政府審計(jì)獨(dú)立與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

魏濤　李成　劉立國(guó)

關(guān)鍵詞：政府審計(jì)；獨(dú)立性；人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管；營(yíng)商環(huán)境

中圖分類(lèi)號(hào)：F239.44 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1672-626X（2023）03-0041-13

一、引言

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。黨的二十大報(bào)告提出，要優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境，依法保護(hù)外商投資權(quán)益，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境。國(guó)務(wù)院頒布的《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》指出，營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。營(yíng)商環(huán)境從根本上講是制度環(huán)境，核心是處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。地方政府是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主力軍，地方政府的行為對(duì)市場(chǎng)、政務(wù)和法治環(huán)境等都有著重要影響。近年來(lái)，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)成績(jī)斐然，在世界銀行《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中的排名大幅提升，但市場(chǎng)準(zhǔn)入不公平、投資審批繁瑣和產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力等問(wèn)題仍然較為突出，且不同地區(qū)之間營(yíng)商環(huán)境存在較大的差距。面臨外部環(huán)境的深刻變化，如何進(jìn)一步推動(dòng)制度創(chuàng)新，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，是當(dāng)前理論研究和政府施政的重點(diǎn)。

政府審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是提升國(guó)家治理能力的重要途徑[1～4]。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是政府審計(jì)基本職能，其內(nèi)生具有的揭示、預(yù)防和抵御功能，能夠有效防止權(quán)力濫用，避免治理失效[5]。政府審計(jì)有助于明確政府與市場(chǎng)的邊界，有效約束政府，減少官員的機(jī)會(huì)主義行為，有效緩解尋租腐敗[6]，顯著提升政府效率和效能[7～8]，促進(jìn)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。王彥東等（2021）的實(shí)證研究表明，充分發(fā)揮政府審計(jì)的揭示、預(yù)防和抵御功能有助于提升區(qū)域營(yíng)商環(huán)境水平[9]。

獨(dú)立性是現(xiàn)代審計(jì)制度的基石[10]，是政府審計(jì)能否發(fā)揮揭示、預(yù)防和抵御等“免疫系統(tǒng)”功能的重要影響因素。我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)長(zhǎng)期采用雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，人財(cái)物管理均受到同級(jí)地方政府制約，在一定程度上影響其權(quán)威性與獨(dú)立性，不利于充分發(fā)揮政府審計(jì)的功能[11～12]。為了提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和獨(dú)立性，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年正式印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，制定了省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制改革試點(diǎn)總體方案，選擇廣東、山東、浙江、江蘇、貴州、云南、重慶等7省市開(kāi)展審計(jì)管理體制改革。具體改革措施主要有三條：第一，改革省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人事管理體制。試點(diǎn)地區(qū)地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職由省級(jí)黨委（黨委組織部）管理，其機(jī)構(gòu)編制由省級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)統(tǒng)一管理，地方審計(jì)人員由省級(jí)統(tǒng)一招錄。第二，改革經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)管理制度。試點(diǎn)地區(qū)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資產(chǎn)由省級(jí)或者委托地市、縣有關(guān)部門(mén)管理，各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不得低于現(xiàn)有水平。第三，建立健全審計(jì)業(yè)務(wù)管理制度。試點(diǎn)地區(qū)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)行統(tǒng)一管理。省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理以強(qiáng)化省級(jí)政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的管理，弱化了省以下同級(jí)地方政府對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物的控制，為省以下審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)活動(dòng)提供了制度保障。這一改革有利于整合審計(jì)資源，提升審計(jì)效率，更好地發(fā)揮地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)功能[13]，也必然會(huì)影響官員的權(quán)力尋租行為，對(duì)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

本文嘗試構(gòu)建一個(gè)簡(jiǎn)單的博弈模型，分析政府審計(jì)獨(dú)立性提升對(duì)地方政府官員權(quán)力尋租的抑制作用以及其對(duì)地方營(yíng)商環(huán)境的影響，在理論分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，實(shí)證檢驗(yàn)政府審計(jì)獨(dú)立性提升對(duì)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的影響。相對(duì)于已有的文獻(xiàn)，本文可能的貢獻(xiàn)在于：一是從理論上剖析政府審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革影響營(yíng)商環(huán)境的機(jī)制。部分學(xué)者分析了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)權(quán)力尋租的遏制作用和審計(jì)獨(dú)立對(duì)腐敗的遏制作用以及權(quán)力尋租和腐敗對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響[14～18]，但尚未有文獻(xiàn)在一個(gè)統(tǒng)一的理論框架內(nèi)探討政府審計(jì)獨(dú)立、權(quán)力尋租和營(yíng)商環(huán)境這三者之間的關(guān)系；二是實(shí)證檢驗(yàn)政府審計(jì)獨(dú)立性提升與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化之間的因果關(guān)系。已有的文獻(xiàn)實(shí)證檢驗(yàn)了國(guó)家審計(jì)對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響[9]，但尚未有文獻(xiàn)利用審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)檢驗(yàn)政府審計(jì)獨(dú)立與營(yíng)商環(huán)境之間的因果關(guān)系。本文進(jìn)一步豐富政府審計(jì)獨(dú)立影響營(yíng)商環(huán)境相關(guān)研究的同時(shí)，為我國(guó)推進(jìn)審計(jì)管理體制改革提供證據(jù)支撐，為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供新的改革著力點(diǎn)。

二、理論分析

國(guó)家通過(guò)法律形式把公共資源與公共資金的配置權(quán)力授予公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其具體執(zhí)行人。如果權(quán)力缺乏有效制衡，權(quán)力擁有者就有可能在設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、制定稅收優(yōu)惠與財(cái)政補(bǔ)貼以及政府采購(gòu)方式等方面，利用權(quán)力為本部門(mén)或者個(gè)人謀取經(jīng)濟(jì)利益，這種權(quán)力尋租行為會(huì)破壞一個(gè)地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境。政府審計(jì)作為權(quán)力制衡的重要工具，通過(guò)跟蹤監(jiān)督公共權(quán)力和公共資金的運(yùn)行，防止利用權(quán)力尋租獲益[19]。政府審計(jì)職能的充分發(fā)揮需要審計(jì)機(jī)關(guān)享有獨(dú)立性，只有不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，政府審計(jì)才能反映公共資金使用、公共權(quán)力運(yùn)行和公共部門(mén)履職盡責(zé)情況。

一個(gè)地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境不佳，往往是因?yàn)槠涔矙?quán)力和公共資金使用不規(guī)范，造成權(quán)力機(jī)構(gòu)及其具體執(zhí)行人通過(guò)權(quán)力尋租。普遍的權(quán)力尋租行為會(huì)引起審計(jì)部門(mén)的關(guān)注，并相應(yīng)地提高審計(jì)強(qiáng)度。地方政府及官員在決定其營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)建行為時(shí)，也會(huì)考慮審計(jì)部門(mén)的審計(jì)強(qiáng)度對(duì)其營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)建行為的反應(yīng)，因此地方政府會(huì)根據(jù)審計(jì)部門(mén)的最優(yōu)審計(jì)強(qiáng)度選擇而做出其最優(yōu)的營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)建決策。地方政府的營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)建選擇與審計(jì)部門(mén)的審計(jì)強(qiáng)度選擇之間的策略互動(dòng)可以被視為斯塔克伯格（Stackelberg）博弈。實(shí)行省以下審計(jì)部門(mén)垂直管理以后，地方審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性顯著提升，從而有助于強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響。

（一）審計(jì)部門(mén)的最優(yōu)審計(jì)強(qiáng)度決策

審計(jì)監(jiān)督的成效不僅取決于審計(jì)強(qiáng)度，還取決于地區(qū)營(yíng)商環(huán)境，因?yàn)檩^差的營(yíng)商環(huán)境往往意味著權(quán)力機(jī)構(gòu)及其具體執(zhí)行人權(quán)力尋租程度嚴(yán)重，那么維持既定的審計(jì)強(qiáng)度就越有可能實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作目標(biāo)?；谶@一事實(shí)，模型假設(shè)審計(jì)強(qiáng)度越大，審計(jì)監(jiān)督的成效越顯著，但是審計(jì)強(qiáng)度對(duì)于審計(jì)監(jiān)督成效的邊際貢獻(xiàn)遞減。另外，審計(jì)監(jiān)督的實(shí)施也會(huì)產(chǎn)生成本，而且模型假設(shè)這一成本往往會(huì)隨著審計(jì)強(qiáng)度的提高而以更大的幅度遞增。因此，將審計(jì)部門(mén)最優(yōu)審計(jì)強(qiáng)度的決策表示如下：

理論上，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管的政策對(duì)象是省以下的市縣審計(jì)機(jī)關(guān)，考察審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化之間的關(guān)系，用市縣層面的營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)更合適。雖然目前測(cè)度城市營(yíng)商環(huán)境的指標(biāo)體系較多，但數(shù)據(jù)大多始于2017年或2018年，因而難以用城市營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)評(píng)估政策效果。尋找城市營(yíng)商環(huán)境度量指標(biāo)的另一個(gè)思路是使用微觀調(diào)查數(shù)據(jù)，在現(xiàn)有的微觀調(diào)查數(shù)據(jù)中，世界銀行發(fā)布了2005和2012兩年的企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，中國(guó)私營(yíng)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)（CPES）有反映企業(yè)營(yíng)商環(huán)境主觀感受的指標(biāo)，但完整的數(shù)據(jù)目前只公開(kāi)到2014年，因而也無(wú)法使用上述微觀調(diào)查數(shù)據(jù)評(píng)估政策效果。我國(guó)省級(jí)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建時(shí)間相對(duì)較早，目前主要有市場(chǎng)化指數(shù)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)，由于市場(chǎng)化指數(shù)只更新到2016年，而企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)更新到2019年，因此，本文采用企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)度量31個(gè)省市的營(yíng)商環(huán)境。使用省級(jí)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)評(píng)估政策效果的合理性體現(xiàn)為，雖然審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管的對(duì)象是市縣審計(jì)機(jī)關(guān)，但試點(diǎn)改革是以省市為單位開(kāi)展的，因此試點(diǎn)政策對(duì)省內(nèi)所有城市具有同質(zhì)性影響，而所有城市營(yíng)商環(huán)境的改善也必然會(huì)帶來(lái)省市總體營(yíng)商環(huán)境的改善。

企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)包括總指數(shù)和8個(gè)分項(xiàng)指數(shù)。分項(xiàng)指數(shù)分別為：（1）政策公開(kāi)、公平、公正；（2）行政干預(yù)與政府廉潔效率；（3）企業(yè)經(jīng)營(yíng)的法治環(huán)境；（4）企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；（5）金融服務(wù)和融資成本；（6）人力資源供應(yīng)；（7）基礎(chǔ)設(shè)施條件；（8）市場(chǎng)環(huán)境和中介服務(wù)?？傊笖?shù)由分項(xiàng)指數(shù)通過(guò)算術(shù)平均的方式合成，基本涵蓋了政策、體制、企業(yè)負(fù)擔(dān)、要素供應(yīng)、軟硬件設(shè)施等影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本因素[20]。

（二）數(shù)據(jù)樣本

營(yíng)商環(huán)境數(shù)據(jù)來(lái)源于王小魯?shù)龋?020）的《中國(guó)分省企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)2020年報(bào)告》[20]，該報(bào)告給出了全國(guó)31個(gè)省市企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境總指數(shù)評(píng)分，但缺少2014年的數(shù)據(jù)，參考王彥東等的研究（2021）[9]，結(jié)合本文的研究方法，采用2006－2012年的企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)的移動(dòng)平均值替代2014年的數(shù)據(jù)。人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、失業(yè)率、對(duì)外開(kāi)放程度、教育程度和財(cái)政自主度等控制變量的數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，審計(jì)相關(guān)變量和腐敗程度的數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)審計(jì)年鑒》和各省市的年度檢察工作報(bào)告。其中，人均GDP以2000年為基期按照GDP平減指數(shù)進(jìn)行了平減處理。為了避免內(nèi)生性，非審計(jì)的控制變量均使用滯后一期的數(shù)據(jù)，因?qū)徲?jì)年鑒數(shù)據(jù)只更新到2017年，審計(jì)相關(guān)變量使用滯后兩期的數(shù)據(jù)。同時(shí)為了避免異常值的影響，對(duì)所有連續(xù)變量在1%的水平上進(jìn)行了縮尾處理。

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)

從主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看（見(jiàn)表2），我國(guó)各省市營(yíng)商環(huán)境的均值為3.18，最大值和最小值分別為3.87和2.75，表明不同省市之間的營(yíng)商環(huán)境存在較大差異。post 的均值為0.29，表明2015年之后年份的樣本占29%，treat 的均值為0.23，表明23%的省市受到了審計(jì)管理體制改革的沖擊影響。post 和treat 的統(tǒng)計(jì)特征表明，分布于不同群組的樣本比較均衡，適合采用雙重差分法進(jìn)行分析。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響

表3給出了審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管對(duì)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境影響的回歸結(jié)果。第（1）列為不加任何控制變量的回歸結(jié)果，第（2）和（3）列分別是加入省市經(jīng)濟(jì)和財(cái)政特征以及審計(jì)功能控制變量后的回歸結(jié)果。不加入控制變量和加入控制變量treat×post 的系數(shù)估計(jì)值為0.0485、0.0446和0.0455，分別在5%和10%水平顯著。從經(jīng)濟(jì)意義上來(lái)看，省市營(yíng)商環(huán)境的均值為3.18，在控制省市經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和審計(jì)功能特征條件下，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管大約將營(yíng)商環(huán)境得分提升了1.4%。從統(tǒng)計(jì)意義上來(lái)看，相對(duì)于非試點(diǎn)省市而言，試點(diǎn)省市在審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革前后營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化更加明顯，表明政府審計(jì)獨(dú)立性提升改善了區(qū)域營(yíng)商環(huán)境。

在基本回歸的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步考察審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理省級(jí)統(tǒng)管改革對(duì)營(yíng)商環(huán)境的后續(xù)影響，借鑒張琦和孫旭鵬（2021）的做法[21]，引入treat×year2019這一變量來(lái)分析上述改革的動(dòng)態(tài)效應(yīng)，其中year2019在2019 年賦值為1，否則賦值為0。第（4）～（6）列的結(jié)果顯示，treat×year2019 的系數(shù)為0.0747、0.0677 和0.0613，分別在1%和5%水平顯著，2019年審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管大約將營(yíng)商環(huán)境得分提升了1.9%。這一結(jié)果表明，隨著時(shí)間的推移，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管優(yōu)化區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的效應(yīng)更加明顯。

（三）審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革強(qiáng)度對(duì)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的影響

雖然中央制定了審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革的總體試點(diǎn)方案，但不同試點(diǎn)省市在具體改革舉措上有一定的差異，肖春輝（2020）[21]根據(jù)中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，重慶、云南、貴州3個(gè)試點(diǎn)省市將審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制、人員招錄和經(jīng)費(fèi)管理都上收到省一級(jí)統(tǒng)籌管理，改革較為徹底，而江蘇、浙江、廣東、山東4省僅加強(qiáng)了省審計(jì)廳對(duì)市縣審計(jì)機(jī)構(gòu)的干部管理和業(yè)務(wù)管理，人員機(jī)構(gòu)管理方式基本未變，審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)由省級(jí)統(tǒng)一保障?？梢钥闯觯煌圏c(diǎn)省市在審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革強(qiáng)度上存在差異。從理論上講，改革強(qiáng)度越大，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性越強(qiáng)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的效應(yīng)越明顯。為了分析這一影響，借鑒張琦和孫旭鵬的做法（2021）[22]，將試點(diǎn)省市中重慶、云南、貴州的政策虛擬變量Treat賦值更改為2，江蘇、浙江、廣東、山東的賦值為1，其他非試點(diǎn)省市的賦值仍為0。

表4給出了審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革強(qiáng)度影響區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的回歸結(jié)果。加入全部控制變量后，treat×post的系數(shù)為0.0260，在10%的水平上顯著，表明審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革強(qiáng)度越高，其優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的效應(yīng)越明顯。引入treat×year2019后，其系數(shù)為0.034，在10%水平上顯著，表明審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革強(qiáng)度的動(dòng)態(tài)效應(yīng)較為明顯。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1. 傾向匹配得分

雖然試點(diǎn)省市同時(shí)包括了東中西部省份，出現(xiàn)系統(tǒng)性差異的可能性比較小，但為了穩(wěn)健起見(jiàn)，本文以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政特征控制變量為基礎(chǔ)匹配變量，采用傾向得分匹配法（PSM）進(jìn)行雙重差分估計(jì)。通過(guò)刪除不符合共同區(qū)域假設(shè)的樣本，篩選出相似的對(duì)照組，共有153個(gè)樣本。PSM樣本回歸的結(jié)果顯示，treat×post的系數(shù)為0.0712①，在1%的水平上顯著，與全樣本回歸結(jié)果一致。

2. 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

符合平行趨勢(shì)假定是采用雙重差分法的基本前提，從圖1來(lái)看，在審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革正式實(shí)施之前，試點(diǎn)省市和非試點(diǎn)省市營(yíng)商環(huán)境的變動(dòng)趨勢(shì)基本一致，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革實(shí)施之后，試點(diǎn)省市相對(duì)于非試點(diǎn)省市有較為明顯的改善。

由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)2年發(fā)布一次（2016年以后間隔了3年），政策實(shí)施的2015年沒(méi)有發(fā)布企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)，因此本文以2016年為基準(zhǔn)年進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，即以2016年為基期，并將模型（7）中post變量替換為year，具體模型如下：

3. 平衡樣本

本文的主回歸結(jié)果中數(shù)據(jù)為非平衡樣本數(shù)據(jù)，試點(diǎn)改革前的年份數(shù)據(jù)多于試點(diǎn)改革后的年份數(shù)據(jù)，為了進(jìn)一步驗(yàn)證實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性，本文采用平衡樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，即去掉2012年以前的數(shù)據(jù)，保證試點(diǎn)改革前和改革后同樣有2年的數(shù)據(jù)，回歸的結(jié)果顯示，treat×post的系數(shù)為0.0814，在5%的水平上顯著①。

4. 安慰劑檢驗(yàn)

本文選取企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境指數(shù)測(cè)度評(píng)估區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，該指標(biāo)可能會(huì)受時(shí)間和其他政策因素的影響，為了消除不可觀測(cè)因素的影響，本文選取2014年作為試點(diǎn)改革開(kāi)始的時(shí)間，回歸結(jié)果顯示，treat×post2014的回歸系數(shù)在統(tǒng)計(jì)意義上不顯著①，進(jìn)一步驗(yàn)證了本文研究結(jié)論的穩(wěn)健性。

五、進(jìn)一步分析

為了進(jìn)一步考察審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革從哪些方面改善了區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，本文采用基本回歸模型，以企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境8個(gè)分項(xiàng)指數(shù)為被解釋變量，分析上述改革對(duì)企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)環(huán)境的影響。表5的回歸結(jié)果顯示，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革顯著改善了政策環(huán)境，減少了行政干預(yù)，改善了基礎(chǔ)設(shè)施條件，但對(duì)法治環(huán)境、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、金融服務(wù)和融資成本、人力資源供應(yīng)、市場(chǎng)環(huán)境和中介服務(wù)并沒(méi)有顯著的影響，回歸的結(jié)果與預(yù)期較為吻合。審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革增強(qiáng)了地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，有助于提升審計(jì)揭示、預(yù)防和抵御的效果。審計(jì)效果的提升有利于強(qiáng)化審計(jì)的威懾和糾偏機(jī)制，使得地方政府快速調(diào)整自身行為。具體表現(xiàn)在有助于提高地方政府執(zhí)行政策和行政執(zhí)法的公正性，抑制地方政府在行政審批、執(zhí)法檢查、行業(yè)準(zhǔn)入、投資等方面的權(quán)力尋租行為。同時(shí)，由于地方政府是地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體，更好發(fā)揮審計(jì)功能有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的使用效率，促使地方政府提供更高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施。審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革之所以對(duì)法治環(huán)境、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、金融服務(wù)和融資成本、人力資源供應(yīng)、市場(chǎng)環(huán)境和中介服務(wù)回歸結(jié)果不顯著，可能的解釋是改善影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的上述因素依賴于長(zhǎng)期的制度建設(shè)和其他配套改革的推進(jìn)，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)籌改革對(duì)上述因素可能有影響，但短期效果并不明顯。

六、異質(zhì)性分析和機(jī)制檢驗(yàn)

（一）異質(zhì)性分析

基本回歸的結(jié)果顯示審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革能夠顯著改善區(qū)域營(yíng)商環(huán)境，但這種改善效應(yīng)在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和制度環(huán)境下會(huì)表現(xiàn)出異質(zhì)性影響。為了考察上述異質(zhì)性影響，本文基于樣本省市的地理區(qū)位和審計(jì)能力兩個(gè)維度進(jìn)行分樣本回歸。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異可能影響國(guó)家審計(jì)功能的發(fā)揮。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)，公眾參政意識(shí)較強(qiáng)，來(lái)自公眾的輿論壓力會(huì)迫使國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)重大違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的揭露與曝光，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地方，公眾的參政意識(shí)相對(duì)弱化，參與管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的訴求不高，從而影響審計(jì)功能的發(fā)揮[23]，實(shí)證研究也表明國(guó)家審計(jì)執(zhí)行效果與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在正相關(guān)關(guān)系[24]?？梢?jiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化效應(yīng)更為明顯。本文將樣本省市劃分為東部和中西部，表6（1）～（2）列分組回歸的結(jié)果顯示，在公眾參政意識(shí)較強(qiáng)的東部地區(qū)，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革對(duì)營(yíng)商環(huán)境的提升效應(yīng)較為顯著，而在公眾參政意識(shí)相對(duì)較弱的中西部地區(qū)，這一改革的效應(yīng)并不顯著。

審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)能力差異同樣可能影響國(guó)家審計(jì)功能的發(fā)揮。審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)能力越強(qiáng)，提升審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性能夠帶來(lái)更高的審計(jì)質(zhì)量和效果[25]。為了驗(yàn)證審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)能力的異質(zhì)性影響，采用審計(jì)機(jī)關(guān)查出的問(wèn)題資金總額除以地方一般公共預(yù)算支出來(lái)度量。前文描述性統(tǒng)計(jì)顯示，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)能力（ac）均值為0.48，最小值為0.07，最大值為2.33，這表明我國(guó)不同省市審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)能力具有較大的差異。通過(guò)判斷地方審計(jì)能力是否大于均值對(duì)樣本省市進(jìn)行分組，大于均值為審計(jì)能力強(qiáng)這一組，小于均值則為審計(jì)能力弱這一組。表6（3）～（4）列分組回歸的結(jié)果表明，審計(jì)能力較強(qiáng)的地區(qū)，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管提升營(yíng)商環(huán)境的效應(yīng)較顯著，而審計(jì)能力較弱的地區(qū)，這一改革效應(yīng)不顯著。

（二）機(jī)制檢驗(yàn)

治理腐敗是國(guó)家審計(jì)的重要功能，對(duì)國(guó)家審計(jì)抑制腐敗的作用，理論和實(shí)證研究的結(jié)果較為一致，已有研究都認(rèn)為國(guó)家審計(jì)通過(guò)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，能夠遏制官員權(quán)力尋租行為，有效地抑制腐敗[26～27]。關(guān)于腐敗對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響，雖然有部分文獻(xiàn)認(rèn)為腐敗是企業(yè)應(yīng)對(duì)政府失靈的理性反應(yīng)，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“潤(rùn)滑劑”[28]，但缺乏可靠的實(shí)證證據(jù)，相反，大部分理論和實(shí)證研究表明，腐敗會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”，扭曲市場(chǎng)資源配置，抑制企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[29～32]，因此，加強(qiáng)反腐力度可以為企業(yè)良性運(yùn)行提供健康的外部環(huán)境，有利于持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境[33]?；谇拔牡睦碚摲治隹蚣?，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革會(huì)提升地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，而審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性提升可以抑制權(quán)力尋租帶來(lái)的腐敗，腐敗的減少會(huì)改善區(qū)域營(yíng)商環(huán)境。

為了驗(yàn)證上述機(jī)制，本文借鑒石大千等（2018）的方法分兩步進(jìn)行檢驗(yàn)[34]。第一步將倍差項(xiàng)與腐敗指數(shù)進(jìn)行回歸，如果系數(shù)顯著，則表明審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管改革對(duì)腐敗有抑制作用；第二步將倍差項(xiàng)和腐敗指數(shù)同時(shí)放入模型營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行回歸，如果倍差項(xiàng)和腐敗指數(shù)的系數(shù)均顯著，表明腐敗對(duì)營(yíng)商環(huán)境具有部分中介效應(yīng)，如果倍差項(xiàng)系數(shù)不顯著而腐敗指數(shù)顯著，表明腐敗對(duì)營(yíng)商環(huán)境具有完全中介效應(yīng)。

為了檢驗(yàn)上述中介效應(yīng)，重新構(gòu)建了一個(gè)以腐敗程度（corrup）為被解釋變量，以審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管作為政策沖擊的雙重差分模型，控制變量的設(shè)定與基準(zhǔn)回歸模型一致。對(duì)于腐敗程度，常用的度量方式包括腐敗感知指數(shù)、企業(yè)“招待費(fèi)”、每萬(wàn)人腐敗案件數(shù)量、每萬(wàn)公職人員腐敗立案數(shù)等[35～37]。審計(jì)機(jī)關(guān)主要是通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法問(wèn)題的線索，并將相應(yīng)線索移交司法和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)協(xié)助相關(guān)部門(mén)查處貪污腐敗。因此，被解釋變量采用立案?jìng)刹樨澪圪V賂、瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪人數(shù)占公共管理和社會(huì)組織從業(yè)人數(shù)（每萬(wàn)人）來(lái)衡量，由于《中國(guó)檢察年鑒》只有截至2017年的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)職務(wù)犯罪人數(shù)數(shù)據(jù)，本文通過(guò)手工收集各省市人民檢察院工作報(bào)告將數(shù)據(jù)補(bǔ)齊到2019年?；貧w的結(jié)果顯示，倍差項(xiàng)的系數(shù)為-2.4930，在5%的水平顯著①，表明審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革對(duì)腐敗產(chǎn)生了顯著的抑制效應(yīng)。進(jìn)一步，把腐敗指數(shù)加入基準(zhǔn)回歸模型進(jìn)行回歸，倍差項(xiàng)的系數(shù)為0.0175，其結(jié)果不顯著，而腐敗指數(shù)的系數(shù)為-0.0034，在10%的水平顯著①，表明審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管完全是通過(guò)抑制腐敗改善了區(qū)域營(yíng)商環(huán)境。

七、結(jié)論與政策建議

本文以審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革為研究背景，探討地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性提升對(duì)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境的影響。理論研究表明，提升地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性有助于抑制地方政府和官員權(quán)力尋租行為，從而有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。基于雙重差分模型的實(shí)證研究結(jié)果表明，實(shí)行審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革前后，試點(diǎn)省市相對(duì)于非試點(diǎn)省市營(yíng)商環(huán)境顯著提升，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革強(qiáng)度越高，區(qū)域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化效應(yīng)越明顯。一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)進(jìn)一步驗(yàn)證了結(jié)果的可靠性。通過(guò)進(jìn)一步的研究發(fā)現(xiàn)，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革主要改善了區(qū)域的政策環(huán)境，減少了行政干預(yù)，改善了基礎(chǔ)設(shè)施條件；異質(zhì)性分析表明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)和審計(jì)能力越強(qiáng)的地區(qū)改革的效果越明顯；機(jī)制分析表明，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革能夠有效抑制權(quán)力尋租帶來(lái)的腐敗，從而改善區(qū)域營(yíng)商環(huán)境。

結(jié)合研究結(jié)論，本文的政策建議如下：一是進(jìn)一步深化審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府對(duì)省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)籌管理，增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮地方審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，助力優(yōu)化區(qū)域營(yíng)商環(huán)境；二是持續(xù)提升地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)能力，大力加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”改革，不斷提升審計(jì)效能，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)和橫向協(xié)作，充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的整體合力，三是加大政策跟蹤審計(jì)的力度，切實(shí)做好營(yíng)商環(huán)境專項(xiàng)審計(jì)。以“放管服”改革、減稅降費(fèi)、援企穩(wěn)崗和清理拖欠民營(yíng)企業(yè)中小企業(yè)賬款等優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境政策為重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注政府官員違規(guī)和不作為行為，著力打通政策措施落實(shí)中的“卡點(diǎn)”“難點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。

（責(zé)任編輯：盧君）