水利水電工程建設臨時用地補償費用問題探析

寧亞偉

（黃河勘測規(guī)劃設計研究院有限公司，450003，鄭州）

水利水電工程建設區(qū)用地范圍由永久用地范圍和臨時用地范圍構成。臨時用地包括管線開挖、料場、渣場、臨時道路、施工營地等用地。在引調水工程建設中，臨時用地往往面積大、補償費用多，如南水北調受水區(qū)某供水配套工程初步設計總用地面積3680 畝（1畝=1/15 hm2，下同），其中臨時用地3590畝，占98%；永久用地土地補償費187萬元，臨時用地有關補償費3656萬元（含土地補償、青苗補償、復墾期補助、恢復期損失補助和復墾費，不含地面附屬物和地下設施補償）。由于目前國家、各行業(yè)部門及不同地區(qū)地方政府關于臨時用地補償規(guī)定有一定差別，不同項目和不同設計人員、審查人員在臨時用地補償項目和補償年限等方面的理解、界定和審批不盡一致，移民群眾對實施結果也存在疑問，不利于臨時用地補償規(guī)范化和項目順利實施。本文結合規(guī)劃設計工作經驗，對臨時用地補償項目、補償年限及補償標準中存在的問題進行探討。

一、關于補償項目問題

《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（NB/T 10876—2021）（以下簡稱《水口規(guī)范》）規(guī)定，對工程建設區(qū)（壩區(qū)及其他水利工程建設區(qū)）應根據其用地性質增列臨時用地補償費、永久征地青苗補償費、臨時用地土地復墾費?！端姽こ探ㄔO征地移民安置補償費用概（估）算編制規(guī)范》（NB/T 10877—2021）（以下簡稱《電口規(guī)范》）規(guī)定，土地征用項目包括臨時用地占用補償費（分農用地和未利用地）和農用地復墾費，其中農用地復墾費包括復墾工程費用和恢復期補助費?！渡綎|省國土資源廳關于加強臨時用地管理的通知》（魯國土資規(guī)〔2018〕3 號）規(guī)定，臨時用地的補償費用包括地上附著物和青苗補償費、土地補償費。

南水北調受水區(qū)某供水配套工程臨時用地補償費包括土地補償費、青苗補償費、復墾期補助費、恢復期生活補助費和復墾費；陜西省引漢濟渭二期工程臨時用地補償費包括土地補償費、土地復墾費及恢復期補助費；青海省引黃濟寧工程臨時用地補償費包括土地補償費、土地復墾費及恢復期補助費。

綜上分析，常規(guī)項目臨時用地補償項目涉及土地補償費、青苗補償費、復墾期補助費、恢復期補助費和土地復墾費5項。不同工程因項目設置和補償標準不同，可能引發(fā)26%～35%的投資重復或浪費。

二、關于補償標準問題

1.政策法規(guī)及工程案例

（1）政策法規(guī)

土地管理法規(guī)定臨時使用國有土地或農民集體所有土地，土地使用者應當根據土地權屬，簽訂臨時使用土地合同，按照合同約定支付臨時用地土地補償費?！端谝?guī)范》規(guī)定臨時用地補償標準按照畝產值乘以用地年限確定，土地復墾費根據地方規(guī)定或復墾規(guī)劃設計成果計列?！峨娍谝?guī)范》規(guī)定征用耕地的土地補償費單價按照規(guī)劃水平年畝產值乘以用地年限確定，農用地復墾費由每畝復墾工程費用和恢復期補助費確定，畝產值除以復種指數為青苗補償單價。

（2）工程案例

南水北調受水區(qū)某供水配套工程臨時用地補償費中青苗補償費按地類畝產值計列，水田、水澆地、旱地及牧草地按年產值的一半計列，菜地按一季產值（1年種3季）計列，園地、林地按林果木處理費計列；復墾期補助費按臨時用耕地、園地、林地、魚塘、草地年產值的一半計列；恢復期生活補助費僅考慮耕園林地及魚塘，按200元/畝計列。

陜西省引漢濟渭二期工程臨時用地補償費中恢復期補助費僅考慮耕園地，按1 年耕地年產值標準計入臨時用地土地補償標準。

青海省引黃濟寧工程中恢復期補助費同樣計列在臨時用地補償費中，在臨時用地補償年限中考慮地力恢復1年，即按施工組織確定的用地年限增加1年恢復期確定補償年限，計列所有應補償地類。

綜上，不同項目臨時用地補償計列項目及補償方式存在差異，需進一步分析差異存在的科學性及合理性，實現臨時用地“公正補償”。

2.補償標準分析

臨時用地補償費包括土地補償費、青苗補償費、復墾期補助費、恢復期損失補助費和復墾費等5項。

（1）土地補償費

土地補償費一般單獨計列，臨時用地土地補償費按補償年限乘以畝產值標準確定。用地年限根據施工組織設計成果確定，畝產值可根據地方規(guī)定確定，也可按照耕地被征收前3年平均畝產值綜合分析確定。

（2）青苗補償費

青苗補償費不建議單獨列項。南水北調受水區(qū)某供水配套工程單獨計列了青苗補償費項目，但實施過程中青苗補償費由縣（區(qū)）包干使用，不發(fā)生青苗的不予補償；青苗補償費有結余需要使用時，報請市級征遷部門批準后實施，但是必須用于配套工程征遷問題的處理，不得挪作他用。

青苗補償費應結合實施情況，按照實施征地時耕地是否有青苗界定是否給予青苗補償費較為合理。但為了統(tǒng)一補償項目及補償標準確定方法，建議在規(guī)劃設計階段進行投資估算時，結合項目區(qū)種植制度和施工組織設計估算臨時用地具體占用時間，在土地補償年限中綜合考慮青苗補償因素，進而確定臨時用地土地補償標準。同時，建議參照該南水北調受水區(qū)供水配套工程，在業(yè)主及地方政府制定的實施管理辦法中明確青苗補償費使用辦法。

（3）土地復墾費

土地復墾費建議單列，可根據地方規(guī)定或復墾規(guī)劃設計成果計列復墾工程費?！峨娍谝?guī)范》規(guī)定農用地復墾費含復墾工程費和恢復期補助費，因復墾工程費支付給復墾單位，恢復期補助費需補償給移民群眾，建議兩項費用各自單列。

（4）復墾期補助費

復墾期補助費不建議單獨計列。復墾期補助費是土地復墾期間對土地收入造成影響而發(fā)放的補助，復墾工程和主體工程緊密相連，如果土地補償年限涵蓋了復墾期，不再單獨計列；如果復墾期跨越了種植季節(jié)，影響作物收成，則應予以補償。但由于不同實施階段下項目復墾工程實施主體不同，復墾期清晰界定難度大，因此建議在規(guī)劃設計階段確定補償年限時綜合考慮復墾期，不再單獨列項。

（5）恢復期損失補助費

恢復期損失補助費建議單列。因土地復墾后大約1～3 年才能恢復到正常收入狀態(tài)，恢復期損失補助是對恢復期減少的收入進行的補償。部分項目按照經驗數據估算產量損失為第1 年50%、第2 年30%、第3 年20%，故按照總計損失1 年產出計列恢復期損失補助費。復墾后土地完全恢復需要時間較長，土地歸還初期產量降低；同時考慮到這部分資金直接兌付給移民群眾，有利于群眾理解和接受，建議單獨列項。

綜上分析，建議在規(guī)劃設計階段臨時用地補償費單獨計列土地補償費、復墾工程費及恢復期損失補助費3項，在確定臨時用地補償年限時綜合考慮青苗及復墾期對當地種植情況的實際影響，與主體工程施工年限統(tǒng)籌考慮，不再單獨計列青苗及復墾期補助項目。

三、其他補償問題

1.補償年限分析

土地管理法規(guī)定，臨時使用土地期限一般不超過2年，而實際項目中多存在臨時用地超過2年的情況，甚至按照常規(guī)補償標準分析，臨時用地補償費超過永久征地補償費，顯然不合理，這里對臨時用地補償中的一些特殊問題進行討論。

《青海省林地、林權管理辦法》第十七條規(guī)定，臨時使用林地期間，每年按該地區(qū)同等條件耕地前三年平均年產價值（即統(tǒng)一年產值）的二倍交納補償。青海省引黃濟寧工程部分施工營地和棄渣場使用年限為8年，則臨時占用林地補償費應為統(tǒng)一年產值的16 倍，而根據青海省征收農用地區(qū)片綜合地價的規(guī)定，永久征用林地按征地統(tǒng)一年產值的6倍計算。臨時用地補償費遠大于永久征用土地補償費，從經濟角度看不甚合理。設計單位及水利部組織審查時應對臨時用地補償標準超過永久征地補償標準的情況進行調整，按照不超過永久征地補償標準的原則確定。

因此，對占用時間較長的臨時用地不能機械采用綜合施工年限作為補償年限，需從經濟角度考慮按照不高于永久用地補償標準的上限控制臨時用地補償標準。

2.渣場臨時用地補償

為了貫徹保護耕地的基本國策，堅守國家18億畝耕地紅線，《水口規(guī)范》規(guī)定臨時用地應按原用途進行恢復。占用時間長且堆高較高的渣場占用耕地后改變了原有土地地貌，且棄渣土壤有機質含量低、肥力差，渣場復墾為耕地的難度和代價高，考慮到復墾經濟性，難以按照原規(guī)模原標準直接復墾為耕地。為使移民群眾利益不受損失，對此類臨時用地按照永久用地補償標準進行補償，即對此類渣場臨時用地采用“只征不轉”的處理模式。

青海省引黃濟寧工程對平均堆高大于10 m、以石渣為主的棄渣場，采用“只征不轉”的方式處理，補償標準同永久用地補償標準，不改變土地權屬。

四、結 語

臨時用地補償費用項目建議劃分為臨時用地土地補償費、復墾工程費及恢復期損失補助費3 項，青苗補償費和復墾期補助費不宜單獨列項。在臨時用地補償年限確定時綜合考慮施工組織設計、復墾期及當地的種植制度等因素，宜按季進行補償。在征遷實施時通過制定詳細的用地計劃和實施管理辦法，避免產生青苗補償費；在征遷實施管理辦法中明確臨時用地補償費和青苗補償費辦法，對確需產生青苗補償費的，從土地補償費中按一季產值進行補償，但剩余臨時用地使用年限起算時間應為已補償的一季莊稼的收獲時間。

從經濟角度，對臨時用地補償標準超過永久征地補償標準的，宜將永久征地補償標準作為臨時用地補償標準上限。