建黨百年來反腐敗犯罪立法的歷程、經(jīng)驗及完善對策

摘? ?要：建黨百年來，反腐敗犯罪立法經(jīng)歷從無到有、從簡約到細(xì)密的過程，現(xiàn)已形成較為科學(xué)完善的反腐敗犯罪立法體系。百年反腐敗犯罪立法昭示：堅持依法反腐與依規(guī)治腐的統(tǒng)一，堅持反腐敗犯罪立法與反腐敗機構(gòu)建設(shè)的統(tǒng)一，堅持反腐敗犯罪立法與腐敗犯罪變化的統(tǒng)一，堅持懲辦從嚴(yán)與從寬的統(tǒng)一，堅持反腐敗犯罪立法與嚴(yán)格反腐敗執(zhí)法的統(tǒng)一。隨著時代的變遷，各種腐敗變種層出不窮，未來反腐敗犯罪立法的重點是：增設(shè)新罪名，擴大腐敗犯罪對象范圍，嚴(yán)密腐敗犯罪法網(wǎng)；加強反腐敗犯罪立法與《監(jiān)察法》的銜接，化解立法矛盾；加強反腐敗犯罪立法與黨內(nèi)法規(guī)的銜接，實現(xiàn)紀(jì)法統(tǒng)一；加強反腐敗犯罪執(zhí)法，保證腐敗犯罪立法的現(xiàn)實化。

關(guān)鍵詞：反腐敗犯罪立法；建黨百年；刑事立法；反腐敗機構(gòu)；反腐敗犯罪執(zhí)法

中圖分類號：D924.3? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）03-0001-10

腐敗是為謀求個人私利而濫用公共權(quán)力的行為（國際貨幣基金組織對腐敗所下的定義）。腐敗犯罪是指公職人員，利用職務(wù)上的便利，實施違反刑法規(guī)定應(yīng)受刑罰處罰的行為。建黨百年來，中國共產(chǎn)黨高度重視反腐敗犯罪立法工作。尤其是改革開放后，不斷推進制度反腐。所謂制度反腐，即通過制定較完善的制度來反對和防止腐敗。鄧小平提出，克服特權(quán)等腐敗現(xiàn)象，“要解決思想問題，也要解決制度問題”；“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[1]黨的十八大以來，面對嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢，以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央以強烈的責(zé)任感、使命感，正風(fēng)肅紀(jì)、懲腐治貪。同時，根據(jù)懲治腐敗犯罪的客觀需要，不斷完善反腐敗犯罪立法。當(dāng)前學(xué)界對腐敗犯罪立法的研究，重點主要集中在具體個罪上，少有對立法沿革的探討。因此，系統(tǒng)總結(jié)建黨百年來反腐敗犯罪立法的經(jīng)驗，對于不斷推進我們黨反腐敗大業(yè)具有重要的理論和實踐意義。

一、建黨百年來反腐敗犯罪立法的歷程

（一）新中國成立前我們黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗犯罪立法

1．第一、二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期

中華蘇維埃共和國臨時中央政府于1931年11月在江西瑞金成立。1932年2月，中央蘇區(qū)政府作出決定，開展了歷時兩年的懲腐肅貪運動，這是中共歷史上第一次較大規(guī)模的反腐運動。其中的謝步升貪腐案打響中共反腐第一槍，謝步升案發(fā)時任瑞金縣葉坪村蘇維埃政府主席，他的主要罪狀有：吞沒公款、以權(quán)勢強奸婦女、收受賄賂等九項。謝案查辦時遇到阻力，毛澤東力主嚴(yán)懲。1932年5月5日，瑞金縣蘇維埃裁判部對謝步升案進行了公開審理，判處其死刑。5月9日，謝步升被槍決。謝步升成為臨時中央政府成立以來第一個被處決的貪官。[2]51-79

1933年秋，中央蘇區(qū)反腐敗斗爭進入高潮。由于中央蘇區(qū)沒有懲治腐敗的專門法律，造成蘇維埃臨時最高法庭在辦理這類案件時，裁判依據(jù)不明確，處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。1933年12月15日，中華蘇維埃政府制定《關(guān)于懲治貪污浪費行為》訓(xùn)令。這是我們黨成立以來所頒布的首部比較完整的關(guān)于反腐敗的法律文獻(xiàn)。訓(xùn)令規(guī)定：蘇維埃機關(guān)、國營企業(yè)及公共團體的工作人員“貪污公款在500元以上者，處以死刑；貪污公款在300元以上500元以下者，處以2年以上5年以下的監(jiān)禁；貪污公款在100元以上300元以下者，處以半年以上2年以下的監(jiān)禁；貪污公款在100元以下者，處以半年以下的強迫勞動……凡挪用公款為私人營利者以貪污論罪。蘇維埃機關(guān)、國營企業(yè)及公共團體的工作人員，因玩忽職務(wù)而浪費公款，致使國家受到損失者，依其浪費程度處以警告、撤銷職務(wù)以至1個月以上3年以下的監(jiān)禁。”

2．抗日戰(zhàn)爭時期

在抗日戰(zhàn)爭時期，我們黨始終將保持廉政、嚴(yán)懲腐敗作為施政綱領(lǐng)的核心內(nèi)容之一。邊區(qū)政府在施政綱領(lǐng)和立法中明確規(guī)定公務(wù)人員必須廉潔奉公，如有違者，處以相應(yīng)的行政處分，觸犯刑法的，依法追究刑事責(zé)任。1938年8月15日頒布《陜甘寧邊區(qū)政府懲治貪污暫行條例》，1939年又公布了《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例（草案）》?！稐l例（草案）》第2條規(guī)定有十種行為之一者，即以貪污論罪?！稐l例（草案）》第3條規(guī)定：（1）貪污1000元以上者，處以死刑。（2）貪污500元以上者，處以5年以上有期徒刑或死刑。（3）貪污300元以上500元以下者，處3年以上5年以下之有期徒刑。（4）貪污100元以上300元以下者，處1年以上3年以下之有期徒刑。（5）貪污100元以下者，處1年以下之有期徒刑或苦役。其它如晉察冀邊區(qū)及晉冀魯豫邊區(qū)都有類似的規(guī)定。①

3．解放戰(zhàn)爭時期

在解放戰(zhàn)爭時期，我們黨在各個解放區(qū)頒布了一系列的懲治貪污條例。如1947年5月6日東北行政委員會頒布的《東北解放區(qū)懲治貪污暫行條例》第4條規(guī)定：（1）貪污60萬元以上者，處以死刑、無期徒刑或十年以上有期徒刑。（2）貪污40萬元以上、60萬元以下者，處無期徒刑或五年以上十年以下有期徒刑。（3）貪污20萬元以上、40萬元以下者，處三年以上五年以下之有期徒刑。（4）貪污10萬元以上、20萬元以下者，處一年以上三年以下之有期徒刑。（5）貪污1萬元以上10萬元以下者，處一年以下之有期徒刑。（6）貪污1萬元以下者，處三個月以下之徒刑?！稌x冀魯豫邊區(qū)懲治貪污條例》除規(guī)定貪污罪定罪量刑數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)外，第5條、第6條還規(guī)定“教唆他人貪污，照正犯治罪；幫助他人貪污，照從犯治罪”“集體貪污以其負(fù)責(zé)人為主犯，其余依情節(jié)分別照正犯或從犯治罪”。

（二）新中國成立后我們黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗犯罪立法

1．改革開放前30年的反腐敗犯罪立法（新中國成立后至1979年）

1949年10月1日，新中國成立。1950年5月，首任中央紀(jì)委書記朱德在《加強黨的紀(jì)律檢查工作》一文中指出：“為了更有效地制止貪污腐化的行為，我們將請政府制定并頒布一個《懲治貪污條例》，使任何一個貪污國家財產(chǎn)的人，都逃不脫應(yīng)有的懲處?！?952年2月，經(jīng)黨中央和毛主席批準(zhǔn)，由河北省人民法院判決，經(jīng)最高人民法院核準(zhǔn)，對大貪污犯原天津地委前任書記劉青山，現(xiàn)任地委書記、專員張子善判處死刑，立即執(zhí)行。[3]開國肅貪第一槍，宣示我們黨保持黨政機關(guān)廉潔、反對貪污腐敗的意志和決心。槍響之后兩個月，1952年4月18日，中央人民政府委員會第十四次會議批準(zhǔn)《中華人民共和國懲治貪污條例》，這是我們黨執(zhí)政后頒布的第三個刑事法律，是新中國第一部專門懲治貪污腐敗的條例?！稐l例》的頒布為懲治腐敗犯罪提供了銳利的刑法武器。該單行條例的特點是：（1）刑事法網(wǎng)疏而不漏，貪污犯罪的主體和客觀要件寬泛。（2）處罰嚴(yán)厲，廣泛適用重刑。[4]

2．改革開放后40年的反腐敗犯罪立法

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開。在這次具有轉(zhuǎn)折意義的大會上，黨中央果斷地作出把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來、實行改革開放的偉大決策，確立“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制原則。鄧小平同志強調(diào)：“在整個改革開放過程中都要反對腐敗。對干部和共產(chǎn)黨員來說，廉政建設(shè)要作為大事來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些。”[5]隨后在1979年7月1日五屆人大二次會議上通過的我國第一部刑法典中，分別在破壞社會主義經(jīng)濟秩序罪、侵犯財產(chǎn)罪和瀆職罪中分別用3個條文規(guī)定挪用特定款物罪、貪污罪和受賄罪、行賄罪、介紹賄賂罪5個涉及腐敗犯罪的罪名。

進入1980年代，隨著我國改革開放的推進，腐敗犯罪蔓延。為了加大對受賄犯罪的懲治，第五屆全國人大常委會1982年3月8日通過的《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟的罪犯的決定》中，專門對受賄罪作出重大修改，即將受賄罪的最高刑罰，由原來的有期徒刑15年，提高到無期徒刑和死刑。

為了更加系統(tǒng)有效地懲治貪污賄賂等腐敗犯罪，第六屆全國人大常委會于1988年1月21日專門通過《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》（以下簡稱《補充規(guī)定》）。在這一單行刑法中，新增挪用公款罪、單位受賄罪、單位行賄罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪、隱瞞境外存款罪；擴大貪污罪、受賄罪的主體范圍和貪污罪的犯罪對象；明確規(guī)定貪污、受賄罪的定罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等。

進入1990年代，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，非國家工作人員的腐敗犯罪呈嚴(yán)重態(tài)勢。第八屆全國人大常委會1995年2月28日通過的《關(guān)于懲治違反公司法的犯罪的決定》，新增職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪和挪用資金罪，首次將非公經(jīng)濟組織工作人員的腐敗行為納入刑法調(diào)整。

1997年，我國全面修訂刑法典，第八屆全國人民代表大會1997年3月14日通過的《中華人民共和國刑法》單設(shè)“貪污賄賂罪”一章，增設(shè)對單位行賄罪，對公司、企業(yè)人員行賄罪和集體私分國有資產(chǎn)罪，集體私分罰沒財物罪等罪名，增設(shè)新型受賄犯罪行為，修改貪污受賄犯罪的定罪量刑數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

步入2000年代，第十屆全國人大常委會2006年6月29日通過的《刑法修正案（六）》和2009年2月28日通過的《刑法修正案（七）》及2011年2月25日通過的《刑法修正案（八）》分別又對個別貪賄犯罪作出修改。

黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央強力反腐，第十二屆全國人大常委會第十六次會議2015年8月29日通過的《刑法修正案（九）》又對貪污賄賂犯罪作出比較全面的修改和完善。[6]這是1997年刑法典修訂后對腐敗犯罪的又一次重要修改。為了加強對民營經(jīng)濟的法律保護，第十三屆全國人大常委會第二十四次會議2020年12月26日通過的《刑法修正案（十一）》，又對非國家工作人員的貪污賄賂犯罪作出重要的修改和完善。[7]

總之，目前，我國已形成了較為科學(xué)完善的反腐敗犯罪立法體系。

二、建黨百年來反腐敗犯罪立法的經(jīng)驗

（一）堅持依法反腐與依規(guī)治腐的統(tǒng)一

回顧我們黨百年反腐歷程可以看到：我們黨始終堅持依法反腐與依規(guī)治腐的統(tǒng)一?！皼]有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵8]即從黨法、國法兩個方面合力同時加強對腐敗的治理。

1926年7月，中共召開的第四屆中央執(zhí)行委員會第三次擴大會議要求從嚴(yán)懲治黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象。8月4日，中央頒布《關(guān)于堅決清洗貪污腐化分子的通告》。這是我們黨歷史上的首個反腐敗文件。[9]

1937年7月7日，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)。8月，洛川會議召開，我們黨制定并通過了著名的《抗日救國十大綱領(lǐng)》，其中第四條明確提出“改革政治機構(gòu)，實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”的要求。這是我們黨歷史上首次明確提出建立“廉潔政府”的政治綱領(lǐng)。同年9月，陜甘寧邊區(qū)政府成立后，為整肅干部紀(jì)律，先后制定一系列規(guī)定，旨在踐行廉潔政治，實現(xiàn)廉潔政府，嚴(yán)懲貪污腐敗。特別是1941年5月頒布的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，明確提出“厲行廉潔政治”“共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪”，尺度之嚴(yán)、決心之堅，彰明昭著。

1949年3月，在解放戰(zhàn)爭即將取得勝利的時候，我們黨召開的七屆二中全會上，毛澤東及時警告“糖衣炮彈”將成為無產(chǎn)階級的主要危險。這是黨在執(zhí)政前夕第一次向全黨敲響的反腐警鐘。

改革開放后，隨著腐敗現(xiàn)象的滋長蔓延，中共中央、國務(wù)院1982年4月13日作出的《關(guān)于打擊經(jīng)濟領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動的決定》中強調(diào)“堅決嚴(yán)肅地進行反腐化變質(zhì)的斗爭”。1989年7月28日，中共中央政治局通過《中共中央、國務(wù)院關(guān)于近期做幾件群眾關(guān)心的事的決定》，明確提出“從我做起”的廉政措施，下定決心要“堅決懲治腐敗，帶頭廉潔奉公、艱苦奮斗”。

我們黨于1988年開始起草首部紀(jì)律處分條例，歷時9年，十五易其稿，1997年2月27日《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》出臺。2003年12月31日，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》正式發(fā)布施行?！稐l例》共計178條，將違紀(jì)情形劃分為九個大類，其中包括違反廉潔自律規(guī)定的行為，貪污賄賂行為，失職、瀆職行為等。

十八大之后，隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷推進，原有的《條例》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求。一個最突出的表現(xiàn)是：黨內(nèi)規(guī)則混同于國家法律。2015年10月和2018年8月黨中央分別對《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》進行修訂。2015年修訂的《條例》堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法分開原則。而2018年新修訂的《條例》，“使全面從嚴(yán)治黨的思路舉措更加科學(xué)、更加嚴(yán)密、更加有效”[10]。

1997年3月28日，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》，第一次詳盡規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政行為。2009年12月29日，中共中央政治局審議通過《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，《準(zhǔn)則（試行）》在試行12年之后“轉(zhuǎn)正”。

步入新世紀(jì)后，貪污賄賂犯罪呈現(xiàn)新特點，特別是一些賄賂案件的定性存在重大爭議。2007年5月30日，中央紀(jì)委專門制定《關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》。最高人民檢察院、最高人民法院充分吸收該規(guī)定的內(nèi)容，于2007年7月8日頒布《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，該司法解釋的出臺，為新形勢下如何懲治受賄犯罪提供了法律依據(jù)，也成為改革開放以來紀(jì)法及時有效銜接的一個范例。

黨的十八大以來，我們黨堅持依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一?！皥猿旨o(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實現(xiàn)紀(jì)法分開”，是十八大以來制度創(chuàng)新的又一成果。[11]截至2022年6月底，共制定修訂中央黨內(nèi)法規(guī)156部，其中制定修訂起“四梁八柱”作用的準(zhǔn)則、條例45部。[12]堅持依法反腐與依規(guī)治腐的統(tǒng)一，大大提升了黨和國家反腐敗的效能。

（二）堅持反腐敗犯罪立法與反腐敗機構(gòu)建設(shè)的統(tǒng)一

為了使立法規(guī)定落地生根，必須要有組織保障。沒有機構(gòu)和組織保障，立法只能是一紙空文。

在黨的五大前，黨內(nèi)尚無專門的監(jiān)察機構(gòu)。隨著大革命高潮的到來，黨員人數(shù)迅速擴大。1927年4月，在黨的第五次全國代表大會上，決定在中央和省設(shè)立監(jiān)察委員會，并選舉產(chǎn)生中國共產(chǎn)黨第一個專門的監(jiān)察機構(gòu)——中央監(jiān)察委員會。由于第一次國共合作失敗，革命形勢惡化，各省監(jiān)委還沒成立，中央監(jiān)委也未能開展實際工作。1928年6月，黨的六大通過的黨章刪去“監(jiān)察委員會”一章，重新規(guī)定“為監(jiān)督各級黨部之財政會計及各機關(guān)之工作起見，黨的全國大會、省縣市代表大會，選舉中央或省縣審查委員會。”由此，審查委員會正式取代監(jiān)察委員會。

1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在瑞金成立。在臨時中央政府下面，成立了中央工農(nóng)檢察部?！皬?931年中華蘇維埃共和國的誕生到1934年10月10日中央機關(guān)離開紅色心臟，中央工農(nóng)檢察機關(guān)在3年時間里”，第一項中心工作就是“嚴(yán)懲腐敗，查處大案、要案”[2]223-244。

隨著黨取得區(qū)域執(zhí)政地位后，蘇區(qū)和政府內(nèi)出現(xiàn)各種腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害革命利益，1933年9月，中共中央作出《關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》，從1933年冬起，中央蘇區(qū)各省、縣委紛紛成立黨的監(jiān)察委員會，并在實際工作中與同級的蘇維埃政府監(jiān)察機構(gòu)共同行使職權(quán)。

1945年七大黨章取消六大黨章中“審查委員會”一章，專列“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章（第八章）。該章規(guī)定：黨的中央委員會認(rèn)為必要時，得成立黨的中央監(jiān)察委員會及各地方黨的監(jiān)察委員會。由于抗戰(zhàn)勝利后形勢發(fā)展迅猛，黨的七大關(guān)于監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置并未得到落實。

全國解放后，1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，宣布在中央和地方建立黨的紀(jì)律檢查委員會?！稕Q定》明確中央及各級黨的紀(jì)委的任務(wù)與職權(quán)。同時，在政務(wù)院下設(shè)中央人民監(jiān)察委員會，在縣市以上的各級人民政府，設(shè)立人民監(jiān)察機關(guān)，以監(jiān)督各級國家機關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并檢舉其中之違法失職的機關(guān)和人員。1959年第一屆全國人大第四次會議上行政監(jiān)察機構(gòu)被撤消。此后，行政監(jiān)察機構(gòu)職能歸屬到各級黨的監(jiān)察機構(gòu)。到“文化大革命”，黨的各級監(jiān)委也被撤銷。

1949年10月1日，中華人民共和國成立，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》規(guī)定，最高人民檢察署同時宣告成立，查辦貪污賄賂等腐敗案件成為檢察機關(guān)的重要職能之一?！拔母铩逼陂g，檢察院被撤銷。

中共十一屆三中全會決定重新設(shè)立中共中央紀(jì)律檢查委員會，它是中共中央專門領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的機構(gòu)。隨后，地方各級黨委也相繼設(shè)立紀(jì)律檢查委員會，各級紀(jì)委在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。由于這種體制影響紀(jì)檢工作的開展，從1980年起中央紀(jì)委以下的各級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系改為“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即受同級黨委和上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。

1986年12月，全國人大常委會決定設(shè)立監(jiān)察部。我國縣以上各級人民政府相繼恢復(fù)行政監(jiān)察機關(guān)。1993年，中共中央又決定中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，并把反腐敗作為合署辦公的首要任務(wù)。2007年5月，中央又批準(zhǔn)成立國家預(yù)防腐敗局。

1978年3月，五屆全國人大第一次會議決定重新設(shè)置人民檢察院。從1978年至1983年，全國縣以上地方人民檢察院全部設(shè)立，其經(jīng)濟檢察和法紀(jì)檢察主要承擔(dān)著法定的反腐敗職能。1989年8月12日，最高檢決定將經(jīng)濟檢察廳改為貪污賄賂檢察廳，8月18日，全國檢察機關(guān)首個反貪污賄賂犯罪工作局在廣東省檢察院成立。1995年11月，最高檢設(shè)反貪污賄賂總局。

2014年6月，中共中央政治局召開會議，審議通過《黨的紀(jì)律檢查體制改革實施方案》，黨的紀(jì)律檢查體制改革啟動。2014年11月，最高檢調(diào)整職務(wù)犯罪偵查預(yù)防機構(gòu)，將原反貪污賄賂總局、瀆職侵權(quán)檢察廳、職務(wù)犯罪預(yù)防廳整合，組建新的“反貪污賄賂總局”。

2016年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上指出，“要堅持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系?！盵15]2016年11月，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，揭開監(jiān)察體制改革的序幕。2017年10月18日，中共十九大報告進一步明確要“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開”。10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》?！暗?018年2月，四級檢察院反貪、反瀆和預(yù)防部門職能、機構(gòu)及44151名檢察人員全部按時完成轉(zhuǎn)隸?！盵14]

2018年3月11日和3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《憲法（修正案）》和《監(jiān)察法》。2018年3月23日，國家監(jiān)委正式揭牌，與中央紀(jì)委合署辦公。至此，各級監(jiān)委全部組建完成，一個統(tǒng)一、高效、權(quán)威的反腐敗體制正式確立。

正是由于反腐敗機構(gòu)的建立和不斷完善，反腐敗犯罪立法得到及時有效地執(zhí)行。

（三）堅持反腐敗犯罪立法與腐敗犯罪變化的統(tǒng)一

腐敗犯罪的變化是促進我國腐敗犯罪立法的內(nèi)在動因。1979年刑法典只規(guī)定5個腐敗犯罪罪名。其中貪污罪規(guī)定在侵犯財產(chǎn)罪中，受賄罪則規(guī)定在瀆職罪中且法定最高刑明顯偏輕。刑法實施后，伴隨著改革開放，受賄犯罪的社會危害日益嚴(yán)重，對受賄犯罪懲治力度不足的問題日益突出。1982年3月，立法機關(guān)頒布的《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟的罪犯的決定》對受賄罪作出重大修改，即受賄罪比照貪污罪論處，“情節(jié)特別嚴(yán)重的，處無期徒刑或者死刑”。

隨著以經(jīng)濟建設(shè)為中心和“對外開放、對內(nèi)搞活”政策的確立，特別是1984年十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》后，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷變化，隨之經(jīng)濟領(lǐng)域腐敗犯罪日益猖獗，原有的5個罪名顯然不適應(yīng)打擊腐敗犯罪的客觀需要。鑒此，1988年1月21日，第六屆全國人大常委會第二十四次會議通過《補充規(guī)定》，對貪污賄賂犯罪作出系統(tǒng)的修改。1997年立法機關(guān)全面修訂刑法典時，又專門設(shè)立“貪污賄賂罪”專章，對腐敗犯罪作出進一步的修改和完善。

步入新世紀(jì)后，我國政治、經(jīng)濟、文化、道德等各領(lǐng)域都發(fā)生巨大變化，腐敗犯罪懲治面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。立法機關(guān)又先后通過《刑法修正案（六）》《刑法修正案（七）》《刑法修正案（八）》《刑法修正案（九）》《刑法修正案（十一）》分別對涉及腐敗犯罪問題作出修正，實現(xiàn)了腐敗犯罪立法的與時俱進，發(fā)揮了腐敗犯罪立法的保障法、后盾法的價值功能。

（四）堅持懲辦從嚴(yán)與從寬的統(tǒng)一

在百年腐敗犯罪立法中，我們黨始終堅持懲辦與寬大相結(jié)合和寬嚴(yán)相濟的刑事政策。

在抗日戰(zhàn)爭期間和解放戰(zhàn)爭時期，我們黨在腐敗犯罪立法中在堅持從嚴(yán)的同時，就注意從寬的一面。如1939年《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例（草案）》第5條規(guī)定：“犯本條例之罪，于發(fā)覺前自首者，除依第六條之規(guī)定令其繳出所得財物外，得減輕或免除其刑。”1942年《晉冀魯豫邊區(qū)懲治貪污暫行辦法》第6條規(guī)定：“凡第3條、第4條、第5條之未遂罪，按本刑減輕懲治之?！?/p>

解放后，1952年的《懲治貪污條例》第4條專門規(guī)定了十一種需要“從重或加重處刑”的情形，如貪贓枉法者、屢犯不改者、拒不坦白或阻止他人坦白者等。第5條規(guī)定有四種情形之一的，“得從輕或減輕處刑，或緩刑，或免刑予以行政處分”，如自動坦白、徹底坦白、真誠悔過、檢舉他人而立功的等。

1988年的《補充規(guī)定》專門規(guī)定，個人貪污、受賄數(shù)額在2千元以上不滿5千元，“犯罪后自首、立功或者有悔改表現(xiàn)、積極退贓的，可以減輕處罰，或者免予刑事處罰”?！靶匈V人在被追訴前，主動交代行賄行為的，可以減輕處罰，或者免予刑事處罰”。1989年8月15日，“兩高”聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通告》，通告發(fā)布以后，腐敗犯罪分子紛紛投案自首。據(jù)統(tǒng)計，“有36000多名貪污賄賂犯罪分子到檢察機關(guān)投案自首，在已經(jīng)被逮捕、判刑關(guān)押的人犯中，有9457人坦白交代了新的犯罪事實。在自首人員中，有縣處級干部742人，司局級干部40人，省部級干部1人”[15]。

“97刑法”基本沿用1988年《補充規(guī)定》規(guī)定的從重、從輕情節(jié)。2015年《刑法修正案（九）》進一步擴大坦白從寬的適用范圍。2018年《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動認(rèn)罪認(rèn)罰，有四種情形之一的，“監(jiān)察機關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議”。2018年6月25日，河北省政協(xié)原副主席艾文禮攜帶贓款贓物主動到中央紀(jì)委國家監(jiān)委投案，成為黨的十九大后首個投案自首的省部級干部。經(jīng)查證：艾收受他人賄賂6400余萬元，犯罪數(shù)額特別巨大。這一犯罪金額本應(yīng)當(dāng)判處10年以上有期徒刑或無期徒刑，但鑒于其主動投案，如實供述自己的罪行，構(gòu)成自首；真誠認(rèn)罪、悔罪；積極主動退繳全部贓款贓物，最終依法對其減輕處罰，審判機關(guān)對被告人艾文禮以受賄罪判處有期徒刑8年，“體現(xiàn)了懲罰與教育相結(jié)合的法治原則”[16]。

（五）堅持反腐敗犯罪立法與嚴(yán)格反腐敗執(zhí)法的統(tǒng)一

中央蘇區(qū)時期，經(jīng)調(diào)查中央政府總務(wù)廳干部左祥云在任職期間，勾結(jié)反動分子貪污公款，并盜竊公章企圖逃跑等，犯有嚴(yán)重罪行。1934年2月13日，中華蘇維埃共和國臨時最高法庭在中央大禮堂開庭，1934年2月18日左祥云被執(zhí)行槍決。[2]

抗日戰(zhàn)爭時期，肖玉壁案是因貪污被查處的典型案例之一。肖戰(zhàn)功赫赫，曾任陜甘寧邊區(qū)某區(qū)主席、貿(mào)易局副局長。他在任稅務(wù)分局局長期間，利用職權(quán)貪污、挪用公款，被邊區(qū)政府依法判處死刑。他不服，寫信向毛澤東求情。毛澤東明確表示：“我完全擁護法院判決。”1941年底，肖玉壁被執(zhí)行槍決。[17]

新中國建立后，毛澤東說：“應(yīng)把反貪污、反浪費、反官僚主義的斗爭看作如同鎮(zhèn)壓反革命的斗爭一樣的重要?！盵18]1951年12月至1952年10月，黨中央發(fā)動新中國第一次大規(guī)模的反腐敗運動，即“三反”運動。在“三反”運動中，“判處刑事處分的38402人，占已處理部分的3.6%。其中機關(guān)管制的17175人，占判處刑事處分的44.7%；勞動改造的11165人，占29.1%；判處有期徒刑的9942人，占25.9%；判處無期徒刑的67人，占0.17%；經(jīng)中央和大行政區(qū)批準(zhǔn)判處死刑的42人（內(nèi)有殺人犯5人），死刑緩刑9人，共計51人，占0.14%?！盵19]河北省天津地委前任書記劉青山、現(xiàn)任書記兼專員張子善因貪污腐敗被判處死刑。

1980年“79刑法”實施，當(dāng)年廣東海豐縣委書記王仲腐敗案發(fā)。王仲自1979年下半年到1981年8月，貪污、受賄總金額達(dá)6.9萬元。1983年1月17日，王仲被依法判處死刑，王仲案也被稱為中國“改革開放反腐第一案”[20]。2000年3月8日，江西省原副省長胡長清被依法執(zhí)行死刑，成為新中國第一個因腐敗被判處死刑的副省級干部。2000年7月31日，曾任第九屆全國人大常委會副委員長的成克杰，以受賄罪被判處死刑，成為新中國第一個因腐敗被槍斃的“副國級”領(lǐng)導(dǎo)干部。

十八大以后，我國反腐力度進一步加大。2013年至2017年有100名省部級以上高官因腐敗被審判機關(guān)判處刑罰。[21]2015年6月11日，原中共中央政治局常委周永康被判處無期徒刑，成為我們黨執(zhí)政后因腐敗受到法律制裁的第一個“正國級”官員?！缎谭ㄐ拚福ň牛吩鲈O(shè)終身監(jiān)禁刑后，截至2022年已有21名被告人因“貪賄數(shù)額特別巨大、犯罪情節(jié)特別嚴(yán)重、社會影響特別惡劣、給國家和人民利益造成特別重大損失”而被判處終身監(jiān)禁。2021年1月5日，經(jīng)最高人民法院核準(zhǔn)，中國華融資產(chǎn)管理股份有限公司原黨委書記、董事長賴小民因受賄罪、貪污罪、重婚罪被執(zhí)行死刑。賴犯利用職務(wù)上便利，為他人謀取不正當(dāng)利益，索取、非法收受他人財物，共計折合人民幣17.88億余元，并利用職務(wù)上的便利，貪污公共財物共計人民幣2513萬余元。賴犯成為新中國成立以來被查辦的中管干部中犯罪金額最大的腐敗分子。

三、未來反腐敗犯罪立法的完善對策

建黨百年來，特別是改革開放以來，我國腐敗犯罪立法已經(jīng)過多次修改，腐敗犯罪范圍不斷擴大。但總體而言，仍存在“厲而不嚴(yán)”的特點，即腐敗犯罪刑罰嚴(yán)厲，重刑多（不僅保留死刑，還設(shè)有終身監(jiān)禁刑）、輕刑少；腐敗犯罪法網(wǎng)寬疏，入罪條件嚴(yán)格，大量腐敗行為難以定罪處罰。黨的二十大報告強調(diào)：“腐敗是危害黨的生命力和戰(zhàn)斗力的最大毒瘤，反腐敗是最徹底的自我革命。……深化標(biāo)本兼治，推進反腐敗國家立法”。鑒此，筆者提出以下建議，供立法和執(zhí)法機關(guān)參考。

（一）增設(shè)新罪名，擴大腐敗犯罪對象范圍，嚴(yán)密刑事法網(wǎng)

當(dāng)前，腐敗犯罪中主要是賄賂犯罪案件，而受賄罪、行賄罪的犯罪構(gòu)成都存在條件過嚴(yán)的問題，如受賄罪必須要“為他人謀取利益”，所有的行賄罪必須是“為謀取不正當(dāng)利益”，從而導(dǎo)致危害日益嚴(yán)重的收受“禮金”行為難以入罪，即便“兩高”有條件地將其納入刑事懲罰的范圍，①也引發(fā)學(xué)者的諸多批評。[22]黨的十八大以來查處的腐敗案件昭示：“家族腐敗”“親緣腐敗”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。一些公職人員的親屬，利用官員的職權(quán)便利，建立“官商勾結(jié)”“錢權(quán)交易”和不當(dāng)利益輸送網(wǎng)絡(luò)。雖然《刑法修正案（七）》增設(shè)利用影響力受賄罪，但現(xiàn)行刑法仍沒有將全部利益沖突行為納入刑事懲罰的范圍，“我國公職刑法罪名體系存在難以規(guī)制利益沖突型腐敗的結(jié)構(gòu)性障礙”[23]。而“利益沖突罪的立法具有獨特的抑止腐敗作用，促進了刑法功能的轉(zhuǎn)變，是將積極治理主義理念引入反腐立法體系的標(biāo)志”[24]。

筆者建議，修改現(xiàn)行罪名，增設(shè)新罪名，擴大腐敗犯罪對象范圍；擴大利用影響力受賄罪的犯罪主體；增設(shè)外國公職人員、國際公共組織官員受賄罪等。[4]

（二）加強反腐敗犯罪立法與《監(jiān)察法》的銜接，化解立法之間的矛盾

如何加強反腐敗國家立法與其它法律的銜接，化解立法與立法之間的矛盾，對于科學(xué)立法、嚴(yán)格司法都具有重要意義。目前如何加強《監(jiān)察法》與《刑法》的銜接至關(guān)重要。《監(jiān)察法》與《刑法》存在著以下幾方面的矛盾：（1）《監(jiān)察法》中公職人員范圍和《刑法》中國家工作人員的主體不同?！侗O(jiān)察法》第15條規(guī)定和《刑法》第93條規(guī)定存在差異和不一致。（2）《監(jiān)察法》中的監(jiān)察人員與《刑法》中司法人員不同。監(jiān)察機關(guān)不是司法機關(guān)，監(jiān)察人員不是司法人員，但監(jiān)察機關(guān)可以采取多種調(diào)查措施。雖然職務(wù)犯罪調(diào)查不是偵查，但監(jiān)察機關(guān)事實上承擔(dān)著原來職務(wù)犯罪偵查的職能。監(jiān)察人員在職務(wù)犯罪調(diào)查中刑訊逼供、暴力取證、徇私枉法的，不能適用刑訊逼供罪、暴力逼取證罪和徇私枉法罪。（3）認(rèn)罪認(rèn)罰條件不同。職務(wù)犯罪調(diào)查階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬條件，不論是實體條件還是程序條件，都比普通犯罪更加嚴(yán)格。[25]（4）刑事辯護制度不同。普通刑事案件在偵查階段，律師就可以接受委托會見犯罪嫌疑人，提出無罪、罪輕或從輕辯護的意見，而職務(wù)犯罪案件在監(jiān)察調(diào)查期間，刑事辯護律師不能介入。

《監(jiān)察法》與《刑法》《刑事訴訟法》之間的矛盾直接影響對腐敗犯罪的懲處。如《刑法》與《監(jiān)察法》職務(wù)犯罪主體范圍不同直接影響《監(jiān)察法》的有效實施，具體表現(xiàn)在：監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員實施的職務(wù)犯罪行為得不到追訴；原“國家工作人員”和監(jiān)察人員以外的其他“公職人員”實施的職務(wù)犯罪行為得不到追訴。[26]《監(jiān)察法》關(guān)于職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰的規(guī)定，限制了職務(wù)犯罪認(rèn)罪認(rèn)罰的適用。鑒此，筆者認(rèn)為：（1）及時修改《刑法》第93條規(guī)定，統(tǒng)一國家工作人員和公職人員的范圍。在立法未作修改前，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)恪守罪刑法定原則，不得擅自擴大或限制《刑法》關(guān)于犯罪主體的相關(guān)規(guī)定。（2）對不符合《監(jiān)察法》認(rèn)罪認(rèn)罰的條件，但在審查起訴或?qū)徟须A段符合《刑事訴訟法》認(rèn)罪認(rèn)罰條件的職務(wù)犯罪案件，適用《刑事訴訟法》認(rèn)罪認(rèn)罰的規(guī)定。（3）修改《監(jiān)察法》或《刑事訴訟法》，明確監(jiān)察調(diào)查案件，被調(diào)查人有委托律師行使辯護的權(quán)利。[27]

（三）加強反腐敗犯罪立法與黨內(nèi)法規(guī)的銜接，實現(xiàn)紀(jì)法統(tǒng)一

黨紀(jì)與法律都是從嚴(yán)治黨、反腐倡廉的重要依據(jù)和保證。目前，“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間仍然存在著諸多不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的情形，亟需予以妥善處理”[28]。從反腐敗領(lǐng)域來看，當(dāng)前紀(jì)法銜接特別應(yīng)當(dāng)重視嚴(yán)重違紀(jì)行為的犯罪化問題。如前述的利益沖突問題，改革開放四十年來先后頒布過數(shù)十項針對利益沖突問題的規(guī)范性文件，②但一直沒有將其納入刑法調(diào)整的范圍。只有將那些情節(jié)嚴(yán)重的利益沖突行為納入犯罪懲治范圍，才能有效地遏制利益沖突行為的不斷發(fā)生。

（四）加強反腐敗犯罪執(zhí)法，保證腐敗犯罪立法的現(xiàn)實化

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于執(zhí)行。再多再好的制度如不能有效地執(zhí)行也是徒具空文。只有嚴(yán)格執(zhí)法，才能使科學(xué)的腐敗犯罪立法產(chǎn)生良好的法律效果。2016年啟動的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革旨在整合反腐敗資源力量，促進我國反腐敗工作的法治化，提高反腐敗力度，我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭因而取得了舉世矚目的歷史性成就。但我們同時也應(yīng)該看到，在近年的反腐敗斗爭中，存在著腐敗案件查處多，但腐敗犯罪查處率不高，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)審查起訴的腐敗犯罪案件比例低。2018年至2020年的三年間，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案187.5萬件，作出黨紀(jì)政紀(jì)處分181.2萬人，但移送司法機關(guān)處理的只有5.5萬人，僅占黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)的3%。其次，腐敗犯罪在整個刑事犯罪中的比例不斷下降。從刑事審判看，貪賄犯罪在整個刑事犯罪中的比例也在不斷下降，2018至2020年全國審判機關(guān)審結(jié)的貪賄案件總量只占當(dāng)年一審審結(jié)數(shù)2.02%。而該比例在十八大之前一般在3%左右，查辦案件多的年份甚至超過5%，少的也有2.86%（2009年）。腐敗犯罪入罪比例下降的主要原因是以紀(jì)代法，將一些涉嫌腐敗犯罪的案件，僅作黨紀(jì)政務(wù)處理，即將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中的第四種形態(tài)轉(zhuǎn)化為第三種形態(tài)，由“嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查”，轉(zhuǎn)化為“黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整”?！啊霓D(zhuǎn)三形態(tài)畸寬，導(dǎo)致本應(yīng)該被依法判處刑罰的被調(diào)查人轉(zhuǎn)化為僅受紀(jì)律處分，這不僅會給‘紀(jì)法銜接帶來嚴(yán)重阻礙，也違反《刑法》中‘罪責(zé)刑相適應(yīng)等基本原則，會對我國法治建設(shè)帶來巨大沖擊”[29]。所以，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)要進一步加強反腐敗犯罪執(zhí)法、司法，不斷提高腐敗犯罪的入罪率。在查辦腐敗犯罪案件中，注意防止“壓案不辦”“以紀(jì)代法”現(xiàn)象。凡涉嫌職務(wù)犯罪的，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查終結(jié)后，一律移送檢察機關(guān)審查起訴。對有案不辦、有罪不究的紀(jì)檢監(jiān)察人員和司法人員要嚴(yán)肅依法追究法律責(zé)任。

全面從嚴(yán)治黨是實現(xiàn)新時代黨的自我革命的根本要求。制度治黨、依規(guī)治黨是我們黨全面從嚴(yán)治黨的治本之策。黨推進自我革命的重要內(nèi)容之一，就是持續(xù)開展反腐敗斗爭，堅持懲治腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍?！爱?dāng)前，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固，但形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鏟除腐敗滋生土壤任務(wù)依然艱巨?！盵30]黨的二十大報告專門對“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”作出了重要部署，并強調(diào)“推進反腐敗國家立法”。因此，加強反腐敗犯罪立法是全面從嚴(yán)治黨和開展反腐敗斗爭的重要舉措，任重而道遠(yuǎn)。

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責(zé)任編校? ?王學(xué)青

One Hundred Years of Legislation Against Corruption Crimes by

the Communist Party of China：History， Enlightenment

and Prospects

ZHANG Zhaosong（Law School， Zhejiang University of Technology， Hangzhou 310023， Zhejiang， China）

Abstract： In the past hundred years since the founding of the Party， legislation against corruption crimes has experienced a process of development from mere simple scratches to a detailed massive creation， and has formed a relatively scientific and perfect legislation system. Anti-corruption legislation in one hundred years reveals the necessity of adherence to the unity of anti-corruption in accordance with the law and in accordance with rules， the unity of criminal legislation against corruption and anti-corruption institution building， the unity of legislation in pace with corruption situation， the unity of severeness and tolerance in making punishments， and the unity of the anti-corruption criminal legislation and law enforcement. With the development of time， various forms of corruption emerge endlessly， and emphasis for future efforts would be put on adding new charges， expanding the targets of corruption crime， and tightening the criminal law net； on strengthening the connection between corruption crime legislation and the Supervision Law to resolve legislative contradictions； on strengthening the connection between legislation and Party rules and disciplines to realize the unification of discipline and law； on strengthening law enforcement to ensure the substantiation of corruption crime legislation.

Key words： anti-corruption legislation； the century of Party history； criminal legislation； anti-corruption institutions； anti-corruption law enforcement

收稿日期： 2023-03-23

基金項目： 國家社會科學(xué)基金項目（16BFX078）；浙江省高校重大人文社科攻關(guān)計劃項目（2021QN051）

作者簡介： 張兆松（1962— ），男，浙江金華人，浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授。