●趙術高

一、背景與文獻回顧

數(shù)據(jù)的本質(zhì)是信息和知識，是“數(shù)字資產(chǎn)”。 數(shù)據(jù)技術可以有效克服信息不對稱，改善資源配置效率和組織治理效能。 計算機和互聯(lián)網(wǎng)信息技術的發(fā)展催生了第一次管理革命，并于上世紀七十年代促成了西方市場發(fā)達國家新公共管理運動的興起。 近年來，隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等數(shù)據(jù)技術在經(jīng)濟社會各領域的廣泛應用，現(xiàn)代治理理念逐漸取代傳統(tǒng)的管理理念，數(shù)字治理被引入公共管理中，進一步豐富了政府治理、國家治理的內(nèi)涵和外延。2013 年以來，美國、日本、歐盟等相繼推出了各自的大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略計劃，信息被看作數(shù)據(jù)資產(chǎn)。 我國國務院先后于2015 年、2016年發(fā)布了 《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》和《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，大數(shù)據(jù)正式成為我國國家發(fā)展戰(zhàn)略，以“數(shù)字中國”“數(shù)字政府”建設推動國家治理現(xiàn)代化。 財政是國家治理的基礎和重要支柱，數(shù)字財政治理在技術與制度變遷的內(nèi)生關系中也就成為應有之義。 作為財政數(shù)字化建設的預算管理一體化信息系統(tǒng)建設，將受益于并反饋于 “數(shù)字政府”“數(shù)字中國”建設，正以新的治理邏輯推動財政治理理念的深刻變革。

從“金財”工程建設以來，尤其是黨的十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化理念以及大數(shù)據(jù)技術治理以來，不少文獻對數(shù)字財政治理進行了多角度的研究。 劉尚希（2020）總結(jié)財政數(shù)據(jù)化歷程，認為過去以“金財工程”為代表的財政信息化，通過信息化改造大幅提高了財政行政效率，但隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術的快速發(fā)展和推廣應用，“數(shù)字化”逐步取代“信息化”，數(shù)字財政更關注業(yè)務流程的智能化并大幅提高決策的科學性。 陳振明和耿旭（2016） 指出利用大數(shù)據(jù)提升公共服務管理已經(jīng)成為全球尤其是發(fā)達國家的普遍做法。 數(shù)據(jù)技術在社會公共領域的運用推動了財政治理數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型（李貞、 張瑞婷，2021）。 具體而言，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字財政公共服務變革，不僅能有效降低公共服務成本， 提高公共服務行政運行效率，同時能優(yōu)化公共資源配置效率。 原因不僅在于信息與大數(shù)據(jù)可以使公共服務資源的空間非均衡轉(zhuǎn)向信息空間的均衡化與一體化 （汪波、 趙丹，2018）， 利用好大數(shù)據(jù)來掌握公共需求，優(yōu)化資源配置，提供多元化主體，才能真正使公共服務的提供更加精準、主動和現(xiàn)代化（張新生，2018）。 深層次的原因更在于以大數(shù)據(jù)技術為代表的信息技術能有效克服信息不對稱，以及由此而來的組織激勵不相容和環(huán)境不確定性，進而降低交易費用（趙術高、李珍，2020）。 因此，相比于傳統(tǒng)財政理論和實踐，數(shù)字財政在政府與市場關系、公共產(chǎn)品供求關系、政府治理機制、事權與支出責任、財政價值創(chuàng)造、政府收支治理等方面重塑財政體系的治理理念和邏輯， 推動現(xiàn)代財政制度建設（王志剛、趙斌，2020）。

也有不少文獻對預算管理一體化等數(shù)字財政治理實踐經(jīng)驗進行了點上的深入挖掘和面上的系統(tǒng)總結(jié)。廣東省是全國較早實行預算管理一體化整體推進的地區(qū)，于2005 年啟動了“財務核算信息集中監(jiān)管改革”（廣東省財政廳課題組，2020）， 是財政部預算管理一體化改革的重要參考之一。 為順利推進預算管理一體化建設，財政部副部長許宏才和財政部預算管理一體化業(yè)務組還專門撰文詳細介紹了預算管理一體化建設總體思路和主要管理機制。 王志剛（2021）認為，預算管理信息化可以改善預決算信息公開的效率和質(zhì)量，提升預算監(jiān)督工作績效，大幅增強財政政策執(zhí)行力，并最終促進公共利益最大化。 王敏（2019）、馬駿（2019）、王銀梅（2021）等重點針對大數(shù)據(jù)和預算管理一體化對推進全面績效預算管理、績效指標體系建設和績效運行監(jiān)控等積極作用進行了深入研究。 而謝易和（2021）、趙斌（2020） 等在充分肯定財政的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將帶來財政服務和滿足公共需要能力顯著提升的同時，也強調(diào)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的治理理念、 技術、制度體系乃至人員組織保障等諸多困難。

但財政既有“財”，也有“政”。 “財”既包含新古典的帕累托最優(yōu)效率， 也包含財務價值管理；“政”既包含制度和政策的執(zhí)行，即行政，也在一定程度上包含著政治、文化和社會傳統(tǒng)等元制度對具體制度和政策的影響。 預算管理一體化建設，直接關聯(lián)于國家治理制度和政策執(zhí)行層面的財政行政管理，并反作用于財政治理理念、治理制度和治理結(jié)構等。 同時，數(shù)據(jù)的本質(zhì)是信息，由于數(shù)據(jù)技術可以獲取幾乎全景式的信息，有效克服信息不對稱，數(shù)據(jù)治理正對傳統(tǒng)治理制度和治理結(jié)構產(chǎn)生越來越大的影響。 它甚至可以改變組織的內(nèi)部交易費用與外部市場成本的結(jié)構， 使邊際成本遞減與邊際收益遞增成為可能 （涂永前等，2015），進而顛覆和重塑治理理念。 通過克服信息不對稱以降低交易費用損失， 提高內(nèi)生交易費用影響下的行政運行效率、 外生交易費用影響下的資源配置效率以及二者邊際均衡選擇， 就構成了預算管理一體化背景下數(shù)字財政治理新邏輯。

國家也是一個包含政府、市場主體、居民以及其他社會組織的經(jīng)濟自組織，國家治理的內(nèi)涵同樣在于克服信息不對稱和交易費用問題。財政是國家治理的價值管理活動，數(shù)字技術同樣可以重塑國家財政治理理念。 因此，本文接下來試圖在展現(xiàn)預算管理一體化建設及數(shù)字財政治理的內(nèi)生邏輯的基礎上，為未來預算管理一體化建設提供一個新的前瞻性認識框架。

二、 預算管理一體化建設的數(shù)字財政治理邏輯

（一）數(shù)字財政治理邏輯

理論上，數(shù)據(jù)技術可以快速高效地獲取財政治理中高價值、全景式的完備信息，有效克服國家財政治理中因信息不對稱導致的有限理性、機會主義、道德風險，降低交易費用，提高政府公共服務外生的資源配置效率、 內(nèi)生行政運行效率，以及在資源配置效率和行政運行效率間的相機決策效率?；诳朔畔⒉粚ΨQ與交易費用治理的底層邏輯，預算管理一體化建設也將重塑財政治理及制度變遷之路。財政數(shù)字化建設可通過預算管理的流程控制與再造、大數(shù)據(jù)挖掘與全景式分析等，推動財政治理從道德風險與逆向選擇防控，到規(guī)避不確定性和有限理性，實現(xiàn)剛性約束和激勵相容，再到為國家創(chuàng)新公共價值治理提供高緯度價值咨詢與知識創(chuàng)新的迭代優(yōu)化。

其一，數(shù)據(jù)技術可以通過提高政府預算約束剛性和激勵相容，進而提高公共服務供給的行政運行效率。 數(shù)據(jù)技術在管理信息系統(tǒng)的成熟運用，將能準確反映科層組織內(nèi)各級代理人的努力程度及成效， 即代理人的努力程度逐漸可視化，不僅能強化決策執(zhí)行的監(jiān)控，還能為委托人提供豐富的代理人盡職履責信息，進而設計更富有彈性的激勵契約菜單。 現(xiàn)實中有不少外賣公司借助大數(shù)據(jù)精準掌握外賣員工作效率， 甚至制定了嚴苛的組織內(nèi)部激勵約束機制。 盡管這些嘗試因過于嚴格而有“壓榨”外賣員的詬病，但其借助數(shù)據(jù)技術克服委托人和代理人間的信息不對稱的理念卻值得借鑒。 財政數(shù)字化建設同樣能有效克服政府科層體系內(nèi)部的信息不對稱，有效防范公共服務生產(chǎn)和供給中的道德風險及逆向選擇，提高政府預算約束剛性；能為構建財政治理乃至政府治理、 國家治理體系激勵相容菜單提供信息支持， 有助于構建政府科層體系內(nèi)更富彈性的激勵機制。

其二， 數(shù)據(jù)技術能有效克服居民公共服務需求表達難題和多元化公共服務目標最大公約數(shù)決策難題，提高公共服務資源配置效率。 當前不少數(shù)字平臺借助數(shù)字技術對消費者進行全景式的數(shù)據(jù)收集， 已經(jīng)能較好地預測消費者行為習慣、預算約束和偏好，甚至掌握了絕對的交易定價權而形成壟斷。 政府同樣可以借助數(shù)據(jù)技術收集居民對公共服務的真實需求信息， 克服公共服務消費信息偽裝， 避免公共品投票困境和集體行動陷阱。 更進一步，數(shù)據(jù)技術還能提供多元化公共服務目標間更為精準的成本效益邊際替代信息， 更容易尋求多元化目標的最大公約數(shù)，有效化解公共服務多元化目標沖突難題。

其三， 信息技術和數(shù)據(jù)技術通過高速的信息收集傳遞、加工分析，可以極大提高人們應對不確定性風險的學習和糾錯能力， 并及時形成應對不確定性風險的知識外溢。 “金財工程”、預算管理一體化等財政數(shù)字化建設， 正助力提升財政風險管理水平。

（二）預算管理一體化建設機制分析

1. 通過預算管理流程控制與再造有效克服預算軟約束和激勵不相容問題。 以“金財工程”開始的財政信息化管理， 借助信息網(wǎng)絡拉近了中央到地方各級財政、 財政到部門到單位的管理間距， 有效整合財政預算管理中的預算、國庫、決算、監(jiān)督乃至績效評價等各流程環(huán)節(jié)，提高了管理效率。 實踐中與財政數(shù)字化建設同步的公共財政改革， 借助信息化管理逐步推行預決算審核、 國庫單一銀行賬戶體系改革及財會監(jiān)督信息化等， 進一步優(yōu)化了財政管理業(yè)務流程， 并在持續(xù)的流程再造中不斷優(yōu)化預算管理理念和管理效能。

其一， 預算管理信息系統(tǒng)能有效保障資金的安全性和規(guī)范性，提高預算約束剛性。 預算資金的安全性和規(guī)范性是政府預算管理的基本要求。 政府預算資金管理環(huán)節(jié)多、鏈條長，面臨更廣泛的各種風險，包括損失、浪費、截留、時滯等日常管理風險，甚至是貪污、挪用等舞弊風險。預算管理信息系統(tǒng)將預算管理涉及的所有方面、所有環(huán)節(jié)都納入系統(tǒng)，全方位記錄、監(jiān)控預算資金流程每一個環(huán)節(jié)， 并結(jié)合預算約束的風險管理需求嵌入內(nèi)部控制，優(yōu)化、再造預算資金管理流程， 能實現(xiàn)對傳統(tǒng)資金管理各種風險的有效監(jiān)控和防范，進而保障預算資金安全合規(guī)，不斷提升預算約束剛性。

其二， 預算管理信息系統(tǒng)能為績效預算管理奠定堅實基礎， 有效破解政府公共服務科層組織內(nèi)部激勵機制建設難題。 預算管理信息系統(tǒng)能提供預算決策、 執(zhí)行到結(jié)果等預算全流程的精準信息，既能相對清晰地量化產(chǎn)出指標，也能反映預算決策與執(zhí)行對產(chǎn)出結(jié)果的影響，能提供設置符合激勵契約菜單所需的充分信息，提高激勵相容性，從根源上改善預算不精準、管理不夠精細化的問題。 在實踐中，有的地方已開始了基于管理信息系統(tǒng)的績效指標建設等一系列績效預算管理實踐探索。

其三，預算管理信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，能規(guī)范各級政府間、 各部門間爭奪公共預算資源的博弈規(guī)則。 當前各級政府、各部門利用信息不對稱和預算軟約束等各種潛規(guī)則爭奪更大的預算資源， 普遍存在預算博弈的道德風險和逆向選擇問題。 當前很多基層政府和部門已經(jīng)明顯感受到了預算管理一體化系統(tǒng)對其傳統(tǒng)預算管理的空前壓力。 可以預見的是，隨著預算管理一體化系統(tǒng)的成熟，政府間、部門間預算資源分配中的信息不對稱將得到逐漸改善， 借助信息不對稱的虛報冒領或其他不當預算資源博弈中的道德風險和逆向選擇也必然會得到有效遏制， 有利于建設促進正向激勵的預算分配體制。

從改革實踐看，“收支兩條線”管理在信息技術支持下借助國庫單一賬戶體系改革，有效遏制了預算外資金、預算執(zhí)行進度慢、擠占挪用等預算約束軟化問題。近年來，在扶貧、直達資金監(jiān)管及政府綜合財務報告體系建設等改革中，信息化管理更是起到了關鍵性支撐作用。 事實上，如果沒有信息化網(wǎng)絡化的支撐，國庫集中支付、扶貧資金系統(tǒng)化監(jiān)管、地方政府債務監(jiān)管、直達資金監(jiān)管機制建設等必將困難重重。 同時，隨著預算管理一體化的推進，零基預算、績效預算等改革正取得實質(zhì)性進展， 預算剛性得到進一步增強，預算博弈日趨規(guī)范。 值得一提的是，隨著數(shù)字人民幣的推進，基于數(shù)字人民幣區(qū)塊鏈分布式記賬的特點， 將數(shù)字人民幣與預算管理一體化對接，可以在政府內(nèi)部以及市場終端實現(xiàn)對預算資金全鏈條、穿透式記錄和追溯監(jiān)控，進而提高財政資金運行的透明度，強化預算約束控制（蔣曉婉，2021；黃國平、李婉溶，2022）。

2. 預算管理一體化建設能為財政治理乃至政府治理、國家治理提供高價值決策咨詢。 衍生于管理信息系統(tǒng)及時、高效的信息反饋及風險俯瞰，預算管理一體化能在事前、事中和事后提供高價值決策咨詢，促進治理理念的轉(zhuǎn)變與持續(xù)的路徑優(yōu)化。企業(yè)的管理信息系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了從單一的財務系統(tǒng)到整合財務業(yè)務系統(tǒng)的ERP 等綜合管理信息系統(tǒng)的飛躍，目前正轉(zhuǎn)向依托大數(shù)據(jù)技術、云計算、區(qū)塊鏈以及人工智能等技術向云系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，治理理念也已從流程再造向高價值咨詢與知識創(chuàng)新，再向以價值鏈為核心的企業(yè)價值最大化目標的迭嬗。預算管理一體化系統(tǒng)作為當前數(shù)字財政建設的系統(tǒng)工程，理應為政府財稅治理和公共價值管理提供高價值決策咨詢，助力現(xiàn)代財稅制度建設。

無論是現(xiàn)代稅制體系、標準科學公開透明的現(xiàn)代預算制度，還是事權與支出責任劃分明晰的財政管理體制，近年來在財政管理信息系統(tǒng)的支撐下，其制度建設都在加速優(yōu)化。 “金稅三期”系統(tǒng)已經(jīng)取得了公認的顯著成效，目前正在加速推進“金稅四期”建設。 從現(xiàn)代預算制度建設來看，預算管理一體化能有效實施財政支出全流程監(jiān)控，在提高預算約束剛性的同時，還能及時反饋預算支出決策的科學性；為預算支出標準化提供大量的基礎數(shù)據(jù)， 有利于預算支出標準化建設；在預算管理全流程中嵌入績效管理理念，采用固定成本法、成本收益法、平衡計分卡、因果關聯(lián)等績效管理模式日漸成為可能。從事權與支出責任相匹配的財政管理體制來看，預算管理一體化能全面梳理不同層級、 不同地區(qū)政府的事權清單，結(jié)合本級財源財力甚至地方政府的努力程度，制定合理的收入分成政策和轉(zhuǎn)移支付政策；能全面收集地方各級政府、各部門收支真實數(shù)據(jù)，在防止地方政府和各部門預算博弈中公共資源不合理配置等逆向選擇和虛報冒領等道德風險的同時，也為及時糾正頂層制度設計的普適性不足等短板反饋咨詢建議。

3. 數(shù)字財政治理可以進行高價值決策咨詢和知識積累，助力國家治理創(chuàng)新。 政府公共管理的目標是創(chuàng)造公共價值 （馬克·H·穆爾，1994），財政預算管理既是政府的財務管理，更是國家的公共價值管理。 如同企業(yè)財務管理一樣，作為國家公共價值鏈管理樞紐，財政天然承擔著國家治理決策咨詢職能。這不僅要求財政追求公共價值保護和價值提升，還需要從戰(zhàn)略管理層面為政府治理、國家治理持續(xù)提供當前高價值決策咨詢和未來價值創(chuàng)造的知識創(chuàng)新。而財政數(shù)字化建設與數(shù)字財政治理相互同化與塑形，不僅有助于財政部門內(nèi)部預算管理的能力建設和知識積累，并在公共生產(chǎn)服務部門的公共價值創(chuàng)造與財政部門的公共價值管理的深度融合中，為政府公共價值創(chuàng)造提供高價值咨詢和知識積累。

韓嘯、湯志偉（2022）以馬克·H·穆爾的戰(zhàn)略三角模型為理論基礎的實證研究表明，基于信息技術、數(shù)據(jù)技術條件的“技術同化—能力建設—價值創(chuàng)造”這一數(shù)字化公共價值創(chuàng)造過程，通過技術與組織創(chuàng)新及其相互塑形與同化，實現(xiàn)信息共享、跨部門協(xié)作、業(yè)務流程整合，加速知識創(chuàng)新并提升公共價值創(chuàng)造能力。 不同于單純的“價值保護”與“價值提升”，持續(xù)的技術同化和能力建設， 使得知識積累產(chǎn)生從量變到質(zhì)變的飛躍，進而實現(xiàn)新的“價值創(chuàng)造”。 具體而言，信息技術、數(shù)字技術融入政府治理各環(huán)節(jié)， 通過與傳統(tǒng)情況下完全不同的高頻次信息交流與反饋， 推動政府在業(yè)務流程、服務模式、決策方式等方面的根本改變，助力國家治理、公共價值創(chuàng)造的知識加速更新，促進政府組織變革與制度變遷。

財政數(shù)字化建設與數(shù)字財政治理將構成一個“實踐—規(guī)律—理念”螺旋式上升的學習進步和知識外溢的良性循環(huán)， 推動更高維度的國家治理現(xiàn)代化。 比如，在經(jīng)濟發(fā)展與疫情防控、環(huán)保等不同職能目標沖突的情況下， 不僅經(jīng)濟發(fā)展、疫情防控、環(huán)保治理等單項職能的信息是不完備的， 各項職能及其公共資源配置的邊際均衡信息更是不充分的。 如何在不同信息條件下尋求相互沖突的公共職能目標和最優(yōu)交易費用邊際，就必須借助大數(shù)據(jù)治理理念，盡可能收集各項職能所需的完備信息來做均衡決策； 并由此通過不斷的信息積累，改進實踐，總結(jié)規(guī)律，形成新的治理理念， 從而形成制度變遷的良性循環(huán)和知識積累。

三、我國預算管理一體化建設現(xiàn)狀

2002 年我國啟動了電子政務建設工程，開啟了包括“金財”“金稅”“金關”“金?！钡?2 項電子政務管理信息系統(tǒng)建設。 經(jīng)過近二十年的發(fā)展，電子政務管理信息系統(tǒng)建設日臻完善。 但受限于技術和理念，“金財” 系統(tǒng)以預算管理體制為基礎，以縣、市、省和國家各級財政為單元建立各自系統(tǒng)， 甚至各個系統(tǒng)內(nèi)部也分散為預決算管理系統(tǒng)、國庫執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、績效管理系統(tǒng)等不同財政管理業(yè)務流程環(huán)節(jié)信息系統(tǒng)，以及經(jīng)建、教育、社保、農(nóng)業(yè)等不同功能業(yè)務部門的管理信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)間相互獨立、各自為政，“碎片化”現(xiàn)象非常普遍，并未建立全國范圍內(nèi)的，整合財政預算、執(zhí)行、決算、監(jiān)督及績效等業(yè)務管理全流程鏈條的統(tǒng)一系統(tǒng)。 總體來看，“金財” 工程僅僅實現(xiàn)了財政管理信息化的第一步， 并未完全實現(xiàn)管理信息系統(tǒng)的 “系統(tǒng)化”，也深刻反映了財政管理條塊化、碎片化的短板。

預算管理一體化建設脫胎于“金財工程”。隨著信息技術向數(shù)字技術的進步， 數(shù)字財政的發(fā)展也正從信息財政向數(shù)字財政演進。 2020 年2 月，財政部啟動了“預算管理一體化”管理信息系統(tǒng)再造工程，以五個“一體化”，即：全國政府預算管理一體化、 各部門預算管理一體化、預算全過程管理一體化、預算項目全生命周期管理一體化和全國預算數(shù)據(jù)管理一體化，全面提高各級預算管理規(guī)范化、標準化和自動化水平，實現(xiàn)各級財政部門對預算管理的動態(tài)反映和有效控制，推動以“制度+技術”的內(nèi)生邏輯實現(xiàn)財政管理業(yè)務流程再造和財政治理邏輯的迭嬗。 因此，趙斌等（2020）還形象地將以“金財”工程為代表的財政信息化建設分為數(shù)字財政1.0， 而將當前以預算管理一體化的數(shù)字財政轉(zhuǎn)型稱為數(shù)字財政2.0。

但從實踐層面來講， 當前預算管理一體化本著務實、漸進的基本思路，以“借鑒系統(tǒng)科學的原理和方法， 將預算管理全流程作為一個完整的系統(tǒng)，整合和完善預算管理流程，實現(xiàn)業(yè)務管理與信息系統(tǒng)緊密結(jié)合”（王小龍等，2020）為主要目標， 縱向整合升級分散各級各地的“金財”系統(tǒng)，橫向整合預算、國庫、監(jiān)督、績效甚至包含政府債務、扶貧資金、直達資金各個專項資金管理信息系統(tǒng)。 因此， 與學界的樂觀預期不同， 當前的預算管理一體化建設主要是一個整合和集成的理念， 如同企業(yè)管理信息系統(tǒng)建設一樣， 預算管理一體化為國家自組織治理及財政治理構建了一個完整的財務系統(tǒng)。 同時兼顧數(shù)據(jù)技術背景下數(shù)字政府建設進程， 通過標準化的數(shù)據(jù)庫建設， 為未來數(shù)字財政建設和數(shù)字財政治理做好基礎準備。 可以說，預算管理一體化不僅是“金財”管理信息系統(tǒng)的全面升級，更體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)技術背景下從傳統(tǒng)財政管理向數(shù)字財政治理理念的轉(zhuǎn)型方向。

四、對預算管理一體化的幾點展望

綜合實踐和理論來看，數(shù)字財政治理在克服信息不對稱、激勵不相容和環(huán)境不確定性的邏輯起點基礎上，沿著流程再造、高價值咨詢、未來價值創(chuàng)造管理與知識積累的遞進關系，已經(jīng)展現(xiàn)出了一條比較清晰的治理制度演化路徑。

（一）以高價值咨詢、知識創(chuàng)新推進更高維度財政價值管理治理效能和理念的轉(zhuǎn)變

由于現(xiàn)實中不同部門、不同地區(qū)、不同層級政府對財政職能角色的實踐和認知差異巨大，財政治理能力和治理體系建設參差不齊， 隨著預算管理一體化建設的推進， 這樣的差距將在“五個一體化”等要求下很快縮小，并隨著政府綜合財務報告、內(nèi)部控制、預決算公開等嵌入預算管理一體化系統(tǒng)之內(nèi)， 政府所有預算收支活動的規(guī)范性將得到全面改善， 預算約束剛性將真正實現(xiàn)。 在此基礎上，借助系統(tǒng)的數(shù)據(jù)集成，加速建設標準科學、規(guī)范透明的現(xiàn)代預算制度，并為績效預算管理奠定堅實基礎， 促進政府科層組織內(nèi)部激勵相容機制建設。 更為重要的是，預算管理信息系統(tǒng)的完善將與系統(tǒng)高價值數(shù)據(jù)挖掘相輔相成、相互促進，為政府預算管理提供更多更快的高價值決策咨詢， 讓財政從傳統(tǒng)簡單重復的收支管理中解放出來， 將更多的精力放在預算價值管理或者政府財務管理上。

另外，需要強調(diào)的是，以技術主義或管理主義為特征的數(shù)字財政治理，相比傳統(tǒng)的政治博弈路徑，對于改善治理效能更具備制度成本優(yōu)勢。 如為規(guī)范預算外資金管理而實行的“收支兩條線”改革，由于涉及眾多部門，在實行前可謂舉步維艱，但其以迂回的角度很快就實現(xiàn)了將預算外資金納入預算管理的政策目標。同樣，預算管理一體化是以充分信息為基礎的全面剛性預算、 激勵機制和高價值決策咨詢，可以有效規(guī)避不同政府間、不同部門間高昂的預算博弈成本所引發(fā)的公共資源效率損失，助力現(xiàn)代財稅體制建設和國家治理現(xiàn)代化，甚至可以在技術與制度的內(nèi)生關系中，尋求一條不同于其他國家所謂財政民主下高昂成本的制度變遷路徑。

可以預見的是， 借助數(shù)字財政治理理念，現(xiàn)代預算管理將逐漸擺脫財政作為 “賬房先生”的角色，向政府公共服務價值創(chuàng)造相適應的價值管理角色轉(zhuǎn)變和重塑。財政將首先立足于政府公共服務多元化目標，不斷尋求多元化目標最大公約數(shù)或最優(yōu)邊際均衡，適時調(diào)整財政支出結(jié)構，優(yōu)化政府公共資源配置綜合經(jīng)濟社會效率。 更進一步，財政作為國家自組織的價值管理部門，如何統(tǒng)籌好新時代財政資源配置、社會公平、市場穩(wěn)定統(tǒng)一及國家長治久安各職能目標的內(nèi)在價值關系，將是一個全新的宏大體系，目前即便是發(fā)達國家也鮮有完整系統(tǒng)的成熟理論體系和實踐經(jīng)驗。但這也恰恰是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下財政學科的基本命題和財政實踐根本任務。尤其是隨著第二個百年奮斗目標的到來，以及日益開放的戰(zhàn)略縱深，大國財政建設不僅面臨更加復雜的國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)展條件下更為精細的國家治理價值管理體系建設任務，更要逐漸適應開放背景下國際貿(mào)易體系、國際金融體系、地緣政治風險、全球生態(tài)治理等全球治理相關的更大不確定性對財政治理、國家治理的挑戰(zhàn)。 可能的路徑或許即是依靠大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等數(shù)據(jù)技術和數(shù)字治理理念，不斷積累新知識才能得以實現(xiàn)。

（二）持續(xù)推進以預算管理一體化為依托的大數(shù)據(jù)財政治理建設

其一，繼續(xù)加快預算管理一體化建設，并積極推進系統(tǒng)建設從硬件架構向數(shù)據(jù)挖掘轉(zhuǎn)變。盡管當前“金財工程”和預算管理一體化的數(shù)字財政建設取得了積極進展， 基于邏輯自治的理論分析展現(xiàn)了財政數(shù)字化建設和數(shù)字財政治理的美好前景， 但財政數(shù)字化建設與數(shù)字財政治理相比市場和社會的數(shù)字化治理進程仍明顯滯后，目前預算管理一體化建設進程仍較慢，未完全實現(xiàn)包含所有預算單位的全域聯(lián)網(wǎng)。 同時全國系統(tǒng)架構采用四大模式， 且具體業(yè)務需求與系統(tǒng)的融合仍然以各級財政為主，離“五個一體化”仍有一定差距，很可能制約未來財政數(shù)字化升級和數(shù)字財政治理效能的發(fā)揮。 因此，當前系統(tǒng)基礎架構必須盡可能做到元數(shù)據(jù)層面的統(tǒng)一，同時要前瞻性地在數(shù)據(jù)采集、加工及統(tǒng)計分析上以大數(shù)據(jù)治理為導向不斷完善系統(tǒng)建設。

其二，在系統(tǒng)建設和治理理念互為內(nèi)生的關系下，前瞻性地運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術布局系統(tǒng)基礎架構， 運用數(shù)據(jù)治理理念及時更新數(shù)據(jù)采集、加工和統(tǒng)計分析的結(jié)構化設計。所謂結(jié)構化，即治理邏輯或制度結(jié)構。管理信息系統(tǒng)其實僅僅是治理制度和治理結(jié)構的載體， 它的運行邏輯完全來源于治理邏輯和治理理念， 治理制度和治理結(jié)構才是管理信息系統(tǒng)的靈魂。 隨著大數(shù)據(jù)等技術的成熟， 以前看似無關的信息和數(shù)據(jù)，或者半結(jié)構化數(shù)據(jù)都可以在新的治理理念下成為結(jié)構化的數(shù)據(jù)。 數(shù)據(jù)的結(jié)構化和制度變遷是系統(tǒng)建設和治理理念內(nèi)生演化的結(jié)果和表現(xiàn)。 在當前數(shù)字政府建設等背景下， 預算管理一體化不僅僅是信息化、系統(tǒng)化的管理工具，還要積極向智能化方向轉(zhuǎn)變。

其三，積極適應財政數(shù)字化建設，加快財政管理向國家自組織內(nèi)政府公共服務價值管理理念的轉(zhuǎn)變。不論“金財工程”還是預算管理一體化，首先是一套管理信息系統(tǒng)。 “金財工程”和預算管理一體化等財政數(shù)字化建設， 不僅未能實現(xiàn)以國家自組織為單元的管理信息系統(tǒng)一體化建設， 即便是數(shù)字財政建設本身， 也僅因預算管理一體化才開始實現(xiàn)財務管理或財政管理信息系統(tǒng)的一體化，更未實現(xiàn)財務管理或財政管理與政府治理各職能部門的業(yè)務系統(tǒng)充分銜接和有效融合； 而預算管理一體化更多也僅是一套財務管理信息系統(tǒng)，而非類似企業(yè)ERP 或云架構為基礎的全景式管理信息系統(tǒng)， 業(yè)務與財務或財政管理信息系統(tǒng)的內(nèi)生性尚未真正建立起來。 財政數(shù)字化建設與電子政務或數(shù)字政府建設脫節(jié)， 公共服務價值創(chuàng)造與價值管理的內(nèi)生性不強。因此，未來預算管理一體化還應以數(shù)字政府建設為背景， 既要與預算單位的履職業(yè)務活動管理信息系統(tǒng)融合， 更要在此基礎上，立足于價值管理，不斷優(yōu)化財政作為政府財務管理部門的職能轉(zhuǎn)變。