碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易協(xié)同規(guī)制路徑研究

雷 盟

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、引 言

碳排放權(quán)交易是氣候變化背景下我國(guó)踐行氣候承諾、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手。該交易運(yùn)行邏輯并不難理解,即在溫室氣體總量或基準(zhǔn)排放水平確定的基礎(chǔ)上,通過(guò)法律將大氣環(huán)境容量資源擬制為一種特殊商品,形成碳排放權(quán)并向市場(chǎng)主體進(jìn)行初始分配,利用社會(huì)資本力量實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,從而達(dá)到削減本國(guó)或本區(qū)域溫室氣體排放的效果。另一以環(huán)境容量為交易標(biāo)的物在市場(chǎng)進(jìn)行流通的環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具,為自2008年在我國(guó)啟動(dòng)試點(diǎn)的排污權(quán)交易。盡管兩項(xiàng)交易的制度法理基礎(chǔ)與交易模式近乎一致,卻在整體上呈現(xiàn)一種分離的規(guī)制模式。從法律依據(jù)上來(lái)看,碳排放權(quán)交易已形成以《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(2021)為統(tǒng)領(lǐng),涵蓋碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算管理的階梯形制度體系。而排污權(quán)交易在國(guó)家層面不曾有專門立法,目前制度依據(jù)為國(guó)辦頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2014)及各地方規(guī)范性文件,無(wú)論在效力等級(jí)上還是在規(guī)范完備性上都與碳排放權(quán)交易規(guī)范體系存在差距。從運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看,兩項(xiàng)交易在初始權(quán)利分配、市場(chǎng)交易與結(jié)算、履約監(jiān)管等層面呈現(xiàn)各行其是的狀態(tài),出現(xiàn)了重復(fù)監(jiān)管與市場(chǎng)“惜售”等現(xiàn)象。例如在交易指標(biāo)分配環(huán)節(jié),發(fā)改委與生態(tài)環(huán)境主管部門適用兩套不同的方法分別劃定碳排放權(quán)指標(biāo)和排污權(quán)指標(biāo),且兩項(xiàng)指標(biāo)分配方式不同:碳排放權(quán)主要通過(guò)基準(zhǔn)線法、歷史排放法直接分配到企業(yè),而排污權(quán)指標(biāo)以經(jīng)過(guò)生態(tài)環(huán)境行政主管部門審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件為依據(jù),由省、市、縣逐級(jí)分配至企業(yè),重復(fù)測(cè)評(píng)與重復(fù)分配分散了過(guò)多行政執(zhí)法資源。而在履約環(huán)節(jié),企業(yè)內(nèi)部往往會(huì)設(shè)立兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)編制企業(yè)碳排放核查報(bào)告與排放污染物監(jiān)測(cè)報(bào)告,企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。又因排污權(quán)交易減排認(rèn)定工作機(jī)制和價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制的不健全,不少企業(yè)交易積極性較低,出現(xiàn)“惜售”排污權(quán)指標(biāo)情形。此外,大部分省市碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易分別適用兩套交易平臺(tái),涉及平臺(tái)重復(fù)建設(shè),增加了平臺(tái)運(yùn)行成本。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,制度本身是促進(jìn)成長(zhǎng)的,但過(guò)多的、重復(fù)的制度建設(shè)將會(huì)分散資源,制約成員的積極性,降低組織的效率,增加協(xié)調(diào)的成本。因此本文試圖探究一個(gè)問(wèn)題,即:碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易協(xié)同規(guī)制的法理基礎(chǔ)為何,如何在此基礎(chǔ)上構(gòu)建符合我國(guó)實(shí)際的交易協(xié)同規(guī)制路徑。

二、交易協(xié)同規(guī)制的法理基礎(chǔ)

1.交易標(biāo)的物的生成路徑

碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易標(biāo)的物的生成路徑具有關(guān)聯(lián)性。碳排放權(quán)交易標(biāo)的物為溫室氣體,而排污權(quán)交易標(biāo)的物為作為約束性指標(biāo)進(jìn)行總量控制的污染物,通常包括二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)等主要污染物。我國(guó)能源結(jié)構(gòu)以化石能源為主,煤炭、石油等化石燃料的燃燒不僅是二氧化碳等溫室氣體的主要來(lái)源,也是二氧化硫、氮氧化物等大氣污染物的主要來(lái)源。通常情況下,在發(fā)電、化工等重污染企業(yè),主要污染物的生成通常伴隨著溫室氣體的大量產(chǎn)生。以發(fā)電行業(yè)為例,火力發(fā)電廠每燃燒1噸標(biāo)準(zhǔn)煤,大約排放二氧化碳為2.66～2.72噸,排放10公斤煙塵;燃燒1噸含硫0.5%的煤,大約產(chǎn)生二氧化硫10公斤,產(chǎn)生氮氧化物8～10公斤。綜上,從標(biāo)的物生成路徑上來(lái)看,大氣污染物的產(chǎn)生常常伴隨著溫室氣體,兩類交易標(biāo)的物生成路徑的關(guān)聯(lián)性構(gòu)成了兩項(xiàng)交易制度協(xié)同規(guī)制的重要前提。

值得一提的是,污染物與溫室氣體生成路徑的關(guān)聯(lián)性同時(shí)也揭示了可能存在的減量減排協(xié)同效應(yīng),換言之,調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅可以減少碳排放,也從根源上降低了大氣污染物的排放。已有研究表明,通過(guò)前端預(yù)防與過(guò)程控制,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和燃煤發(fā)電結(jié)構(gòu)例如淘汰小容量機(jī)組、積極發(fā)展清潔燃煤技術(shù)和熱電聯(lián)產(chǎn),利用脫硫和CCS技術(shù)可以最大化發(fā)揮溫室氣體與大氣污染物協(xié)同減排效應(yīng)[1]。協(xié)同減排的科學(xué)機(jī)理為交易協(xié)同規(guī)制法理注入了合理性因子,國(guó)家可通過(guò)定區(qū)域定時(shí)期定行業(yè)類型化不同行業(yè)溫室氣體與大氣污染物協(xié)同減排效率最大化的排放量水平,地區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況在交易前端對(duì)不同行業(yè)溫室氣體與大氣污染物總量進(jìn)行合比例設(shè)置并層層分解落實(shí)到企業(yè),從而有效實(shí)現(xiàn)溫室氣體與大氣污染物的協(xié)同減排目標(biāo)。

2.交易關(guān)系的主體范圍

對(duì)交易實(shí)施法律規(guī)制的根本落腳點(diǎn)在于對(duì)交易關(guān)系中企業(yè)主體的市場(chǎng)交易行為與排污行為進(jìn)行執(zhí)法規(guī)制。根據(jù)國(guó)家規(guī)劃,在“十四五”期間,屬于石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航等八大高耗能行業(yè)的企業(yè)將有序進(jìn)入碳交易市場(chǎng),而排污權(quán)交易企業(yè)主體限定為本地區(qū)持有排污許可證,承擔(dān)主要污染物控制義務(wù)的排污企業(yè)。將《固定污染源排污許可管理名錄》(2019)中確立的行業(yè)與碳交易市場(chǎng)行業(yè)主體進(jìn)行比對(duì),在不考慮非工業(yè)行業(yè)的情況下,兩類主體在很大程度上存在重疊,這也為兩項(xiàng)交易體系的規(guī)制協(xié)同提供了前提條件。

3.交易制度的法理基礎(chǔ)

碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易法理基礎(chǔ)相通,具言之,兩項(xiàng)交易在理論基礎(chǔ)、制度理念與交易框架等方面有著極強(qiáng)共性。

首先,排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易理論基礎(chǔ)皆為科斯定理,該定理主張?jiān)谄髽I(yè)負(fù)外部性行為得不到有效控制的情境下,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引入可交易產(chǎn)權(quán)概念,將“制造外部性”視作可以交易的權(quán)利,通過(guò)市場(chǎng)主體之間達(dá)成自愿協(xié)議的方式解決外部性問(wèn)題,使社會(huì)總收益達(dá)到最大[2]。排污權(quán)交易市場(chǎng)以一定時(shí)期內(nèi)特定區(qū)域的環(huán)境容量資源總量合理界定為前提,在此基礎(chǔ)上設(shè)立法定排污權(quán)并向市場(chǎng)主體進(jìn)行初始分配,打造有利于排污權(quán)自由流通的二級(jí)市場(chǎng),通過(guò)價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)市場(chǎng)主體依據(jù)其需求做出合理的購(gòu)進(jìn)或賣出排污權(quán)決策,促使排污權(quán)流向效率最大化的用途。排污權(quán)交易制度的設(shè)置既可提高環(huán)境容量資源在市場(chǎng)主體之間的配置效率,也可在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)主要環(huán)境污染物的總量控制目標(biāo)。碳排放權(quán)交易同樣建立在環(huán)境容量資源產(chǎn)權(quán)私有化的基礎(chǔ)上,在市場(chǎng)交易前端確定大氣環(huán)境容量資源中溫室氣體的總量控制,通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)碳排放權(quán)向效率最大化途徑流動(dòng),以一種區(qū)別于“命令—控制”式直接規(guī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性規(guī)制途徑[3],對(duì)持有碳排放權(quán)的企業(yè)主體形成守法激勵(lì),低成本的實(shí)現(xiàn)國(guó)家管控溫室氣體排放的政策目標(biāo)。由此可見(jiàn),碳排放權(quán)交易是氣候變化應(yīng)對(duì)時(shí)代排污權(quán)交易的延伸和發(fā)展,是排污權(quán)交易理論在碳管控實(shí)踐中的創(chuàng)新應(yīng)用。

其次,兩項(xiàng)制度理念相合。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,排污權(quán)交易的功能在于推動(dòng)環(huán)境資源和資本有序流動(dòng)、高效配置,形成環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制,目的在于降低污染治理社會(huì)平均成本、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善環(huán)境質(zhì)量和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第一條,建設(shè)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)目的在于在應(yīng)對(duì)氣候變化和促進(jìn)綠色低碳發(fā)展中充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,推動(dòng)溫室氣體減排?？梢?jiàn),兩項(xiàng)交易制度治理理念都是希望在行政指令式管控手段之外,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境污染治理與環(huán)境質(zhì)量改善中的重要作用,低成本促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向綠色低碳轉(zhuǎn)型,推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展。

最后,兩項(xiàng)交易框架基本相同。兩項(xiàng)交易的交易步驟可分為總量確定、配額分配、市場(chǎng)交易、配額清繳四個(gè)主要環(huán)節(jié)。具言之,行政機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與行業(yè)企業(yè)減排潛力確定特定時(shí)期本行政區(qū)域中排污權(quán)與碳排放權(quán)總額并根據(jù)行業(yè)、地域特點(diǎn)分配至企業(yè)主體,企業(yè)在價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)下確定其排放決策,在保證周期結(jié)束有足夠配額予以清繳的前提下,通過(guò)市場(chǎng)交易其富余排污指標(biāo)或碳排放權(quán)指標(biāo)來(lái)?yè)Q取利潤(rùn)。雖然在交易標(biāo)的物和一些操作步驟上存在細(xì)微差異,但總體而言兩者都是總量控制配套經(jīng)濟(jì)制度。兩項(xiàng)交易環(huán)節(jié)上的相似性為兩項(xiàng)交易的協(xié)同規(guī)制提供了制度基礎(chǔ)。

4.交易規(guī)制的內(nèi)在機(jī)理

交易規(guī)制的主體為具有監(jiān)管權(quán)的行政執(zhí)法部門,兩項(xiàng)交易的協(xié)同規(guī)制需要從監(jiān)管權(quán)行使主體與監(jiān)管內(nèi)容兩方面進(jìn)行考慮。

一方面,碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易監(jiān)管權(quán)歸口均為生態(tài)環(huán)境主管部門。根據(jù)《第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》,生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)了國(guó)家發(fā)改委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)[4]。生態(tài)環(huán)境部既要組織制定各類污染物排放總量控制、排污許可證制度并監(jiān)督實(shí)施,提出實(shí)施總量控制的污染物名稱和控制指標(biāo);也要負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)氣候變化工作,組織擬訂應(yīng)對(duì)氣候變化及溫室氣體減排重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策,負(fù)責(zé)碳排放配額總量的確定、配額的初始分配、配額管理、配額清繳、碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)和監(jiān)測(cè)、核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理等事項(xiàng)。排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的監(jiān)管歸口都是生態(tài)環(huán)境主管部門,兩者協(xié)同在機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)合層面已不存在堵點(diǎn)。

另一方面,碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易監(jiān)管部門在監(jiān)管內(nèi)容上高度相似,既包括對(duì)交易機(jī)構(gòu)交易動(dòng)態(tài)的監(jiān)督指導(dǎo),也包括對(duì)企業(yè)的履行義務(wù)情況的監(jiān)督檢查。就前者而言,在排污權(quán)交易中生態(tài)環(huán)境主管部門需要對(duì)交易機(jī)構(gòu)的排污權(quán)有償使用和交易工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和督查核查,在碳排放權(quán)交易中生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同其他有關(guān)部門對(duì)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理和指導(dǎo)。針對(duì)排放單位,排污權(quán)交易中生態(tài)環(huán)境主管部門需對(duì)排污單位的初始排污權(quán)進(jìn)行核定和分配、對(duì)排污權(quán)的實(shí)際使用量進(jìn)行核查以及對(duì)排污單位排污權(quán)清繳義務(wù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督管理。而碳排放權(quán)交易中生態(tài)環(huán)境主管部門需要確定重點(diǎn)排放單位名錄以及對(duì)重點(diǎn)排放單位溫室氣體排放和碳排放配額清繳情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?？梢?jiàn),兩項(xiàng)交易的監(jiān)管內(nèi)容與環(huán)節(jié)高度重合。

5.協(xié)同規(guī)制的成本效益分析

如前所述,由于兩類交易標(biāo)的物生成路徑上具有關(guān)聯(lián)性,排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易行業(yè)覆蓋大致相同。然而,兩項(xiàng)交易的分離規(guī)制模式卻令企業(yè)承擔(dān)了重復(fù)合規(guī)成本。以編制排放報(bào)告為例,國(guó)家對(duì)企業(yè)編制溫室氣體排放報(bào)告和排污許可證執(zhí)行報(bào)告提出了不同標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)一方面需依據(jù)《企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查指南(試行)》《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南發(fā)電設(shè)施》中明確的方法與措施編制企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告;另一方面還需依據(jù)《排污單位環(huán)境管理臺(tái)賬及排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范 總則(試行)》(標(biāo)準(zhǔn)號(hào):HJ944-2018)編制排污許可證執(zhí)行報(bào)告。正是由于這種規(guī)制上的分離,企業(yè)內(nèi)部往往會(huì)設(shè)立兩個(gè)部門分別負(fù)責(zé)參與兩項(xiàng)交易,這無(wú)疑將令企業(yè)承擔(dān)重復(fù)的監(jiān)測(cè)成本與執(zhí)行成本,影響企業(yè)的交易積極性。同時(shí),地方生態(tài)環(huán)境主管部門將分別審查企業(yè)的排污許可證執(zhí)行報(bào)告與溫室氣體排放報(bào)告,地方發(fā)改委還應(yīng)組織對(duì)溫室氣體排放報(bào)告的核查核算,從而存在潛在的重復(fù)監(jiān)管成本。此外兩項(xiàng)交易各自獨(dú)立運(yùn)行還會(huì)涉及交易平臺(tái)的重復(fù)建設(shè)成本。將兩項(xiàng)交易制度進(jìn)行協(xié)同規(guī)制,允許并鼓勵(lì)企業(yè)同步編制污染物與溫室氣體的排放監(jiān)測(cè)報(bào)告,由監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審核或委托第三方機(jī)構(gòu)審核,是一項(xiàng)減少潛在成本、增加額外收益的監(jiān)管路徑選擇。

6.國(guó)家宏觀管理趨勢(shì):減污降碳協(xié)同治理

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“協(xié)同推進(jìn)減污降碳”,要將大氣污染物和二氧化碳進(jìn)行聯(lián)合管控,協(xié)同增效。這表明“十四五”時(shí)期,我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)將進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同進(jìn)行的關(guān)鍵時(shí)期。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《“三線一單”減污降碳協(xié)同管控試點(diǎn)工作方案(征求意見(jiàn)稿)》中明確提出要將試點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和碳達(dá)峰碳中和等工作進(jìn)行銜接,通過(guò)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境管控要求與降碳管理要求的協(xié)調(diào)性分析,提出促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域減污降碳協(xié)同增效的措施。此外,生態(tài)環(huán)境部還明確了協(xié)同減排改革工作方向,印發(fā)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可領(lǐng)域協(xié)同推進(jìn)碳減排工作方案》,其中強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度在源頭控制、過(guò)程管理中的基礎(chǔ)性作用,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)。2021年5月《關(guān)于加強(qiáng)高耗能、高排放建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái),明確提出將碳排放影響評(píng)價(jià)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系,鼓勵(lì)有條件的地區(qū),企業(yè)探索減污降碳協(xié)同治理。可見(jiàn),減污降碳協(xié)同治理將是國(guó)家在污染治理與應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的下一步工作重點(diǎn)。碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的協(xié)同規(guī)制不僅具有充分的法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)管理需要,也是國(guó)家推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域減污降碳協(xié)同治理方針的重要一環(huán)。

三、交易協(xié)同規(guī)制的實(shí)體規(guī)則構(gòu)建

一定時(shí)期內(nèi)地區(qū)交易標(biāo)的物總量的確定是啟動(dòng)排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的前提條件,也是兩項(xiàng)交易制度協(xié)同規(guī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。交易標(biāo)的物總量協(xié)同約束主要涉及交易標(biāo)的物分配權(quán)統(tǒng)合與分配方法協(xié)同兩方面內(nèi)容。目前,地方碳排放權(quán)配額分配方案由地方發(fā)改委確定,其中所涉及的年度碳排放權(quán)配額總量為結(jié)合 “自上而下”的宏觀管控目標(biāo)與 “自下而上”的企業(yè)碳盤查數(shù)據(jù)確定。具言之,地方發(fā)改委在確定一定時(shí)期地區(qū)碳排放配額總量時(shí)不僅要充分考慮國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化管理要求、大氣質(zhì)量改善目標(biāo)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求等,也會(huì)通過(guò)基準(zhǔn)線法、歷史強(qiáng)度下降法、歷史排放法,確認(rèn)行業(yè)排放基準(zhǔn),最后將配額分配基準(zhǔn)乘以企業(yè)產(chǎn)量所得數(shù)值進(jìn)行加總確認(rèn)本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)主體應(yīng)當(dāng)持有的碳排放權(quán)總額。

而對(duì)于排污權(quán)交易,目前是由生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)排污單位申報(bào)經(jīng)審核確定。盡管排污權(quán)交易是一種總量控制型的交易制度[5],但在各地印發(fā)的有關(guān)排污權(quán)有償使用和交易的規(guī)范性文件中,總量控制制度都未得到切實(shí)反映。如《湖南省主要污染物排污權(quán)有償使用和交易實(shí)施細(xì)則》第七條規(guī)定,排污權(quán)初始分配核定程序?yàn)椤芭盼蹎挝簧陥?bào)——環(huán)保部門核定——反饋與復(fù)核——結(jié)果公示”,這是一種典型的“自下而上”的配額分配模式[6],而2014年國(guó)辦印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出“試點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格按照國(guó)家確定的污染物減排要求,將污染物總量控制指標(biāo)分解到基層,不得突破總量控制上限?！笨梢?jiàn)目前地方實(shí)踐離國(guó)家政策精神尚有一段距離。

因此,各地在確認(rèn)污染物配額總量時(shí),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國(guó)家總量控制制度,采取與碳排放權(quán)交易相同的由“自上而下”的行政目標(biāo)與“自下而上”的企業(yè)申請(qǐng)相結(jié)合模式。同時(shí)應(yīng)當(dāng)將碳排放權(quán)配額確定權(quán)由地方發(fā)改委移交至地方生態(tài)環(huán)境主管部門,利于生態(tài)環(huán)境部門通過(guò)定額定量工具科學(xué)識(shí)別重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體與大氣污染物協(xié)同減排效應(yīng)最優(yōu)的總量配置,合理確定地區(qū)排污權(quán)與碳排放權(quán)的市場(chǎng)指標(biāo)配置比例,從市場(chǎng)交易前端著力進(jìn)行溫室氣體與大氣污染物的總量調(diào)控。

2.交易標(biāo)的物指標(biāo)協(xié)同分配

排污權(quán)與碳排放權(quán)總量確定后就需對(duì)其進(jìn)行分配?？扑乖谄洹渡鐣?huì)成本問(wèn)題》一文中指出,當(dāng)交易費(fèi)用為零時(shí),無(wú)論初始權(quán)利如何界定,都可利用市場(chǎng)交易達(dá)到最佳配置狀態(tài)。然而,現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中交易費(fèi)用不可能為零,由此人們推出“科斯第二定理”,指出因?yàn)榻灰踪M(fèi)用的存在,不同的權(quán)利界定和分配,則會(huì)帶來(lái)不同效益的資源配置,所以產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)[7]11。對(duì)重點(diǎn)排放單位而言,排污權(quán)與碳排放權(quán)配額的分配是交易全過(guò)程中與其切身利益聯(lián)系最緊密的環(huán)節(jié),直接決定了其參與市場(chǎng)的成本,影響其產(chǎn)量的設(shè)定和投資規(guī)模的布局等等。而對(duì)國(guó)家而言,配額的分配甚至直接影響國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)減污降碳的成本。由此將排污權(quán)與碳排放權(quán)進(jìn)行合理分配是實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)交易協(xié)同規(guī)制的應(yīng)有之義。

應(yīng)當(dāng)指出當(dāng)前確定碳排放權(quán)配額的方案與方法存在介入主體寬泛與流程繁復(fù)兩方面問(wèn)題。碳排放權(quán)配額分配涉及四方主體,分別為企業(yè)主體、第三方核查機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境主管部門與發(fā)改部門。碳排放權(quán)配額分配流程為由企業(yè)主體開(kāi)展自盤查編制溫室氣體排放報(bào)告,由生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行評(píng)估和核查,對(duì)通過(guò)評(píng)估核查的報(bào)告數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總,在每年6月30日前將本地區(qū)重點(diǎn)單位溫室氣體排放情況匯總報(bào)告上報(bào)國(guó)家發(fā)改委,由國(guó)家發(fā)改委根據(jù)國(guó)家碳管控目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況確定地區(qū)碳排放量總量。地方發(fā)改委結(jié)合國(guó)家發(fā)改委確定的區(qū)域碳排放權(quán)總量額與企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)編制地方碳排放權(quán)配額分配方案,由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施。介入主體的寬泛性與流程的繁復(fù)性提高了監(jiān)管成本和制約了行政效率,其一年一測(cè)的周期性更是難以適應(yīng)企業(yè)新增建設(shè)項(xiàng)目與更改產(chǎn)業(yè)布局時(shí)對(duì)碳排放權(quán)指標(biāo)的靈活性需求。

綜上所述，DM/PM及早診斷是獲得良好預(yù)后的關(guān)鍵。對(duì)于ILD疑似炎性肌肉病者，應(yīng)密切隨訪、完善免疫學(xué)相關(guān)檢查、及早治療，以期延緩肺纖維化進(jìn)展，尤其應(yīng)避免感染的發(fā)生發(fā)展，進(jìn)而誘發(fā)ARDS等，改善患者生活質(zhì)量，提高生存率。

面對(duì)兩項(xiàng)難題,應(yīng)當(dāng)以職能改革與碳排放權(quán)配額分配流程簡(jiǎn)化提效為突破口進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適。如前所述,應(yīng)當(dāng)將碳排放權(quán)配額確定權(quán)由地方發(fā)改委移交至地方生態(tài)環(huán)境主管部門。此外,應(yīng)當(dāng)以環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可為主要根據(jù)對(duì)碳排放權(quán)配額進(jìn)行分配。當(dāng)前,以排污許可為核心整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污權(quán)交易等環(huán)境管理制度的排污許可“一證式管理”正在實(shí)施。以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系正在加快構(gòu)建。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)(環(huán)執(zhí)法〔2022〕23號(hào))》,預(yù)計(jì)2025年年底排污許可清單式執(zhí)法檢查將實(shí)現(xiàn)全覆蓋,以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系全面建立。

在這一重要改革趨勢(shì)下,應(yīng)當(dāng)探索將溫室氣體作為一種特殊的排放物納入到環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可進(jìn)行協(xié)同管理的路徑,充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前準(zhǔn)入約束。建議推動(dòng)環(huán)評(píng)法修改,將溫室氣體管理協(xié)同納入環(huán)境影響評(píng)價(jià),搭建與“雙碳目標(biāo)”相適應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)體系,開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)污染與碳排放協(xié)同環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

具體到交易標(biāo)的物分配環(huán)節(jié),可將碳排放權(quán)與排污權(quán)基于環(huán)境影響評(píng)價(jià)統(tǒng)一核算,企業(yè)持環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件向主管部門自行申報(bào)初始排污權(quán)與初始碳排放權(quán),由生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)污染物與溫室氣體總量控制要求、產(chǎn)業(yè)布局和排放現(xiàn)狀等進(jìn)行核定并分配。在一個(gè)履約周期內(nèi),企業(yè)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的排污權(quán)與碳排放權(quán)也根據(jù)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果由生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行核定,核定分配的碳排放權(quán)與排污權(quán)在排污許可證中明確,便于生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。

此外,生態(tài)環(huán)境主管部門還可以要求企業(yè)主體在環(huán)評(píng)文件中設(shè)置碳減排承諾。具言之,對(duì)一些重大污染項(xiàng)目,可以在環(huán)評(píng)文件中根據(jù)企業(yè)的工藝規(guī)模、減排成本,評(píng)估各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的減排潛力,從原燃料清潔替代、節(jié)能降耗技術(shù)、余熱余能利用、清潔運(yùn)輸方式等方面提出針對(duì)性的降碳措施與控制要求,要求企業(yè)提供溫室氣體減量的承諾。例如:針對(duì)一些重大開(kāi)發(fā)案件,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)環(huán)保署將于環(huán)境影響評(píng)估審查的過(guò)程中,要求開(kāi)發(fā)單位必須進(jìn)行溫室氣體的減量、并將此列入環(huán)評(píng)承諾[8]。

3.交易價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制規(guī)范化

一個(gè)規(guī)范健全的價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制對(duì)任何一個(gè)交易市場(chǎng)的正常運(yùn)行都必不可少,沒(méi)有價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制的交易市場(chǎng)也喪失了其存在的本質(zhì),供需關(guān)系與產(chǎn)品價(jià)格的變化都將紊亂無(wú)序。從排污權(quán)交易地方實(shí)踐來(lái)看,地方政府比較重視一級(jí)市場(chǎng),也就是有償分配市場(chǎng)的發(fā)展,對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)育缺乏政策指導(dǎo)。此外,參與交易的企業(yè)主體出現(xiàn)“惜售”行為,進(jìn)一步減弱了二級(jí)交易市場(chǎng)的流動(dòng)性。之所以企業(yè)產(chǎn)生“惜售”心理,一是企業(yè)減排潛力小使其不愿意出售其排污權(quán),而是儲(chǔ)備擴(kuò)大產(chǎn)能自用。二是試點(diǎn)政策存在不確定性,排污權(quán)所有者對(duì)市場(chǎng)預(yù)期不明朗,在一些環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制非常嚴(yán)格的地區(qū),總量管控日益嚴(yán)格,排污權(quán)指標(biāo)一旦出讓,在將來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)時(shí)則難以獲得更多的排污權(quán)指標(biāo)。為避免在碳交易市場(chǎng)出現(xiàn)類似的弊病,構(gòu)建一個(gè)規(guī)范合理的價(jià)格機(jī)制激發(fā)二級(jí)交易市場(chǎng)活躍度的重要性不言而喻。

價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制利于排放企業(yè)作出適合自身?xiàng)l件的決策,配額價(jià)格低,企業(yè)傾向于通過(guò)購(gòu)買配額來(lái)實(shí)現(xiàn)自身排放量清繳;配額價(jià)格高,企業(yè)將會(huì)選擇通過(guò)自身能源結(jié)構(gòu)完善與清潔生產(chǎn)技術(shù)改進(jìn)實(shí)現(xiàn)減排,并將富余配額投放市場(chǎng)獲得盈利。但碳排放配額價(jià)格波動(dòng)幅度過(guò)大和隨機(jī)性將會(huì)對(duì)能源市場(chǎng)、能源密集型的產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)以及行業(yè)企業(yè)投資規(guī)劃產(chǎn)生不利影響[9],同理,排污權(quán)交易市場(chǎng)也面臨配額價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此有必要設(shè)置價(jià)格干預(yù)機(jī)制,維持交易價(jià)格可預(yù)期性。

2019年,歐盟碳市場(chǎng)建立了市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備(market stability reserve,MSR),即根據(jù)當(dāng)前碳市場(chǎng)上流通的配額量進(jìn)行MSR的碳配額調(diào)撥或提取,以平衡市場(chǎng)供需情況。MSR能夠有效應(yīng)對(duì)市場(chǎng)沖擊,對(duì)于穩(wěn)定碳交易價(jià)格有重要作用。碳排放權(quán)交易可以借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)與排污權(quán)交易中已成熟的指標(biāo)儲(chǔ)備制度,由同一部門協(xié)同構(gòu)建排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易價(jià)格干預(yù)機(jī)制。政府可以通過(guò)預(yù)留初始排污權(quán)、無(wú)償收回、回購(gòu)等方式建立指標(biāo)儲(chǔ)備,適時(shí)投放市場(chǎng),重點(diǎn)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范等項(xiàng)目建設(shè)。當(dāng)碳排放配額價(jià)格畸低時(shí),由政府以基準(zhǔn)價(jià)回購(gòu)碳排放配額從而緩解配額供大于求的局面;當(dāng)碳排放配額價(jià)格畸高時(shí),由政府向碳市場(chǎng)投放一定比例的配額從而緩解配額供不應(yīng)求的局面,也同時(shí)降低了限排企業(yè)的減排成本。

此外,一些試點(diǎn)地區(qū)建立了創(chuàng)新的排污權(quán)租賃機(jī)制。如福建省規(guī)定,在排污單位因突發(fā)性事故、治理設(shè)施不穩(wěn)定或生產(chǎn)波動(dòng)的原因,預(yù)期將導(dǎo)致全年污染物排放總量超標(biāo)的可以提前申請(qǐng)租賃,租賃時(shí)長(zhǎng)統(tǒng)一為一年,僅限發(fā)生租賃行為的當(dāng)年度內(nèi)使用。碳排放權(quán)交易可以借鑒排污權(quán)租賃機(jī)制,遵循合理預(yù)測(cè)、提前租賃的原則,向主管部門提前申請(qǐng)租賃本年度缺少的指標(biāo)或者轉(zhuǎn)讓本年度富余指標(biāo),達(dá)到配額活化的目的。但對(duì)租賃機(jī)制的啟用應(yīng)做一定限制,減排企業(yè)排放二氧化碳已超過(guò)總量控制指標(biāo)的,不得進(jìn)行相應(yīng)污染物排污權(quán)的租賃行為。承租方在一個(gè)清繳年度只能承租一次,且承租的碳排放配額不得轉(zhuǎn)租、托管等。已出租的碳排放配額在租賃期內(nèi)不得出售、轉(zhuǎn)讓及再次出租等等。

4.交易標(biāo)的物的統(tǒng)一清繳

同前述,應(yīng)以排污許可制度為核心對(duì)大氣污染物與溫室氣體進(jìn)行統(tǒng)一管理。一項(xiàng)排污權(quán)交易或碳排放權(quán)交易完成后,交易雙方應(yīng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向地方生態(tài)環(huán)境主管部門報(bào)告,并申請(qǐng)變更其排污許可證。生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)交易平臺(tái)提供的交易數(shù)據(jù),核實(shí)后依法核發(fā)或變更排污許可證,并及時(shí)上傳全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)、全國(guó)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)。

四、交易協(xié)同規(guī)制的程序規(guī)則構(gòu)建

1.交易系統(tǒng)與數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)的協(xié)同建設(shè)

排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易協(xié)同規(guī)制的程序改革重點(diǎn)在于整合兩項(xiàng)交易的支撐平臺(tái)。一些試點(diǎn)地區(qū)對(duì)兩套交易分別適用兩個(gè)平臺(tái),如湖北排污權(quán)交易在武漢光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所內(nèi)進(jìn)行,而碳排放權(quán)交易則在湖北碳排放權(quán)交易中心進(jìn)行。但一些地區(qū)已具備將交易平臺(tái)整合的條件,如在北京、天津、上海、重慶等地的碳排放權(quán)交易和排污權(quán)交易系統(tǒng)同屬于產(chǎn)權(quán)交易中心或公共資源中心管理,而深圳更是將排污權(quán)交易和碳交易合并到排放權(quán)交易中心進(jìn)行管理。目前平臺(tái)整合有兩種思路:(1)排污權(quán)交易試點(diǎn)較早,平臺(tái)建設(shè)普遍更加完備,地方碳排放交易可以依托排污權(quán)交易管理平臺(tái)進(jìn)行建設(shè);(2)碳排放權(quán)交易已經(jīng)開(kāi)啟全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)并且就交易各環(huán)節(jié)有系統(tǒng)的規(guī)范支撐,可以將大氣污染物排污權(quán)交易并入全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)。無(wú)論選擇何種路徑,平臺(tái)整合重心都需集中在三個(gè)環(huán)節(jié)上,分別為登記結(jié)算、配額發(fā)放與信息發(fā)布。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建統(tǒng)一交易注冊(cè)登記系統(tǒng)與交易系統(tǒng),協(xié)調(diào)排污權(quán)交易和碳排放交易的配額發(fā)放、交易和管理網(wǎng)絡(luò),每個(gè)交易主體在交易中心開(kāi)設(shè)電子賬戶,配額的發(fā)放、持有、結(jié)算、出讓、交易與注銷都通過(guò)該賬戶完成。同時(shí)平臺(tái)應(yīng)兼顧交易量和交易價(jià)格等信息發(fā)布、更新功能,保證信息的公開(kāi)透明。

此外,還應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)、全國(guó)溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)的集成統(tǒng)一,打通碳排放權(quán)交易平臺(tái)與排污權(quán)交易平臺(tái)的數(shù)據(jù)屏障,動(dòng)態(tài)更新和跟蹤掌握污染物與溫室氣體排放、交易情況,實(shí)現(xiàn)污染物和溫室氣體排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集、相互補(bǔ)充、交叉校核,為全國(guó)污染物和碳排放的監(jiān)測(cè)、核查、執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐和管理工具。

2.排查核查機(jī)制的統(tǒng)一構(gòu)建

在碳市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中,高質(zhì)量的溫室氣體排放數(shù)據(jù)是碳交易的基礎(chǔ),準(zhǔn)確核算和報(bào)告溫室氣體排放量是碳市場(chǎng)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。我國(guó)采取了碳核查 (MRV) 制度體系,目的是保證溫室氣體排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和可靠性, 該制度被公認(rèn)為是支撐碳交易市場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的基石。MRV 制度體系包含三項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容:M為Monitoring,是指企業(yè)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的指南及核算方法學(xué),統(tǒng)計(jì)核算碳排放數(shù)據(jù); R為Reporting,是指企業(yè)在保證碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和科學(xué)性的前提下,達(dá)到規(guī)定門檻的企業(yè)根據(jù)碳排放報(bào)告規(guī)則參與報(bào)告工作;V為Verification是指第三方核查機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)指南對(duì)碳排放數(shù)據(jù)的收集和報(bào)告工作進(jìn)行合規(guī)性的檢查,幫助監(jiān)管部門最大程度地把控?cái)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性,以增強(qiáng)報(bào)告結(jié)果的可信度[10]。

通過(guò)在排污權(quán)交易中引入自查與第三方核查等與碳排放權(quán)交易相似的履約監(jiān)管形式,可協(xié)同兩項(xiàng)交易的履約監(jiān)管,有效減小生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管壓力。具體做法為:(1)企業(yè)自行編制污染物排放與溫室氣體排放監(jiān)測(cè)方案,并在排污許可證中載明;(2)企業(yè)應(yīng)編制管理臺(tái)賬與執(zhí)行報(bào)告,合并編制碳排放核查報(bào)告與排放污染物監(jiān)測(cè)報(bào)告,如實(shí)反映其碳排放與排污情況。同時(shí),生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)通過(guò)現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測(cè)體系實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)重點(diǎn)排放單位生產(chǎn)管理系統(tǒng)和排污情況的同步在線監(jiān)測(cè);(3)由政府認(rèn)可的第三方核查機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)執(zhí)行報(bào)告進(jìn)行核查,按照“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”辦法開(kāi)展監(jiān)管工作。既激勵(lì)了企業(yè)守法,減少了重復(fù)編制排放報(bào)告的過(guò)度負(fù)擔(dān),又降低了監(jiān)管成本,利于生態(tài)環(huán)境主管部門合理分配執(zhí)法資源。

3.交易監(jiān)管權(quán)的整合

實(shí)踐中兩項(xiàng)交易存在監(jiān)管權(quán)抵牾。一方面就碳排放權(quán)交易而言,2011年國(guó)家發(fā)改委開(kāi)啟了7個(gè)省市的地方試點(diǎn)工作,各地出臺(tái)的碳交易管理辦法均是規(guī)定由發(fā)改部門承擔(dān)建設(shè)與監(jiān)管碳排放權(quán)交易的職責(zé),為碳排放權(quán)交易的主管部門。而在2020年底出臺(tái)的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》中更改了碳排放權(quán)交易管理體制,將對(duì)碳排放權(quán)交易的監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)移至生態(tài)環(huán)境部門,形成“生態(tài)環(huán)境部-省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門-設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門“三層級(jí)管理體系。而后,廣東、天津、福建等試點(diǎn)地區(qū)也修改了碳交易管理辦法,調(diào)整為由當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境部門作為碳交易主管部門。但大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)尚未修改管理部門規(guī)定,導(dǎo)致全國(guó)與地方市場(chǎng)主管部門不統(tǒng)一。另一方面就碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的監(jiān)管主體而言,2018年發(fā)布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案將屬于原國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化司的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)整合至生態(tài)環(huán)境部,排污許可與溫室氣體協(xié)同管理的制度銜接工作已開(kāi)始起步。但對(duì)于同為環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度的碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易,管理職責(zé)散布于生態(tài)環(huán)境部不同司局,如碳排放交易由應(yīng)對(duì)氣候司負(fù)責(zé),與排污許可相關(guān)的排污權(quán)交易則另由環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司負(fù)責(zé),兩部門在工作推進(jìn)中可能遭遇職能交叉、職能空白等尷尬境地,不利于氣候與環(huán)境管理的有效與長(zhǎng)期管理。應(yīng)當(dāng)盡快在生態(tài)環(huán)境部門設(shè)立獨(dú)立司局,統(tǒng)籌基于排污許可的碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施工作,并推動(dòng)地方修改立法,設(shè)置與全國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制相符的地方碳排放權(quán)交易體制,將地方發(fā)改委有關(guān)地方碳排放權(quán)交易監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)移至地方生態(tài)環(huán)境主管部門,由生態(tài)環(huán)境部門牽頭開(kāi)展區(qū)域碳排放配額分配、監(jiān)測(cè)、核查、清繳等工作。通過(guò)統(tǒng)一碳交易與排污權(quán)交易主管部門,既能保證兩個(gè)交易的統(tǒng)一監(jiān)管,又能保證監(jiān)管部門的權(quán)威性和專業(yè)性,提高監(jiān)管的實(shí)效。

4.排污許可的有機(jī)更新

隨著《巴黎協(xié)定》的實(shí)施,碳排放權(quán)交易已成為美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家和歐盟排污權(quán)交易的一部分,其中碳排放權(quán)配額分配與交易等工作主要通過(guò)排污權(quán)交易機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn),例如美國(guó)馬里蘭州在電力企業(yè)排污許可證中對(duì)二氧化碳排放量、在線監(jiān)測(cè)等作出規(guī)定,并與州二氧化碳排放權(quán)交易計(jì)劃相銜接。美國(guó)實(shí)施的“酸雨計(jì)劃”在常規(guī)污染物排放權(quán)交易與排污許可制的銜接上也進(jìn)行了有益的探索[11]?？梢?jiàn),以排污許可制度為紐帶,對(duì)二氧化碳與大氣污染物進(jìn)行協(xié)同管制已有成功經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易與碳排放權(quán)交易的協(xié)同規(guī)制應(yīng)當(dāng)以排污許可制度為重要抓手。我國(guó)應(yīng)建立污染物與溫室氣體協(xié)同管理的排污許可制度,以增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)、提升管理效能為原則建立系統(tǒng)化管理機(jī)制,推動(dòng)形成覆蓋建設(shè)項(xiàng)目全生命周期的污染防治與應(yīng)對(duì)氣候變化綜合管理體系。具言之,排污單位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確計(jì)量污染物與溫室氣體排放量,主動(dòng)向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門報(bào)告。重點(diǎn)排污單位應(yīng)安裝污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)裝置,與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)網(wǎng),并確保裝置穩(wěn)定運(yùn)行、數(shù)據(jù)真實(shí)有效,同時(shí)生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)將非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管作為排污許可執(zhí)法監(jiān)管的重要方式,依托全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)開(kāi)展遠(yuǎn)程核查、預(yù)警與督辦,確保企業(yè)溫室氣體與污染物的合規(guī)排放。

此外,鑒于碳排放交易履約周期為一年,而企業(yè)排污許可證有效期一般為五年,在企業(yè)排污許可證有效期內(nèi),一般僅變更排污許可上記載的碳排放信息即可。全國(guó)碳排放權(quán)交易仍根據(jù)《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》于全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一登記,同時(shí)對(duì)于暫未被納入全國(guó)碳排放權(quán)交易的行業(yè),地區(qū)可探索以排污許可管理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)登記碳排放權(quán),實(shí)行碳配額與排污權(quán)配額的統(tǒng)一登記處理,并納入物料能源適用、碳排放邊界范圍與碳排放源等具體出具,避免數(shù)據(jù)重復(fù)報(bào)送。當(dāng)交易發(fā)生導(dǎo)致企業(yè)所持碳排放權(quán)與排污權(quán)配額改變時(shí),可直接在許可證上載明交易引起的配額變更信息,由此減輕企業(yè)的數(shù)據(jù)報(bào)送負(fù)擔(dān)。

五、結(jié) 語(yǔ)

碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的協(xié)同規(guī)制在交易標(biāo)的物、交易主體、交易法理基礎(chǔ)、交易規(guī)制內(nèi)在機(jī)理等方面存在充分的法理依據(jù),本文認(rèn)為兩項(xiàng)交易可以借排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為紐帶進(jìn)行深度協(xié)同規(guī)制。本研究提出,應(yīng)當(dāng)推動(dòng)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》修改,將溫室氣體排放納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍。企業(yè)應(yīng)在其編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中如實(shí)記載企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的溫室氣體排放情況,在編制排污許可執(zhí)行報(bào)告時(shí)同步編制溫室氣體排放報(bào)告。碳排放權(quán)配額分配權(quán)統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境主管部門行使,由生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)一定時(shí)期內(nèi)特定區(qū)域碳管控目標(biāo)與污染物總量控制,結(jié)合企業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分配碳排放權(quán)與排污權(quán)指標(biāo),同時(shí)將碳排放權(quán)與排污權(quán)指標(biāo)記載于企業(yè)排污許可證,實(shí)現(xiàn)排污許可證對(duì)污染物與溫室氣體的“一證式”管理。在交易過(guò)程中生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立良性價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制,通過(guò)政府回購(gòu)與政府儲(chǔ)備制度實(shí)現(xiàn)價(jià)格干預(yù),保證兩個(gè)市場(chǎng)的規(guī)范有序運(yùn)行。在每一項(xiàng)交易完成時(shí),企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向生態(tài)環(huán)境主管部門申請(qǐng)更改記載于排污許可上的排污權(quán)與碳排放權(quán)配額,生態(tài)環(huán)境主管部門經(jīng)審核后應(yīng)將變更后的信息上傳至全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái),從而在實(shí)體和程序兩個(gè)層面實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)交易與排污權(quán)交易的協(xié)同規(guī)制。