中緬邊境安全協同治理：現有體系、實踐困境與優(yōu)化路徑

周禹朋 戴永紅

[摘要]邊境安全是國家安全的重要維度，邊境安全治理是國家安全治理的重要內容。協同治理為邊境安全治理提供新的理論視角與實踐路徑。當前，中緬邊境安全協同治理初具雛形，形成了主體、機制和技術三個層面的協同關系。中緬邊境安全協同治理在具體實踐過程中存在主體性困境、制度性困境、效能性困境和資源性困境。構建中緬邊境安全協同治理新理念、優(yōu)化中緬邊境安全協同治理機制、提高中緬邊境安全協同治理主體能力、拓展中緬邊境安全協同治理外部環(huán)境是提升中緬邊境安全協同治理成效的重要路徑。

[關鍵詞]中緬邊境安全；協同治理；治理困境；優(yōu)化路徑

中圖分類號：C957文獻標識碼：A文章編號：1674－9391（2023）02－0100－10

基金項目：國家社科基金重大項目“環(huán)孟加拉灣地區(qū)局勢對‘東數西算工程的影響研究”（22&ZD181）、教育部人文社科重點研究基地重大項目“南亞國家政治法律環(huán)境與‘一帶一路建設研究”（16JJDGJW014）階段性成果。

作者簡介：周禹朋，四川大學國際關系學院、中國西部邊疆安全與發(fā)展協同創(chuàng)新中心博士研究生。四川 成都 610064 通訊作者：戴永紅，深圳大學外國語學院/中國海外利益研究院/區(qū)域國別與國際傳播研究院特聘教授，研究方向：國際關系與國際傳播研究。廣東 深圳 518060

邊境安全治理是國家安全治理的重要內容，它將安全治理的場域放在邊境，針對邊境特殊的地理區(qū)位和社會環(huán)境催生的邊境安全問題提供一套符合邊境地區(qū)實際安全實踐和需求的安全治理理論范式。它是以政府為主導的多元治理主體，整合和調動邊境治理資源，以協同合作的方式，采取針對性治理措施來防范和化解邊境安全風險、維護和鞏固邊境安全的活動和過程。[1]縱觀中國邊境安全治理現實，傳統(tǒng)的單向度的邊境安全治理方式不足以應對邊境地區(qū)鄰國帶來的安全隱患和安全問題，也不適應全球化時代邊境安全的總體趨勢和治理現實。在具體邊境安全治理實踐中可以發(fā)現，邊境安全治理不僅要處理好國內各安全治理主體互動關系，也要處理好國家間互動關系，即既需要國家內部協同，也需要國家間協同，與傳統(tǒng)邊境安全治理模式相比，在層次、關系和領域中都擴寬了治理內容。只有讓更多治理主體參與到邊境安全治理中，涉及更廣泛的安全議題和安全議程，并形成網絡化的安全治理結構，構建邊境安全協調機制并重視機制的互惠性和實際可操作性，才能更好地提高邊境安全治理成效。中緬邊境地區(qū)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題眾多，邊境安全相互依存共生和安全問題跨境流動性、滲透性和聯動性強需要引入新的治理理論，不斷完善現有治理模式提高中緬邊境安全協同治理成效。

一、協同治理理論闡釋與適用性分析

協同治理理論是在“協同”和“治理”理論淵源中演變發(fā)展而來的一種現代化治理方式。西方較早研究協同治理理論的學者是庫伊曼（J Kooiman）和范弗利埃特（M VanVliet），他們將協同學思想引入治理活動，認為治理目標的實現是通過治理多元主體的相互作用和相互影響，而不是通過施加外部力量來生成秩序確保治理順利進行。[2]公共管理學背景下的協同治理源于多哈休（Donahue）教授對協同治理的研究，他認為協同治理是一種特定的公私協同方式，政府與非政府行為體共同協作，政府給予非政府行為體一定的自由裁量權以達成更好的協同，實現政府既定的治理目標。[3]加斯（C.Ansell）和安賽爾（A.Gash）教授認為協同治理是若干個公共機構直接讓非公共機構或私人機構等行為體參與正式的、有目標導向的、深思熟慮的集體決策過程，目的是為了制定或執(zhí)行公共政策，并構建了具有廣泛適用性的協同治理SFIC模型。[4]它強調多元主體參與、系統(tǒng)間自主、主動協調以及規(guī)則的制定。國內學者致力于協同治理的理論分析、實踐領域應用與模型建構研究，從公共危機、生態(tài)環(huán)境保護、政府協同等領域建構與實際治理問題相適應的協同治理分析框架。中國治理語境下的協同治理形成了一個包含代表性、透明、公平、包容的多層次價值體系，主體層面包括政府、企業(yè)、市場、社會組織、公民個人等合法性主體，但以政府為主導?？腕w層面限定在公共領域，即協同治理必須是處理公共問題和提供公共產品。方式是廣泛參與、討論協商、通力合作、共同行動。機制上包含風險溝通、利益兼顧、法律保障、監(jiān)督約束機制。綜上，本文認為，協同治理是指在開放的社會系統(tǒng)，國家、黨委、政府、社會、公眾等多元治理主體在參與社會公共事務的過程中，通過多個子系統(tǒng)呈現網絡形態(tài)的協調與配合作用，實現社會系統(tǒng)的和諧與穩(wěn)定，以維護和增強社會公共利益的動態(tài)過程。

協同治理理論在具體實踐中的應用范圍在不斷拓展。從具體邊境安全治理實踐中可以發(fā)現，邊境安全治理不僅要處理好國內各安全治理主體互動關系，也要處理好國家間互動關系，即既需要國家內部協同，也需要國家間協同，與傳統(tǒng)邊境安全治理模式相比，在層次、關系和領域方面都拓寬了治理內容。從理論層面看，邊境安全協同治理是對邊境問題兩分法的超越，以整體性和系統(tǒng)性視角看待邊境安全問題對中緬邊境安全治理來說尤為重要。協同治理的體制機制可以更好地實現中緬邊境安全治理資源的整合與共享，為中緬邊境安全治理提供充足的資源保障。協同治理的方式主要是在制度、規(guī)則規(guī)范下建立信任基礎，通過對話、協商、溝通等方式進行，這也非常符合中緬邊境地區(qū)安全現實。同時，中國特色協同治理是黨政主導型協同治理，即在黨委領導、政府主導前提下，鼓勵和吸納更多的治理主體參與協同治理，這是對以往中緬邊境地區(qū)安全治理的一種超越和補充，更符合中緬邊境地區(qū)現實安全形勢。從實踐層面看，中緬邊境安全相互依存共生和安全問題跨境流動性、滲透性和聯動性強的特征呼吁協同治理。就當前中緬邊境安全治理現實情況下，已經基本有了一些協同治理的雛形，并形成了主體、機制和技術三個層面的協同關系。同時，中緬邊境安全長期呈現單邊治理形勢，由于中緬邊境很多安全問題的根源是緬甸民族地方武裝問題與中央政府的軍事、政治沖突，所以中國在中緬邊境安全治理中時常顯得較為被動，當前中緬邊境安全形勢更需要國家間協同合作治理。因此，協同治理在中緬邊境安全治理中具有現實意義。

二、中緬邊境安全協同治理的現有體系

中緬邊境地區(qū)是各種傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全問題交織匯聚的復雜區(qū)域和敏感地帶，安全問題呈現獨特性、復雜性、變動性、滲透性和擴散性特征。當前緬北沖突帶來的領土安全與邊民生命財產安全問題、持續(xù)難以解決的毒品犯罪問題、公共衛(wèi)生安全問題、難民問題以及宗教安全問題等都是其突出的熱點問題和治理難題。在中緬邊境安全問題長期治理實踐中逐步形成了一套治理體系，并在不同的安全治理實踐領域中不斷提高治理主體能力、完善治理運行機制和提高治理技術。

（一）中緬邊境安全協同治理主體

中緬邊境安全協同治理涉及三個層面治理主體。第一，國際層面參與主體主要為聯合國難民署、國際禁毒署、毒品和犯罪問題辦公室、世界衛(wèi)生組織等國際組織，它們既是直接參與中緬邊境安全問題協同治理的主體，也在其框架下產生中緬邊境安全治理的雙邊或多邊協同合作。國際組織作為中緬邊境安全協同治理主體主要關注中緬邊境地區(qū)的難民問題、毒品問題、公共衛(wèi)生問題等全球性安全問題。聯合國難民署明確將因緬甸武裝沖突而大規(guī)模涌入中國境內的緬甸邊民認定為難民，當前在中緬邊境地區(qū)的難民救助主要集中在緬甸政府控制區(qū)和克欽獨立軍控制區(qū)，為難民提供藥品和資金援助。聯合國毒品和犯罪問題辦公室東南亞和太平洋區(qū)域辦事處負責金三角地區(qū)毒品問題治理，其負責人指出緬甸國內局勢動蕩持續(xù)增加了其毒品產量和對外輸出總量，毒品生產銷售和武裝沖突密切相關。[5]

第二，緬方層面主體主要包括緬甸政府、撣邦和克欽邦少數民族地區(qū)的特區(qū)政府、社會組織和非政府組織等。緬甸中央政府主要負責有關邊境安全的政策和法規(guī)制定、資源配置，以及處理邊境地區(qū)的國防、軍事、外交等特定事宜，代表緬甸與其他國家簽署邊境安全治理的相關合作協議、發(fā)表宣言、聯合聲明等。其下設的內部機構包括國防部、外交部、移民和人口管理部、中央肅毒委員會、內政部警察部隊、宗教事務和文化部等部門都是中緬邊境安全協同治理中的重要參與主體，具體分管各自不同領域事宜。緬甸專門設置了邊境事務部負責邊境地區(qū)的安全與發(fā)展問題。撣邦和克欽少數民族地區(qū)的幾個特區(qū)政府一定程度地參與中緬邊境安全協同治理，即針對某些特定的安全問題如打擊毒品犯罪問題、執(zhí)法安全問題和新冠肺炎安全防控問題等展開合作。社會組織和非政府組織在中緬邊境安全協同治理中的主要功能在于參與難民問題治理和公共衛(wèi)生安全治理，是中緬邊境緬甸一側難民援助的主要行為體。

第三，中國的中緬邊境安全治理是在黨的領導和政府主導下的多元主體參與分工協作基礎上共同承擔的。首先，中國共產黨發(fā)揮核心引領作用，承擔著邊境安全事務總攬全局、協調各方的職責。其次，中央政府是國家治理的最高層級，在邊境安全治理過程中發(fā)揮宏觀性主導作用。省州（市）縣鄉(xiāng)四級行政機構承擔的邊境安全治理職責最為繁重，邊境縣域政府和抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著邊境安全治理的關鍵職責。再次，軍警聯動，人民解放軍的主要任務是通過軍事手段，保衛(wèi)邊界及領土安全，保衛(wèi)國家主權不受外敵侵犯，并積極參加邊境地區(qū)建設。武裝警察部隊，承擔著域內重要設施的守衛(wèi)、重要目標的警戒或警衛(wèi)、處置突發(fā)社會安全事件等職責，是保衛(wèi)邊境安全的重要武裝力量。公安警察，主要承擔邊境地區(qū)社會治安管控、社會矛盾調處、出入境邊防檢查、邊境巡邏執(zhí)法、涉外邊防合作、打擊跨境犯罪等職責。最后，社會組織在難民問題、人口流動帶來的安全問題和涉外重大突發(fā)應急安全事件治理過程中都發(fā)揮了重要作用，成為黨委、政府和公眾之間的重要連接。邊民既是治理主體也是治理客體，隨著邊民治理主體意識不斷覺醒，他們在提供有效信息、參與管理邊境安全事務、處置邊境安全問題、防范邊境安全風險等方面都可以發(fā)揮獨特功能。

（二）中緬邊境安全協同治理機制

中緬邊境安全協同治理機制主要包括中緬雙邊機制和中國特色的黨政軍警民五位一體機制。中緬雙邊機制主要包括以下五方面：一是中緬邊境聯絡官辦公室機制，它被巧妙應用于中緬邊境地區(qū)的打擊毒品犯罪和打拐領域。當前，云南省與緬甸邊境地區(qū)已在瑞麗、騰沖、南傘三地建立了騰沖－密支那、南傘－果敢、瑞麗－木姐禁毒聯絡官辦公室機制，與緬方定期展開會晤，旨在信息交流、協查偵辦、聯合掃毒方面進行合作。中緬邊境打拐聯絡辦公室機制始于2008年中緬兩國政府簽署《打拐諒解備忘錄》，隨后中國在云南省瑞麗、隴川、南傘相繼建立了邊境打拐聯絡辦公室，在此基礎上，兩國執(zhí)法部門建立定期會晤機制，加強情報共享，共同打擊人口拐賣犯罪。二是中緬外交國防2＋2高級別磋商會議，旨在落實好高層共識、妥善管控緬北局勢、支持緬方推進國內和平進程，加強邊境維穩(wěn)及管理合作，確保重點口岸通道暢通和重大合作項目順利實施，以實際行動共同維護中緬邊境穩(wěn)定和兩國友好合作大局。三是《中緬邊境管理與合作協定》執(zhí)行情況司局級會晤。邊境管理是中緬邊境安全治理的基礎和關鍵環(huán)節(jié)，中緬雙方邊境管控現狀是中緬邊境安全協同治理的基礎場域。順應新時代邊境管理、邊境安全發(fā)展的需要，《中緬邊境管理與合作協定》執(zhí)行情況司局級會晤應運而生，聚焦雙邊關系、“一帶一路”建設、協定執(zhí)行情況、邊管機制完善、邊境口岸功能落實、邊境地區(qū)執(zhí)法安全合作、開展邊境防疫合作等。四是中緬執(zhí)法安全合作部長級會議。截至2018年共舉行六次會議，旨在推動執(zhí)法安全部門全面落實雙方共識，不斷深化務實合作，在聯合打拐、聯合打擊毒品犯罪、電信詐騙、槍支販運、人口拐賣、網絡賭博、綁架勒索和有組織非法出入境活動、湄公河流域聯合巡邏和執(zhí)法培訓等方面加深合作。同時，在此機制下地方警務執(zhí)法安全合作會談機制也順利建立并在實踐中不斷完善。五是中緬邊境聯防聯控機制，其依托中國駐緬甸大使館與緬甸相關方面進行溝通。旨在提高中緬邊境疫情聯防聯控能力，強調疫情信息共享、加強流動人員管控、強化邊境聯合管控。

黨政軍警民五位一體合力治邊組織架構體系，是在“善治”理論指導下誕生的一種創(chuàng)新治理機制，在中緬邊境安全協同治理中發(fā)揮了重要作用。黨委把方向、政府總協調、軍隊立骨干、警方抓治理、群眾共參與是其重要原則，中緬邊境地區(qū)在此基礎上普遍建立了“市級總動員、縣級抓指揮、鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓落實、村級打基礎、小組全參與”的五級安全聯動治理機制。從協同治理理論角度看，該體制參與主體多元，在黨政主導下，各職能部門共同參與、齊抓共管、明晰職責、理順關系、信息共享、協同作戰(zhàn)、整體性聯動、全民性聯防；治理過程有相關法律法規(guī)和政策文件為依據；行使權力過程中權力縱向、橫向兩個方向流動。以德宏州為例，為有效解決各管邊單位互不隸屬、條塊分割、難成合力的問題，出臺了《德宏州加強新形勢下黨政軍警民合力強邊固防的實施意見》《德宏州黨政軍警民聯防行動指揮體系》《德宏州黨政軍警民聯防規(guī)定》等9項配套制度，確保邊境安全協同治理有明確標準。德宏州重塑了邊防委架構，調整充實州、縣（市）兩級邊防委員會。并出臺了《黨政軍警民聯防規(guī)定》和《黨政軍警民合力強邊固防職能任務分工》，對黨政軍警以及外事、國安、海關、檢驗檢疫等30余個單位的職能任務進行明確，確保力量聯編不分散、聯防行動不失調。同時，出臺《德宏州立體化邊境防控體系建設實施意見》《德宏州立體化邊境技防物防人防設施建設規(guī)劃》等規(guī)范性文件，通過橫聯軍隊內網、公安專網、地方政務網，縱聯各所屬力量和相關要素的聯防專網，整合邊防部隊、公安、武警、海關等現有邊防監(jiān)控系統(tǒng)，為邊境安全協同治理提供技術條件支撐。

（三）中緬邊境安全協同治理技術

中緬邊境安全協同治理依靠特定的外部條件和環(huán)境予以實現，大數據、互聯網、人工智能等技術發(fā)展為治理協同發(fā)展提供了新的技術和制度供給。[6]美國率先提出了建設智慧邊境的構想。智慧邊境是指大數據環(huán)境下，基于各類高科技感知手段，深度利用數據技術賦予邊境以智能，對各類影響邊境安全的事件進行預警與處置的新型邊境管理模式，其核心是以科技手段對邊境安全實施預防式管理。[7]中國也在不斷推動中緬智慧邊境建設，通過技術催化邊境地區(qū)各部門協同，助力邊境安全治理能力提升，其中各部門之間如何實現技術信息資源共享是最終實現協同治理的關鍵環(huán)節(jié)。[8]

中緬邊境地區(qū)的管控方式多樣、管控主體多元，需要充分發(fā)揮邊境要素，扎實推進立體化、全天候邊境管控體系建設。邊境管控方式包括物防、技防和人防體系，物防體系表現為硬化巡邏路、安裝鐵柵欄、建設抵邊警務室等物理基礎設施建設，根據各邊境縣的實際情況，改善邊境一線地區(qū)的基礎設施，這不僅作為構建智慧邊境管控體系的前提之一，也是邊境基礎設施建設可為國防建設提供可靠的基礎保障。在技防體系建設方面，中緬邊境地區(qū)已開展立體化邊境管控體系，實施邊境技術防控一期建設工程，運用視頻監(jiān)控、傳感器、移動警務核查終端、無人機等技術加強信息采集、數字邊境和智能管控力度。充分利用衛(wèi)星、遙感、紅外技術等加強中緬邊境安全風險管控的信息化建設，在重點嚴打走私、偷渡等跨境違法犯罪活動地區(qū)使用無人機巡視方式。在非法活動多發(fā)的便道、路口裝置高清攝像頭、光電追蹤系統(tǒng)、射頻識別設備等技術設施，修建柵欄、鐵絲網等物理基礎設施，并分配相關人員在周邊地區(qū)進行固定與流動、定時與不定時相結合的巡邏、值守模式，著力扎緊邊境防護“籬笆”，推動邊境管控工作向數字化、信息化、智能化發(fā)展。在山高林密、荒無人煙地區(qū)，部署雷達、無人機、無線傳感器等邊境感知技術，攔截非法越境人員，延伸邊境管控觸角，填補管控漏洞，縮小非法邊境活動的空間。依托信息手段，采取“關卡查緝＋落地查訪＋網格排查”的方式，全面加強對“三非”人員的查控，建立健全邊境流動人口數據庫，加強重點人群的實名制管控。

三、中緬邊境安全協同治理的實踐困境

（一）中緬邊境安全協同治理的主體性困境

治理主體的主動協同性不足。中緬邊境安全協同治理取得的成效大多依賴于政府組織的效果，并非協同組織自身的功能結果。這主要源于兩方面原因：一是協同參與主體權責不平衡嚴重影響協同意愿，權責配置是協同治理參與主體各方最為關注的問題之一。二是各參與主體自身的級別和性質差異是影響主動性協同的組織障礙?，F行政府運行體制中傳統(tǒng)官本位思想依然存在，以致邊境政府難以形成有效的組織結構，影響了協同的主動性。

政府作為中緬邊境安全協同治理中的主導力量，治理主體碎片化問題依然存在。一是政府橫向協同能力欠缺，結構功能碎片化。在組織結構上呈現出碎片化形式，碎片化進而引發(fā)在實際協同治理中多個部門關注同一問題，沒有部門或是很少部門關注其他同樣重要的問題，治理主體模糊，治理政策執(zhí)行模糊。二是府際縱向銜接不暢，自上而下的對接模式碎片化。其中最主要的是府際縱向協同缺乏規(guī)范性和持續(xù)性，主流自上而下的權力運行模式形成“上下分治”[9]，部門職能銜接不對稱，政府權限也出現重疊。三是協同治理人力資源的不穩(wěn)定，邊境地方政府直接面臨著邊境安全風險，承擔著較大的安全治理壓力但現實也面臨著人力資源成本與公共利益最大化的矛盾，加劇了組織的碎片化程度。但這也無形中造成政府人力資源陷入“隱形膨脹”[10] 困局。四是多元主體共同參與協同治理的模式建構不完善，非政府主體參與邊境安全治理仍然面臨著權力配置缺乏合法性、角色功能定位與責任歸屬不清晰、主體間協同互動關系和機制不順暢的困境。[11]

部分治理主體能力與治理目標不匹配。從當前中緬邊境安全協同治理實踐來看，以維穩(wěn)為核心治理訴求的安全化路徑是政府在邊境安全治理的思路和治理目標，這就造成協同治理各參與主體過于依靠政府力量進行維穩(wěn)，以安全管理的方式試圖達到安全治理的目標，在協同決策中就會出現本位利益與整體利益的錯判，決策錯判會引發(fā)行動錯位進而引發(fā)不同行為體之間的沖突。[12]當前中緬邊境安全協同治理主體能力與目標不匹配表現在以下幾方面，一是邊境地方政府尤其是邊境縣政府治理能力參差不齊，邊境地方政府治理資源和治理能力、治理水平都急需提升。二是邊境地方政府能力與上級政府設定的治理目標并不匹配，自上而下的壓力型政府管理體制下，邊境地方政府不僅承擔著較大的邊境安全風險壓力，還面臨著安全治理的考核壓力，大多情況下很難按期完成預期設置的目標，或者在目標完成過程中花費大量的成本和代價。

（二）中緬邊境安全協同治理的制度性困境

政府間協同缺乏相關制度性規(guī)范。一方面是中緬雙方政府間協同缺乏明晰的、更為細致的制度性規(guī)范。另一方面是中國國內政府治理實踐中未形成橫向、縱向協同的制度保障，制度的缺乏無法對權責配置予以規(guī)范化和對等化，跨部門的協同性合作也因為權責不明晰無法具體實行。

一些重要邊境安全議題協同治理尚未形成專門性的治理機制和法律法規(guī)，這是中緬邊境安全協同治理最特殊也最關鍵的制度性保障不完善問題。一是緬北沖突導致的流彈、炸彈碎片等對邊境地區(qū)人民生命財產安全造成極大威脅，問題協同治理機制尚未形成。二是云南省的地方性安全議題法規(guī)和制度建設不足，不少安全問題沒有地方性法規(guī)可循。

現有制度呈現碎片化，制度發(fā)展程度低。一是中緬邊境安全協同治理現有機制雖然數量眾多，但整體運行架構零散，碎片化現象明顯，整合程度不高，缺乏復合型協同合作制度。[13] 中緬邊境安全協同治理目前是針對具體安全問題形成的分而治之的治理模式，各安全議題在治理過程中缺乏集中管理和統(tǒng)一協調，部分問題領域存在制度空隙。二是現有機制發(fā)展程度低，安全威脅產生以后建立的機制較多，預警防范機制不健全，機制層次雖然不低但實質約束力和操作性不強。這很大程度上取決于緬甸的國內政局和緬北局勢，中方的主動性協同受到限制。即便已建立起的中緬邊境安全治理機制，也因緬北局勢動蕩、雙方法律法規(guī)、政策差異、治理能力和治理水平等原因限制，中方主導搭建起雙邊協同機制但緬方無法提供同等的制度支持和制度保障，導致無法維持機制功能的持續(xù)性和機制效能的延續(xù)性。

（三）中緬邊境安全協同治理的效能性困境

域外大國介入中緬邊境地區(qū)安全治理增加中緬邊境安全協同治理的阻力和難度。中緬邊境特殊的地理位置和地緣政治地位致使邊境地區(qū)安全治理極具敏感性，極易成為域外國家開展地緣政治斗爭“抹黑”中國形象挑撥中緬兩國關系的噱頭。通過培養(yǎng)發(fā)展大量非政府組織在邊境地區(qū)活動，不斷侵蝕和占有基層社會治理資源，成為邊境安全治理中不可忽視的重要力量，嚴重影響邊境安全協同治理過程。

中緬邊境安全協同治理過程中雙邊實質性利益協調面臨諸多挑戰(zhàn)增加了協同難度，削弱了協同成效。一是中緬邊境安全協同治理涉及主權讓渡問題。以國家主權為主的領土邏輯和非傳統(tǒng)安全風險的跨國邏輯間的張力和矛盾極大程度增加了安全協同治理機制順利運行難度。[14]二是國家間權力分配的阻礙。協同過程中權力過于不對等意味著強勢一方主導整個協同進程，弱勢一方的政治利益一定程度受到削弱，降低協同主動性，影響協同治理機制運行進而影響協同成效。三是經濟利益阻礙。國家間協同除了政治利益考量之外，經濟上的成本與收益是參與協同治理的各國重要關注點，希望實現本國經濟利益最大化這種目標會加劇協同機制運行中的矛盾和競爭。

中緬邊境安全問題的復雜性、聯動性和再生性消解邊境安全協同治理成效。一是中緬邊境安全治理場域延伸，安全問題愈加復雜。二是安全問題跨國界和跨領域聯動性增強。中緬邊境諸多邊境安全具體議題具有雙向擴散性，并非單向流動，而是橫向交錯、高度聯動。三是安全威脅的再生性消解了治理效果。中緬邊境安全問題大多根植于深層次的政治、經濟和社會背景，為其提供再生資本，因此即便有高強度的治理實踐也難以根治。

（四）中緬邊境安全協同治理的資源性困境

中緬邊境安全協同治理的技術困境。當前中緬邊境安全協同治理面臨著諸多技術困境，一是中緬雙方很難實現技術協同與信息資源共享。中緬邊境地區(qū)處于國家邊緣地帶，中緬邊境地區(qū)云南一側與中國內地之間存在技術治理能力差別，云南一側與緬方一側更是存在技術運用鴻溝，緬方長期依賴中方提供技術支持。二是中緬邊境“智慧邊境”建設程度低，政府協同信息共享程度低，聯動效果不明顯。邊境基礎設施建設、邊境防控網絡、情報信息共享平臺、風險識別評估技術和機制以及預警、跟蹤機制建設距離實現真正的技術協同還有很長一段距離。同時由于政府、政府部門利益的存在甚至是偏好決定了信息溝通上的困難，以致于形成一種“不合作”的傳統(tǒng)。[15]三是技術在中緬邊境地區(qū)實際應用中存在困難。一方面受制于中緬邊境地區(qū)客觀自然地理環(huán)境，另一方面實際邊境安全協同治理中技術運用不到位，相關基礎設施建設不完善。

中緬邊境安全協同治理的人力資源困境。一方面，治理主體人員數量與邊境安全問題治理難度不匹配。在中緬邊境安全治理中涉及到的相關治理主體在協同治理實踐中基本是恒定的，并不適應復雜多變的邊境安全問題發(fā)展態(tài)勢。尤其是云南邊境地方黨委、政府是面臨安全問題、解決安全問題的最前線，反而當地人力資源是最缺乏的。另一方面是專業(yè)人員缺口較大。一是中緬邊境地區(qū)客觀存在人才引進困難。盡管人才交流、智力扶貧方案近幾年在邊境地區(qū)不斷實施，但相關的保障機制并不完善也影響人才引進。二是專向性安全問題的專業(yè)人才缺乏，如，中緬邊境地區(qū)毒品犯罪問題治理需要大量的情報專業(yè)人才，情報信息工作的開展依賴于技術也離不開人力。

中緬邊境安全協同治理面臨財政資金保障困境。一是中緬邊境安全治理中財政資金資源保障不足。財政資金等資源保障是中緬邊境安全治理的關鍵資源保障，是支撐整個協同治理體系順暢運行不可或缺的因素，能夠促進社會力量等積極參與協同治理，也是政府各部門協同的基礎。中緬邊境地區(qū)涉外安全事件應急資金保障不足，中緬邊境地方各級政府在中緬邊境難民救助問題上面臨巨大財政壓力，在中緬邊境新冠肺炎疫情防控中也反映出在相關醫(yī)療設備和醫(yī)用物資、基層醫(yī)療衛(wèi)生支出、衛(wèi)生經費等方面結構性不平衡。二是中緬邊境安全協同治理中的邊民補助專項資金利用不充分。三是財政資金利用規(guī)范性保障不足，一方面是監(jiān)管力度不夠，另一方面是實際利用率不高。

四、中緬邊境安全協同治理的優(yōu)化路徑

（一）構建中緬邊境安全協同治理新理念

塑造中緬邊境地區(qū)共生安全觀念。共生安全是一種安全與威脅動態(tài)平衡的模式，其動力來源于處于共生安全狀態(tài)中的各行為主體的相生相長，互相依賴、彼此保護，通過互惠方式維護安全關系，實現追求動態(tài)進化的共生安全目標。[16]邊境安全自身的特殊性也直接體現出了一種不可忽視的共生性。[17] 一是在認識邊境基礎上理解中緬邊境地區(qū)與共生觀念的聯系。中緬邊境地區(qū)資源相互利用發(fā)展，互聯互通建設在中國“一帶一路”建設推動中積極向好發(fā)展，邊境地區(qū)兩側自古以來就有具備相似文化背景、宗親關系源遠流長的跨境民族居住，社會空間內低層次政治交流頻繁，這些特征不僅體現了共生觀念的基本特征也成為搭建共生關系的基礎。二是突出強調中緬邊境地區(qū)安全與發(fā)展密不可分。中緬邊境地區(qū)跨境流動和跨境交往實現發(fā)展的同時也引發(fā)新的更為復雜的安全問題，但發(fā)展帶來的經濟社會效應是維系安全的重要資源保障，這種維系方式很大程度突出共生安全強調的互惠。三是推動中緬邊境地區(qū)共同安全觀念發(fā)展，與鄰國共建邊境安全共同體。加深中緬邊境地區(qū)安全治理行為主體對共同安全觀念的認識，發(fā)揮各行為主體參與共同安全治理的主體性和自主性，進而擴大安全協同治理的“協同”作用。[18]與鄰國共建安全共同體的基礎在與基于共同安全觀基礎上擴大雙邊邊境安全共同利益才能形成安全治理合力，推動邊境地區(qū)真正實現內生向上積極意義的共生安全。

發(fā)展中緬邊境地區(qū)新型周邊關系理念。新型周邊關系是中國在與周邊國家日益加深的交往中從參與者、建設者逐漸成為引領者和貢獻者過程中提煉出致力于建設周邊命運共同體新型國際關系理念。一是以“大國責任論”打破“大國威脅論”，[19]在實踐和宣傳工作中加深緬甸對中國構建新型周邊外交理念的決心和意志，并認同中國作為地區(qū)性大國作為地區(qū)發(fā)展引領者和貢獻者。二是夯實周邊利益根基，打造利益共享體。中緬經濟走廊建設、中緬邊境經濟合作區(qū)、互聯互通的鐵路、公路建設項目已經在建設發(fā)展過程中釋放多輪紅利，持續(xù)推動雙邊合作邁向更加緊密的嶄新階段。三是堅持開放主義精神，推動周邊區(qū)域一體化發(fā)展。中緬邊境安全協同治理不局限于雙邊，致力于在地區(qū)多邊關系中搭建雙邊交往的平臺，并在發(fā)展中推動周邊一體化進程，實現地區(qū)國家安全、利益、發(fā)展聯動。

（二）優(yōu)化中緬邊境安全協同治理機制

完善協同治理制度設計。要實現中緬邊境地區(qū)制度有效供給，制度設計必須達到兩方面統(tǒng)一，理論層面的規(guī)制性、規(guī)范性和認知性統(tǒng)一，應用層面的工具性、合法性和情境性統(tǒng)一。[20]一是加強邊境安全治理合作相關法律法規(guī)制度建設。在國際法律中對邊境安全合作進行原則性規(guī)范以助各國在雙邊邊境安全合作中作為參照，推動國際法與國內法的協調實現良好銜接，在實際治理過程最大限度實現法律的最高效度。二是不斷完善國內涉及邊境安全具體議題相關的法律法規(guī)，解決中緬邊境地區(qū)的難民危機、完善中緬司法協助等在實際運作中都缺乏相應的法律法規(guī)，需要從元立法層面進行統(tǒng)一協調。三是真正實現多元主體參與協同治理必須制定和完善保障各協同參與主體在協同過程中充分發(fā)揮主觀能動性的制度和規(guī)則體系。一方面，政府出臺相關政策引導市場上非傳統(tǒng)安全保障力量積極參與協同治理并發(fā)揮輔助作用。另一方面，加強和完善邊境社會組織管理相關法律制度，提高邊境地區(qū)社會組織參與協同治理的合法性與自覺性。

構建有效領導與協調機制。在中緬邊境安全協同治理機制中權力不是單向度互動，縱向層面是權力“上”與“下”的雙向互動，橫向層面是各協同參與主體間協同開放的扁平化互動架構。良好的府際協同關系需要政府克服部門內部利益帶來的協同張力，搭建統(tǒng)一指揮、上下聯動、高效運行的領導與協同機制。中緬邊境安全協同治理的跨境協調超越了組織和機構的協同活動，面臨各種體制機制挑戰(zhàn)，其中有效的領導與協調機制顯得尤為重要，當前黨委和政府建立起的領導小組、工作組等機制在跨境協調中發(fā)揮了重要作用。中央政府層面通過制度性安排建立起與邊境一側國家政府協同的機制，確立在實際協同過程中出現沖突、矛盾或與預期之外的問題時，雙方進行協調的法律法規(guī)依據及方式。與此同時地方政府間需要以法律法規(guī)形式明確地方政府間在協同過程中博弈的底線，減少地方政府間因利益博弈過度造成雙方協調難以達成。

優(yōu)化協同治理權責溝通結構。邊境安全協同治理的溝通結構中，國家和政府通過將協同治理資源和價值圍繞同一個政策目標在各子系統(tǒng)之間進行權威性分配，以實現協同治理的整體合力，并強化整體行動能力帶來的協同效應。一是權責溝通需要合理界定權力與功能，治理主體只有在具備合法權限下才能發(fā)揮其最大功能，生產的治理結果也才是有效的。二是各協同參與主體自身利益的溝通應該坦誠，減少溝通成本。三是必須建立信息共享與溝通機制，解決協同治理中信息不對稱問題。為解決信息不對稱可以落實安全治理責任的壓力傳導機制、協商談判機制、考核機制與責任追究機制。此外，對邊境安全治理模式的準確評估、科學分析有助于進行有參考價值的反饋調試，實現溝通的可持續(xù)性。

（三）提高中緬邊境安全協同治理主體能力

邊境安全協同治理中強調政府的治理能力和治理體系建設，可促使多元主體的協同治理形成有效結構和正確導向。這里主要分析次國家政府（云南省）的協同治理的能力建設。

第一，提高邊疆次國家政府的邊境發(fā)展建設能力。一是邊境地區(qū)與非邊境地區(qū)在資源與利益分配上應該更加公平合理，一定程度上應該向邊境地區(qū)傾斜發(fā)展資源。二是邊境地區(qū)作為發(fā)展對外經濟的重要通道，必須加快推動通道經濟逐步落地，以實現邊境地區(qū)進一步產業(yè)升級與結構優(yōu)化，以發(fā)展促安全，不斷謀求發(fā)展。三是謀求邊境城市發(fā)展新路徑，突出邊境城市的地緣優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、旅游優(yōu)勢等，同時加快邊境城市基礎設施建設提高邊境城市抵抗安全風險能力。

第二，提高邊疆次國家政府的邊境協調組織能力。云南省在整個中緬邊境安全協同治理中某種意義上起到承上啟下的作用。一方面，國家間關系從根本上決定了邊境地區(qū)安全環(huán)境的狀態(tài)，奠定了跨境交往的安全基礎。當中緬邊境地區(qū)面臨潛在安全風險或已處于經受風險的狀態(tài)中，中緬雙方可以通過云南省達成溝通對話的窗口，或是直接在昆明進行溝通協商。另一方面，國家間權威通過地方政府向外傳達，因此云南省在與緬甸展開交往過程中要與中央政府保持一致，維系協調良好的央地關系，協調好與社會組織、企業(yè)、邊境地區(qū)民眾以及其他相關主體的關系。

第三，提高邊疆次國家政府的邊境安全治理能力。這個層面的邊境安全治理能力提升有三個方面，一是應對由外向內的邊境安全問題，主要是防范與預警，建立完備的警務巡邏保障機制，增加對邊境執(zhí)法的各種資源投入，同時建立完備的預警機制，為制定有效的應對策略和執(zhí)行方案提供信息和時間縫隙。二是應對由內而外的邊境安全問題上，這類邊境安全風險以非傳統(tǒng)安全風險為主。加快邊境地區(qū)發(fā)展建設，由發(fā)展引發(fā)的問題在發(fā)展中解決。三是應對內外交織的邊境安全問題上，這類安全問題大多跨境流動性強、擴散性強，諸多問題需要邊境內外兩個或多個國家的相關部門全力配合開展工作，涉及到境外執(zhí)行公務，因此需要不同部門間形成對具體安全問題達成共識默契配合，定期的工作交流、會晤商討甚至共同培訓演練都是不可缺少的。

（四）拓展中緬邊境安全協同治理外部環(huán)境

搭建協同治理技術系統(tǒng)和平臺。一是技術導入治理構建協同治理技術系統(tǒng)。大數據在邊境地方政府中廣泛推廣建設為其實現治理工具創(chuàng)新提供了空間和路徑。[21]因此要通過信息通信技術和大數據等構建協同治理技術系統(tǒng)實現各工具要素聯動，在協同治理中廣泛運用整體性和協同性技術工具。二是搭建現代化的信息技術平臺實現邊境安全問題各項信息、資源、數據的收集、處理、分析和共享。它不僅適用于同層級的不同主體，也適用于不同層級的協同主體就安全危機進行溝通協調。將邊境安全相關數據、信息和資源整合到現代化的信息技術平臺上，有助于協同參與主體了解最客觀直接的信息，一定程度避免信息不對稱。三是利用技術催化建立邊境安全風險數據庫，并對數據進行分析、研判和利用。中緬雙方圍繞共同邊境安全風險搭建基于風險源、風險源分析、風險源評價數據的數據庫，在此基礎上建立共同邊境安全風險分析模型。根據風險發(fā)生的可能性和嚴重程度劃分對風險進行評級，并依托大數據、云計算和移動警務等技術進行人員信息摸排、情報信息研判等，根據危害程度決定通報范圍和通報方式以便引起重視，最大限度合力利用資源。

加強協同治理資源保障。中緬邊境安全協同治理的資源保障方式體現為，一是增加應對邊境安全的公共財政資源投入，參與協同治理的各級財政應當設立邊境安全治理預備費，將安全治理所需經費列入本級政府的財政預算。二是建立完善的物資調動和分配網絡，提高物資運轉效率和利用率。這個物資調動和分配網絡應該具有相互協調、運轉高效、反應靈敏等基本特征。三是提高邊境地區(qū)社會福利保障，一方面，國家應給予中緬邊境地區(qū)邊境縣更多關注和政策支持，除了政策支持外，還應該給邊境縣賦權，使邊境縣在邊境安全治理中權力與其承擔的責任和使命相匹配。另一方面，鑒于中緬邊境地區(qū)經濟社會發(fā)展落后，邊境大多自然環(huán)境惡劣，高山峽谷河流眾多，道路狹窄崎嶇，資源方面應該給予邊境地區(qū)更多傾斜，緩解其長期面臨的發(fā)展資源困境。

導入國家安全文化協同邊境安全治理。國家安全文化與戍邊文化緊密相關，國家安全文化在邊境這一特殊的地理空間范疇內的具體表現就是戍邊文化，因此可以說戍邊文化的根本性質就是在邊境地區(qū)塑造一種社會文化基礎以維護邊境安全。[22]從宏觀角度看，政府需要在其內部合作文化基礎上培育搭建官民協同治理的戍邊文化，同時還要注重社會組織等力量參與邊境安全治理的社會文化建構，培育和發(fā)展邊境地區(qū)戍邊文化以期形成更加普遍的文化自覺和社會自在。從微觀角度看，戍邊文化是一種文化氛圍，戍邊文化在邊境地區(qū)作為邊境安全治理的文化氛圍和主觀價值取向，具有特殊的政治屬性，它的功能也表現為引導、凝聚、教育和規(guī)約，促進邊民形成自覺守邊固邊、參與邊境安全治理重要心理引導機制。在戍邊文化影響下，邊境地區(qū)民眾彼此間關系更加緊密，他們也深刻認識到戍邊文化意味著承諾和約定，行為規(guī)范和價值引導作用十分明顯。

五、結語

中緬邊境安全協同治理從治理主體和治理模式看，遵循國家治理和國家治理現代化的基本主體結構和模式。從治理客體看，除了關注邊境地區(qū)特定的安全問題之外，與邊疆安全治理和國家安全治理一樣面臨諸多一般性問題。從治理價值取向看，在逐步從族際主義向區(qū)域主義轉向與轉型，這不僅是中緬邊境安全協同治理的現實需要也是其基本價值選擇。緬甸國內政治局勢或緬甸國內政治民主化進程在緬北地區(qū)的具體體現是中緬邊境不安全的根源，目前看來這種現實情況會長期持續(xù)發(fā)展下去，中緬邊境安全問題復雜，滲透性和聯動性不斷增強，嚴重影響中緬邊境安全協同治理成效。未來中緬邊境安全協同治理研究應在現有研究和治理實踐基礎上更多將二者結合起來，以中緬邊境安全為例建構和探索邊境安全治理的新范式和新路徑，為國家邊境安全治理提供一種治理范式參考，以期更好地實現國家邊境安全治理，豐富國家安全治理內容。

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收稿日期：2022－11－01 責任編輯：王 玨