論行政公益訴訟訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)

繆淑妮　陶永強(qiáng)

摘 要：實(shí)踐中，基于訴前調(diào)查規(guī)范化、訴前監(jiān)督精準(zhǔn)性及與訴訟程序有效銜接等多方面要求，有必要明確統(tǒng)一的訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，應(yīng)當(dāng)在綜合考量檢察權(quán)與行政權(quán)邊界、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查能力現(xiàn)狀、待證事實(shí)差異和后續(xù)程序證明標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，明確其證明標(biāo)準(zhǔn)，具體如下：在整體上將訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)明確為優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；以待證事實(shí)為基礎(chǔ)，將公益受損明確為高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)及因果關(guān)系明確為排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)、行政機(jī)關(guān)作為違法明確為高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)、行政機(jī)關(guān)不作為違法明確為優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：訴前程序 證明標(biāo)準(zhǔn) 待證事實(shí) 訴前調(diào)查

與訴訟程序相比，行政公益訴訟訴前程序（以下簡稱“訴前程序”）具有獨(dú)立性，且為司法實(shí)踐主流樣態(tài)。但如何把握其證明標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中有不同認(rèn)識(shí)，有必要進(jìn)行專門探討。

一、明確訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)之必要性

（一）訴前調(diào)查規(guī)范化的要求

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第71條，在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)需要圍繞“國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)、行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為、行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為與國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性”開展訴前調(diào)查。在不同證明標(biāo)準(zhǔn)指引下，所要調(diào)查內(nèi)容、方式等存在較大差異，對訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，可以確保訴前調(diào)查的統(tǒng)一規(guī)范。

（二）訴前監(jiān)督精準(zhǔn)性的要求

在訴前程序中，需要突出監(jiān)督的精準(zhǔn)性，否則，便無法有效維護(hù)國家利益或社會(huì)公共利益。此外，訴前程序?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督，可以實(shí)現(xiàn)“通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)維護(hù)公益目的”最佳司法狀態(tài)。司法實(shí)踐中，訴前監(jiān)督的精準(zhǔn)性離不開訴前調(diào)查，而訴前調(diào)查則以證明標(biāo)準(zhǔn)為指引。由此，明確訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)，有助于提升監(jiān)督精準(zhǔn)性。

（三）與訴訟程序有效銜接的要求

訴前程序在司法實(shí)踐中占據(jù)主導(dǎo)地位，但這并不排斥訴訟程序。當(dāng)訴前程序功能失靈時(shí)，有必要進(jìn)入訴訟程序。此時(shí)，訴前調(diào)查收集或保全的有關(guān)證據(jù)，即成為后續(xù)提起訴訟的支撐和保障。如果在訴前程序中缺乏明確證明標(biāo)準(zhǔn)，僅依靠辦案人員經(jīng)驗(yàn)收集證據(jù)材料，很可能會(huì)因證據(jù)不全而導(dǎo)致程序銜接出現(xiàn)問題?；诖?，明確訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)，并以此為指引進(jìn)行證據(jù)收集，可以實(shí)現(xiàn)與訴訟程序有效銜接。

二、明確訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)的考量因素

（一）檢察權(quán)與行政權(quán)的邊界

在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)，嚴(yán)守檢察權(quán)與行政權(quán)的邊界。具體來說：

1.檢察權(quán)的謙抑性。檢察機(jī)關(guān)主要職責(zé)在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，因此，在行使權(quán)力的時(shí)候應(yīng)當(dāng)秉持謹(jǐn)慎和克制，不能逾越憲法和法律規(guī)定的界限，代行行政機(jī)關(guān)的有關(guān)職權(quán)。［1］

2.檢察權(quán)的程序性。作為法律監(jiān)督權(quán)，檢察權(quán)本質(zhì)是一種程序性權(quán)力，即其行為具有提示性、建議性效果。［2］檢察機(jī)關(guān)僅需通過法律監(jiān)督啟動(dòng)相應(yīng)程序即可，至于后續(xù)調(diào)查、處理等，均由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行負(fù)責(zé)。

3.行政權(quán)的專業(yè)性。在社會(huì)治理方面，行政機(jī)關(guān)更具專業(yè)性，由行政機(jī)關(guān)制定方案，對維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益更有益處。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查能力現(xiàn)狀

1.法律支撐不足。修訂后的《人民檢察院組織法》第21條對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行了明確，并確定了相關(guān)單位的配合義務(wù)，但由于其屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部法律且規(guī)定內(nèi)容較為模糊，導(dǎo)致該條款剛性不足。

2.辦案人員短缺。受制于人員編制較少等原因，多數(shù)基層檢察院存在人員力量薄弱問題，“案多人少”矛盾突出。

3.技術(shù)支持滯后。當(dāng)前，辦案人員調(diào)查取證的技術(shù)裝備相對滯后，多數(shù)只能通過直觀判斷對相關(guān)問題進(jìn)行判定并固定證據(jù)，導(dǎo)致無法深入判斷。此外，對于檢測、鑒定、評(píng)估等，專業(yè)機(jī)構(gòu)少、費(fèi)用高等問題仍是實(shí)踐中的困擾。

（三）待證事實(shí)的差異

1.待證事實(shí)的重要程度。針對紛繁復(fù)雜的待證事實(shí)，如果一味要求查清，達(dá)到排除合理懷疑證明標(biāo)準(zhǔn)，顯然不現(xiàn)實(shí)。應(yīng)當(dāng)對待證事實(shí)的重要程度進(jìn)行區(qū)分，投入大量的時(shí)間和精力調(diào)查相對重要待證事實(shí)，以求達(dá)致較高證明標(biāo)準(zhǔn)。

2.待證事實(shí)的可證程度。所謂可證程度，是指待證事實(shí)的證明困難程度。受制于認(rèn)識(shí)方式、認(rèn)識(shí)能力和認(rèn)識(shí)技術(shù)等多方面因素的影響，針對不同的待證事實(shí)，可以證明的程度存在一定差異，證明標(biāo)準(zhǔn)也有差異。

（四）后續(xù)程序證明標(biāo)準(zhǔn)

隨著調(diào)查逐漸深入，辦案人員對案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)也逐步提高，相應(yīng)證明標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)逐漸提升。具體到行政公益訴訟案件中，訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)陀谠V訟程序證明標(biāo)準(zhǔn)。而且，訴前程序和訴訟程序之間還有行政執(zhí)法程序。因此，對訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)的考量，應(yīng)當(dāng)在明確行政執(zhí)法程序和訴訟程序證明標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，確定證明標(biāo)準(zhǔn)。

三、構(gòu)建訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)然路徑

理論上，證明標(biāo)準(zhǔn)主要有幾種類型：一是“排除合理懷疑”，要求對待證事實(shí)達(dá)到100%證明程度；二是“高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)”，一般要求達(dá)到80%以上證明程度；三是“優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”，一般要求達(dá)到50%以上證明程度。根據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)分類，綜合考量以上因素，訴前程序中，應(yīng)從宏觀和微觀兩個(gè)層面對其證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把握。

（一）宏觀層面：作為訴訟程序的證明標(biāo)準(zhǔn)

在宏觀層面，應(yīng)當(dāng)將訴前程序視為一個(gè)單獨(dú)訴訟程序，認(rèn)定其證明標(biāo)準(zhǔn)。

從訴前程序自身特點(diǎn)來看。檢察權(quán)具有謙抑性和程序性特點(diǎn)，這決定了訴前程序應(yīng)當(dāng)采取優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)?，如果把訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)明確為排除合理懷疑或高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，則檢察機(jī)關(guān)會(huì)盡可能查明真相，而行政機(jī)關(guān)無需另行調(diào)查便可以對相關(guān)問題進(jìn)行處理。如此，檢察機(jī)關(guān)顯然代行了行政機(jī)關(guān)職能。而采取優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，證明有關(guān)情況出現(xiàn)可能性更大，督促行政機(jī)關(guān)調(diào)查并解決有關(guān)情況，顯然更加符合檢察權(quán)行使要求。

從訴前程序與后續(xù)程序進(jìn)行對照的角度來看。行政執(zhí)法程序的核心意旨在于促進(jìn)社會(huì)治理，為確保精準(zhǔn)性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對涉案事實(shí)進(jìn)行充分調(diào)研，并應(yīng)達(dá)致高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)或者排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。行政公益訴訟為行政訴訟的一種特殊表現(xiàn)形態(tài)，且更加突出對公共利益保護(hù)，因此，其證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)高于或者等于行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)。司法實(shí)踐中，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)居于刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)和民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的中間。［3］而刑事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)為排除合理懷疑，民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)為優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，因此，行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)為高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)地，行政公益訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)則至少為高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。在明確以上兩個(gè)程序證明標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)將訴前程序證明標(biāo)準(zhǔn)界定為優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，在宏觀層面，訴前程序的證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確為優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)訴前程序具體情況對優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)掌握。具體來說：一方面，從待證事實(shí)重要程度來看。越是標(biāo)的額大、社會(huì)影響大的案件，其證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更高。另一方面，從待證事實(shí)的可證程度來看。越是證明難度高的案件，其證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更低。

（二）微觀層面：基于待證事實(shí)產(chǎn)生的證明標(biāo)準(zhǔn)

1.公益受損的證明標(biāo)準(zhǔn)。一方面，對公共利益受損的證明有一定證明難度，過高的證明標(biāo)準(zhǔn)恐怕難以實(shí)現(xiàn)。［4］另一方面，作為啟動(dòng)訴前程序的首要前提，公益受損狀態(tài)理應(yīng)在一定程度上被證明，其證明標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)過低。否則，僅以公益受損這一籠統(tǒng)表述啟動(dòng)訴前程序，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督缺乏底氣且監(jiān)督意見有不被采納風(fēng)險(xiǎn)。綜合來看，針對公益受損現(xiàn)狀，可以采取優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。也即，在檢察機(jī)關(guān)提供相應(yīng)證據(jù)后，行政機(jī)關(guān)相信公益受損可能性大于沒有受損可能性，并基于此開展后續(xù)調(diào)查。

2.行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理職責(zé)的證明標(biāo)準(zhǔn)。從訴前程序目的來看，其主旨在于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，如果無法精準(zhǔn)查找到相對應(yīng)行政機(jī)關(guān)，則可能出現(xiàn)檢察建議發(fā)送對象錯(cuò)誤情況，破壞公益訴訟制度根基。因此，無論是公開文件所確立的行政機(jī)關(guān)職責(zé)還是內(nèi)部文件所確立的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是一致，而且為排除合理懷疑這一標(biāo)準(zhǔn)。

3.行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的證明標(biāo)準(zhǔn)。在司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)違法履職可以分為作為和不作為兩種情況，其證明標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

首先，行政機(jī)關(guān)以作為形式違法履職。筆者認(rèn)為，可以將其證明標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。理由如下：一是在全面依法治國大背景下，行政機(jī)關(guān)以作為形式違法履職情況少、影響大。針對此類情況，通過借調(diào)、組建專案組等方式，可以在很大程度上補(bǔ)充公益訴訟部門辦案力量，不宜將優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作為指引。而且，設(shè)定較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，盡可能收集證據(jù)材料，也有助于檢察機(jī)關(guān)對行政行為進(jìn)行監(jiān)督。二是作為違法表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)采取了一些措施和手段，產(chǎn)生了相對較多證據(jù)材料，檢察機(jī)關(guān)獲取證據(jù)可能性較高，設(shè)定較高證明標(biāo)準(zhǔn)有現(xiàn)實(shí)可能性。三是行政機(jī)關(guān)作為違法通常與腐敗、瀆職等違法犯罪行為雜糅，較為錯(cuò)綜復(fù)雜。以此為出發(fā)點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)深挖可能收集的證據(jù)材料，通過移送監(jiān)察委等方式，有利于強(qiáng)化法律監(jiān)督剛性。

其次，行政機(jī)關(guān)以不作為形式違法履職。由于不作為違法無法產(chǎn)生很多證據(jù)材料，其可證程度不高，不應(yīng)設(shè)定過高證明標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，基于監(jiān)督的權(quán)威性和精準(zhǔn)性，過低證明標(biāo)準(zhǔn)亦不可行。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將不作為違法履職證明標(biāo)準(zhǔn)界定為優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。換言之，只要有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)不作為違法履職可能性更高，檢察機(jī)關(guān)便履行完證明責(zé)任。

4.因果關(guān)系的證明標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為應(yīng)當(dāng)與國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害具有關(guān)聯(lián)性。對于該待證事實(shí)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將其證明標(biāo)準(zhǔn)明確為排除合理懷疑。理由如下：一是基于監(jiān)督的精準(zhǔn)性，只有明確因果關(guān)系，才可以對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效追責(zé)。二是基于監(jiān)督的權(quán)威性，只有將因果關(guān)系進(jìn)行明確，進(jìn)而向相對應(yīng)的行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，才能做到有效監(jiān)督，進(jìn)而體現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)威。