宋代廉政措施的特點與實效

張全明

【關鍵詞】宋代 廉政 反腐肅貪 防貪治貪 【中圖分類號】D691 【文獻標識碼】A

貪污腐敗是中國歷朝歷代都難以根除的一個社會毒瘤，兩宋亦是如此。但從宋代的廉政制度建設及其實踐來看，其反腐肅貪、倡廉興廉的措施不僅嚴密、成效顯著、特色鮮明，而且具有治貪崇廉、戒貪勸廉的積極意義。

反貪倡廉的嚴密措施

宋代針對當時貪污受賄、行賄索賄、苞苴饋送、違法經(jīng)商、搜刮“羨余”等貪腐現(xiàn)象，采取了一系列反貪倡廉的嚴密措施。

其一，強化法律管制。宋代君臣認為，貪賄不仁、違法不刑等為歷代亡國之因；而仁以合眾、刑以懲奸，則為治國之道；“自古亂亡之國，必先壞其法制而后亂從之，此勢之然也”。打擊貪瀆，懲治贓污，更要以法律為準繩，“正刑法，則有罪者必誅矣”。因此，建隆四年（963年），宋太祖即令判大理寺竇儀主持立法，數(shù)月后，《宋建隆重詳定刑統(tǒng)》（簡稱《宋刑統(tǒng)》）就制定完成，隨即詔行各地，成為宋代反貪倡廉的主要律條，其后歷朝多有完善，“嚴政條以核名實，懲吏奸以明賞罰”?！墩]告貪污詔》與《諸倉丐取法》等多類反貪法律頒行，更是不斷強化了以法治貪。

其二，嚴格監(jiān)察法制。宋代不僅設置了許多監(jiān)察官吏的機構或?qū)Ｘ煴O(jiān)察職能的官吏，而且制定了一整套監(jiān)察各級官吏的措施。宋代中央專門設有御史臺和諫院負責監(jiān)察事務，御史臺“掌監(jiān)察官邪，肅正綱紀。大事則廷辯，小事則奏彈”。御史甚至可以“風聞”言事，即使純屬捕風捉影，也不承擔誣告責任，可算合法監(jiān)督。御史臺下分設臺院、殿院和察院，分別履行監(jiān)察和言事之責。其中察院設“監(jiān)察御史六人，掌分察六曹及百司之事，糾其謬誤，大事則奏核，小事則舉正”。①在地方路州縣與保管國家財物的重要場所倉庫場務等地，宋代還專設“監(jiān)當官”等，負有刺舉、糾察、彈劾之責。宋代在監(jiān)察方式等方面也日趨完善：一設“周防法”，以利官員能夠相互監(jiān)督；二制越訴法，以利民眾有效監(jiān)督官員；三定連坐法，以利知情人依法監(jiān)察官員的違法亂紀。

其三，完善審計體制。宋代通過完善審計督察體制，以其作為對國家財政、稅收、倉儲等經(jīng)濟事務的整個過程進行監(jiān)督檢查的一項專門制度，成為國家經(jīng)濟運行機制中的一個重要組成部分，也是當時政治體制中對各級官員進行監(jiān)督與考課的一個重要手段。宋代實行財物管理與審計監(jiān)督一體化，進一步發(fā)揮了審計對財稅、倉儲等經(jīng)濟活動直接性、經(jīng)常性監(jiān)督的優(yōu)勢，在實踐上的監(jiān)督作用積極有效。

其四，確立俸祿規(guī)制。根據(jù)宋代官制及其俸祿水平的變化，其祿制大體可分為北宋前期、中期、后期與南宋四個階段。宋初實行按官品發(fā)放俸祿的定制，北宋中期推行《嘉祐祿制》，后期則按《元豐寄祿格制》，南宋可謂雜糅北宋不同時期俸祿制的混合體。兩宋官員的俸祿水平相對平穩(wěn)，且呈上升趨勢。宋代官員的俸祿水平大致處于中國歷朝的中上等水平，從而為其能夠忠于職守提供了基本的生活保障。

其五，推行考課條制。宋代仿中國古代廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨之“六廉”考核標準的同時，先后頒定了《嘉祐考績新書》《元豐考課令》《考校知縣縣令課法》等，通過磨勘制，對官員實行考課法。自太宗始，宋代設磨勘京朝官院、磨勘幕職州縣官院，“自是考績之司，各有條制矣”。規(guī)定任官，登記考任內(nèi)政績、守法、過失等情況，不得遺漏，候任滿赴所隸銓曹磨勘，以此決定官員的獎罰升黜，直接與官員俸祿、品第等相聯(lián)系。考核標準規(guī)定：“公勤廉干、文武可取、利益于國、惠及于民者為上；干事而無廉譽、清白而無治聲者為次；畏懦而貪、漫公不治、贓狀未露、濫聲頗彰者為下?！雹?/p>

其六，輿論監(jiān)督節(jié)制。宋代比較善于利用輿論對官員進行監(jiān)督與引導。主要是通過官員、儒士與太學生等的奏折、上書或社會評議以及民諺等形式來實現(xiàn)的。當時“讜言正論，聞于朝廷”。宋代濃厚的輿論監(jiān)督氛圍在一定程度上遏制了貪官枉法之為，確立了追求清正廉潔、重義輕利的良好道德取向。如“打破筒，潑了菜，便是人間好世界”的民諺流行，就是當時社會輿論對貪官的抨擊與節(jié)制。

懲貪獎廉的突出實效

第一，嚴懲貪污，趙宋王朝統(tǒng)治基礎得以鞏固。宋初隨著太祖、太宗一系列重懲贓吏、獎勵廉官措施的推行，逐漸出現(xiàn)了官吏大多職守廉潔的良好局面。其后，真宗、仁宗皆效法前朝，相繼頒布《誡告貪污詔》，以此作為嚴治貪贓的重要補充，其治貪效果亦顯。南宋孝宗遏制了貪腐之風的蔓延，其治貪懲贓的效果對鞏固宋王朝統(tǒng)治仍然有效。清史家趙翼載：“宋以忠厚開國，凡罪罰悉從輕減，獨于治贓吏最嚴?！弥胤ㄖ沃匀麧醽y之源也?！雹?/p>

第二，重典懲贓，使許多官吏畏法懼貪。自宋太祖推行“獨于治贓吏最嚴”之策始，相當一部分官吏為此不敢違禁犯贓。太宗承前制，仍不赦贓罪，又使部分官吏的貪欲有所收斂。此后，尤其是仁宗、神宗時期相繼推行慶歷新政與重祿重法等相關整頓吏治的措施，使中小官吏犯贓活動大為減少。自神宗行《倉法》與《告捕獲倉法給賞條》后，被斷罪的贓官從每年七百減到每年兩百。

第三，懲貪賞廉，使部分官員拒貪興廉素質(zhì)有所提高。宋初對犯贓官吏施以重典，史載太祖處死貪官就達20余人。同時，太祖還詔令對敢于積極舉報官吏違法者賞錢三十萬，或“以百千賞以十之一，至五千貫者遷其職”。這種依法賞罰，既使被賞賜者受到鼓勵，也使被懲者自責改過，又影響到其他官吏的價值選擇。

第四，懲治貪贓，維護了宋王朝的財政基礎。反貪治腐，遏制貪風，使許多官吏不敢輕易染指官府財物，宋王朝的財產(chǎn)損失大為減少。如乾德初年，“王全斌入蜀，貪恣殺降，雖有大功，即加貶絀”，對官吏有巨大的震攝作用，以致官員“得鄰郡酒，皆歸之公帑，換易答之，一瓶不敢自飲”。

第五，禁貪懲贓，有利于與民休息。宋代禁貪懲贓，限制了貪官污吏的巧取豪奪，使宋初“與民休息”的仁政得到順利貫徹，從而緩和了社會矛盾，促進了社會經(jīng)濟的恢復和發(fā)展。如朱熹提舉浙東時，大力整頓吏治，并六次上書彈劾贓吏知臺州唐仲友，最后迫使朝廷對其免職查辦。結(jié)果，“所部肅然”，吏風為之一變，救荒成效亦顯，故孝宗也贊“朱熹政事卻有可觀”。

治貪養(yǎng)廉的顯著特色

其一，在制度設置上具有明顯的權威性與系統(tǒng)性。宋代君臣深知“法者，天下之大公”，因此，制定并頒行了《宋刑統(tǒng)》《諸倉丐取法》《誡告貪污詔》《慶元條法事類》等許多具有權威性的懲貪法典。在此基礎上，還制定了相關的監(jiān)督法?！胺钚蟹ǘ日?，州郡也；治其不奉行法度者，監(jiān)司也?！逼洹奥氃诶K愆糾謬。自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪當劾，皆得糾正”。至如地方“諸路監(jiān)司、帥臣，各察守令臧否以聞”。同時，監(jiān)察官員既可“風聞言事”，還可通過審計監(jiān)察，嚴密監(jiān)督官吏。此外，還推行輿論監(jiān)督，以節(jié)制各種貪贓行為?？梢?，宋代治貪制度設置的系統(tǒng)性。

其二，在執(zhí)法成效上具有不平衡性與不穩(wěn)定性。這主要表現(xiàn)在因人、因時、因地而異。其中，以“因人”為主。從“因時”而言，如在太祖、太宗等勵精圖治的君臣當政時期，治贓成效明顯，以致“百官奉職，吏無殘賤”。相反，在徽宗、理宗等昏君奸相當政期間，貪風甚囂塵上，以致“廉吏十一，貪吏十九”。從“因地”而言，則與當?shù)毓賳T的素質(zhì)與官場風氣密切相關。地方官員為政清廉，重典治贓，那么，當?shù)刈匀伙L清氣正。如寇準治巴東，范仲淹治陜西，包拯治端州等地即是如此。相反，必是貪風蔓延。如北宋“五鬼”“六賊”等貪官在北宋京城、江浙等地的搜刮就是典型。

其三，在實踐過程中具有非連續(xù)性與不一致性。宋初太祖明令：“若犯吾法，惟有劍耳。”其后，又規(guī)定大赦中“十惡、故劫殺、官吏受贓者不原”，即官吏貪贓為不赦之重罪。太宗懲貪“法令猶未馳”。自泗州錄事參軍徐壁貪贓棄市后，官吏犯贓被殺者屢見不鮮?？梢?，北宋前期懲貪成效頗著。但至北宋中后期，官吏枉法犯贓者，其處罰漸趨從輕。坐贓當死者，或被特貸，更有甚者，治貪漸趨空文。至南宋，當時除孝宗一度整肅吏治外，其它時期多貪濁成風，貪贓多“追納贓錢入官”而已。

其四，在實施方法上具有局限性和不徹底性。其主要表現(xiàn)是：一為宋代懲貪機構雖設有刑部、大理寺、審刑院、御史臺等，但最終由皇帝直接控制司法權。如此，皇帝的品性與素質(zhì)就直接決定了治貪養(yǎng)廉的程度。二為實行連坐制，宋律規(guī)定職官、干系人、同保人及長吏都有覺察贓吏之責，這雖強化了監(jiān)督貪贓的力度，但一官犯贓，受追究的往往有一批人，有時甚至牽連無辜。三為法外用刑或曲法寬縱。宋初詔敕并行，以敕破律，使皇帝嚴懲贓吏之策得以直接執(zhí)行，以致當時被皇帝詔令杖殺朝堂、腰斬棄市的贓吏不絕于書。其后，朝廷治貪往往“縱而復抑，抑而復縱”。宋代治贓法外用刑或曲法姑息，其局限性不言自明。

除貪興廉的歷史啟示

宋代雖有君國不分、特權世襲等滋生貪風的固有弊端，但其除貪興廉的認識、體制、成效與方法等，同樣具有借鑒作用與積極啟示。

一是“吏不廉則政治削”。宋人認為，“廉者，民之表也；貪者，民之賊也”，貪吏臨民，“或則屈法，或則濫刑，或因公以逼私，或緣事以行虐，使民受弊甚于蠹焉”“蠹盛則木空”。官員貪贓枉法，吏風敗壞，就會危害社會，以致影響國家穩(wěn)定。從歷史看，吏廉則治，“吏不廉則政治削”。故治國須“削除蠹弊，禁止貪婪”，以免政削國亡。

二是“王者禁人為非，莫先于法令”。除貪興廉，必須以法律為準繩。只有以法治國，國家才能大治。歷代治世，法制必須完善。宋代君臣曾多次指出：“王者所以治天下，惟在法令”“朝廷法令行則易治”“治道之要，無大于此?！罴刃?，紀律自正，則無不治之國，無不化之民”。

三是“尤嚴貪墨之罪”。貪墨之罪，禍患無窮。只有嚴貪墨之罪，才能防患于未然，提高官員拒貪守廉的素質(zhì)，使“士人顧惜終身，畏法尚義。受財鬻獄，必大減少”。只有吏治清明，才可除天下之害，興天下之利。

四是強化監(jiān)督，防治并舉。按宋代監(jiān)察制度，監(jiān)察官選任已開始擺脫宰相的干預，監(jiān)察權相對獨立，體制漸趨完備。在防治并舉的強化監(jiān)督機制下，一切違法活動都能受到制約。這不僅表現(xiàn)在臺諫官職能側(cè)重于監(jiān)察宰執(zhí)百官，而且監(jiān)察人選要求有治政經(jīng)驗和剛正品格以及實行回避法等。在宋代的監(jiān)察實踐中，甚至出現(xiàn)了監(jiān)察大臣要求匡正君主行為的上書。當時，監(jiān)察朝官敢規(guī)諫皇帝“以私害公，以恩撓法”的行為，有的甚至公開喊出了“天下者，中國之天下，祖宗之天下，群臣、萬姓、三軍之天下，非陛下之天下”的呼聲。

五是反對“貪利祿而不貪道義”，提倡“作好人而不作貴人”。其含義有三：一是反對貪圖利祿，不是否定或不要利祿，而是以正俸“足以養(yǎng)廉恥，而離于貪鄙之行”；二是“循規(guī)矩，重名器，持廉節(jié)”；三是倡導不作貪利祿的“貴人”，而要作守道義的“好人”。在一個吏治敗壞的社會，教育與培養(yǎng)官員良好的道德素質(zhì)，提高其守法持廉的自覺性，可從根本上杜絕貪欲的滋生。

宋代廉政制度及其實踐表明，反貪倡廉是社會治理的一個系統(tǒng)工程。宋制雖存多種歷史局限性，但其相對完善的反貪機制、良好的反貪成效，仍為后世除貪興廉提供了許多有益的經(jīng)驗與教訓，具有寶貴的借鑒作用與積極的啟示意義。

（作者為貴陽孔學堂高等研究院研究員，華中師范大學歷史文化學院教授）

【注釋】

①[元]脫脫撰：《宋史》，北京：中華書局，1979年，第3871頁。

②[清]徐松輯、舒大剛總編纂、劉琳等校點：《宋會要輯稿》，上海：上海古籍出版社，2014年，第4638頁。

③[清]趙翼撰：《廿二史札記》，北京：中華書局，1984年，第525頁。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲