黨和國家機(jī)構(gòu)改革后人大執(zhí)法檢查面臨的新形勢

曲崇明

黨的十九大以來推行的第八次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，不僅帶來了行政管理體制的改革，也深刻影響了我國法治的理論與實踐。正如學(xué)者指出，在黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公的背景下，不僅黨政機(jī)構(gòu)融合，而且黨務(wù)政務(wù)融合，法治監(jiān)督體系和責(zé)任體系融合，導(dǎo)致了行政法的基本原則、行政法的淵源、行政主體理論、行政行為與行政程序制度、行政法治監(jiān)督體系以及行政救濟(jì)理論等一系列行政法基本理論的變遷[1]。這次黨和國家機(jī)構(gòu)改革對執(zhí)法檢查的范圍、權(quán)限、內(nèi)容等方面也帶來了很大影響。

一、黨的十九大推行的黨政機(jī)構(gòu)改革使黨政關(guān)系呈現(xiàn)出新變化和新特點

（一）黨政機(jī)構(gòu)改革帶來的新變化

黨的十九大以來推進(jìn)的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，其根本特點是促進(jìn)了黨和國家機(jī)構(gòu)職能的融合。這次黨政機(jī)構(gòu)改革帶來了一些新變化，一是 “黨政合署”。合署辦公一般指兩個或者兩個以上的機(jī)構(gòu)，由于職能相近或者工作聯(lián)系密切，在同一地點辦公。合署辦公一般是一套人馬，掛兩塊或者多塊牌子，如紀(jì)委和監(jiān)察委、中央網(wǎng)信辦和國家網(wǎng)信辦合署辦公。二是“機(jī)構(gòu)并入”。合并發(fā)生在性質(zhì)相同的黨政機(jī)關(guān)之間，政府機(jī)構(gòu)并入黨的機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)成為黨的機(jī)構(gòu)的一部分。合并之后一般只剩下一套人馬、一塊牌子，政府機(jī)構(gòu)可對外保留或加掛牌子。如根據(jù)2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》規(guī)定，中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，中央組織部對外保留國家公務(wù)員局的牌子，國家不再保留單設(shè)的國家公務(wù)員局；中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版、電影工作，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）、國家電影局的牌子；等等。三是“歸口領(lǐng)導(dǎo)”，即把某一政府機(jī)構(gòu)置于黨的機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)之下，但改革后的政府機(jī)構(gòu)仍屬于國務(wù)院編制序列。如中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家民族事務(wù)委員會，國家民族事務(wù)委員會歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)，但國家民族事務(wù)委員會仍是國務(wù)院組成部門。

（二）本次機(jī)構(gòu)改革黨政關(guān)系呈現(xiàn)的新特點

第八次國家機(jī)構(gòu)改革，黨政關(guān)系呈現(xiàn)出新的特點。黨組織通過與政府機(jī)關(guān)嵌入、職能融合的方式，更好發(fā)揮了自身的職能作用，實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。黨政機(jī)構(gòu)改革后有的政府部門雖然對外還擁有一個“政”的名義，實質(zhì)上由黨委來全面領(lǐng)導(dǎo)。

政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行，政治和行政很難絕對分開，這一點中西方概莫能外。中西方黨政關(guān)系具有不同的實踐與表達(dá)。西方國家執(zhí)政黨執(zhí)掌國家公權(quán)力的模式主要有兩種：一是間接執(zhí)掌公權(quán)力，政黨成員通過選舉進(jìn)入國家機(jī)關(guān)執(zhí)掌公權(quán)力，執(zhí)行黨的意志、貫徹黨的主張；二是黨政分離，執(zhí)政黨作為一個組織，一般不直接介入行政過程。我國的黨政關(guān)系與西方國家不同。本次機(jī)構(gòu)改革之前黨組織對行政事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)為兩個方面。其一，黨在很多領(lǐng)域，設(shè)立了與行政機(jī)關(guān)相對應(yīng)的職能部門、辦事機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)關(guān)；其二，黨在國家機(jī)關(guān)中設(shè)有黨組。改革前黨政職能至少形式上是分開的，黨側(cè)重于宏觀方面的領(lǐng)導(dǎo)。這次機(jī)構(gòu)改革實現(xiàn)了黨政職能的高度融合，推進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。本次機(jī)構(gòu)改革突破了傳統(tǒng)的執(zhí)政理論，對我國的公法體系建設(shè)帶來根本性的影響。

二、黨政職能融合后人大執(zhí)法檢查面臨的新形勢

（一）“執(zhí)法檢查”概念的廓清

“執(zhí)法檢查”一詞首先正式出現(xiàn)在1993年全國人大常委會通過的《關(guān)于加強(qiáng)對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（現(xiàn)已失效）中。該文件規(guī)定全國人大常委會及其專門委員會有權(quán)依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，對法律實施情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，簡稱“執(zhí)法檢查”?！侗O(jiān)督法》將執(zhí)法檢查以法律條文的形式正式固定下來。人大執(zhí)法檢查具有如下特點。

1.執(zhí)法檢查的主體包括全國人大常委會及其地方各級人大常委會

執(zhí)法檢查的主體不但包括地方人大常委會，而且也包括全國人大常委會。根據(jù)《憲法》第六十七條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。監(jiān)督權(quán)是全國人大常委會的一項重要職權(quán)，全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督憲法和法律的實施。

2.執(zhí)法檢查的對象僅限于同級“一府兩院”

執(zhí)法檢查的對象是單位而非個人。人大執(zhí)法檢查不是對個人的監(jiān)督，而是對單位的監(jiān)督，這一點與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能有所不同。人大執(zhí)法檢查的對象為同級“一府兩院”。為了監(jiān)督法律在全國范圍內(nèi)的實施，上級人大常委會可通過委托執(zhí)法檢查的形式，委托下級人大常委會對同級“一府兩院”開展執(zhí)法檢查，由下級人大常委會向上級人大常委會提交執(zhí)法檢查報告。

3.人大執(zhí)法檢查就法律實施情況開展檢查，主要解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題

影響法律實施的因素有很多。有的體現(xiàn)在執(zhí)法體制方面，有的體現(xiàn)在執(zhí)法經(jīng)費不足、執(zhí)法條件或者審判環(huán)境方面，有的體現(xiàn)在立法方面。上述問題有的與“一府兩院”有關(guān)，有的與立法機(jī)關(guān)有關(guān)。行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都可以對法律實施情況進(jìn)行監(jiān)督。人大執(zhí)法檢查屬于權(quán)力機(jī)關(guān)對法律實施情況開展的監(jiān)督檢查，主要解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題；人大執(zhí)法檢查側(cè)重從宏觀層面、體制層面發(fā)現(xiàn)、解決問題，實現(xiàn)錯位監(jiān)督。

（二）人大執(zhí)法檢查目前面臨的新形勢

1.人大對合并（合署）后黨的職能部門不具有監(jiān)督權(quán)

改革后，黨政機(jī)構(gòu)存在一體化的趨勢，黨政職能高度融合，原來的行政工作由黨委來全面領(lǐng)導(dǎo)。《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第五條規(guī)定，合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管。不論黨的機(jī)關(guān)合署辦公、合并設(shè)立或者歸口管理，重大行政決策都是由黨委討論通過的，黨委不用向人大述職和報告工作。黨政機(jī)構(gòu)改革促進(jìn)了黨政職能融合，有的行政職能劃入黨的職能部門。人大對合并（合署）后黨的職能部門無權(quán)監(jiān)督，也無權(quán)對其開展執(zhí)法檢查。地方人大作為地方四套班子之一，要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動。

依法行政的核心在于尋求法律對行政的有效控制，其邏輯起點是通過民主程序選出代議機(jī)關(guān)，由代議機(jī)關(guān)制定法律，行政機(jī)關(guān)依照法律行政并接受司法機(jī)關(guān)、代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督。這次機(jī)構(gòu)改革后，黨政機(jī)構(gòu)融合的范圍明顯擴(kuò)大，黨組織和行政機(jī)關(guān)合并或者合署辦公，黨的職能部門實際直接管理行政事務(wù)。在黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的情況下，權(quán)力一般歸黨的部門，人大作為代議機(jī)關(guān)對合并后黨的職能部門無權(quán)監(jiān)督。

2.黨內(nèi)法規(guī)作為制度體系，成為影響法律實施的重要變量，但其不在人大執(zhí)法檢查的范圍內(nèi)

機(jī)構(gòu)改革后，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的性質(zhì)和方向發(fā)生了變化。黨內(nèi)法規(guī)不同于國家法律，規(guī)范對象一般僅限于黨組織、黨員，黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)直接規(guī)范和保障黨對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)依據(jù)國家法律行使職權(quán)，黨的工作機(jī)關(guān)依照黨規(guī)辦事。機(jī)構(gòu)改革后，黨內(nèi)法規(guī)對黨的機(jī)構(gòu)的影響將變得更為直接，直接影響了合并（合署）后新機(jī)構(gòu)的組織運(yùn)行，甚至對國家法律的運(yùn)行會起到?jīng)Q定性、根本性的作用。在國家法律未能涉及的盲區(qū)，黨內(nèi)法規(guī)能夠發(fā)揮重大作用，甚至直接影響著國家法律的制度變遷。黨內(nèi)法規(guī)作為制度體系，成為影響國家法律實施的重要變量。如果黨內(nèi)法規(guī)和國家法律能夠協(xié)調(diào)互補(bǔ)、同向發(fā)力，固然有利于行政目標(biāo)的實現(xiàn)，但黨內(nèi)法規(guī)和國家法律畢竟擁有不同的邏輯體系，而且黨內(nèi)法規(guī)不在人大執(zhí)法檢查范圍內(nèi)，因此，今后法學(xué)研究特別是行政法學(xué)研究不能把視野僅僅局限于行政上，也要把與行政有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)納入考量范圍。

3.人大問責(zé)監(jiān)督陷入兩難

執(zhí)法檢查難免出現(xiàn)監(jiān)督問責(zé)的問題，問責(zé)對象可能因為機(jī)構(gòu)改革而發(fā)生改變。行政決策適用行政首長負(fù)責(zé)制，行政機(jī)關(guān)首長具有最終拍板權(quán)，其他成員只是為行政決策提供參考；黨委實行民主集中制，貫徹少數(shù)服從多數(shù)、集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，任何人無權(quán)擅自作出決定。黨委的集中領(lǐng)導(dǎo)和行政機(jī)關(guān)首長負(fù)責(zé)制，在國家層面的沖突和矛盾并不明顯，但具體到地方，在決策和執(zhí)行當(dāng)中，兩種機(jī)制之間存在潛在的沖突。黨政職能融合后，許多以政的名義作出的決策，實際上是由黨來作出的。人大執(zhí)法檢查的對象是“一府兩院”，而不包括黨的職能部門。這樣監(jiān)督問責(zé)出現(xiàn)了兩難：一方面，人大對真正掌握決策權(quán)的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部無權(quán)監(jiān)督問責(zé)；另一方面，人大有權(quán)監(jiān)督問責(zé)的“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)干部實際上不掌握最終決策權(quán)。

4.人大監(jiān)督的空間逐步縮小

我國是國家政權(quán)和黨的組織兩套并存的權(quán)力體系，具體表現(xiàn)為自上而下國家政權(quán)和黨的組織兩套并存。學(xué)界稱其為“權(quán)力的雙軌制”：一套是法律上的、可稱之為“憲法的權(quán)力體系”，另外一套是縱向的“政黨的權(quán)力配置體系”，后者對前者具有現(xiàn)實的支配地位[2]。黨的組織對上負(fù)責(zé)，并不對人大負(fù)責(zé)；而政府機(jī)構(gòu)一般要受同級人大監(jiān)督。權(quán)力雙軌制下黨政機(jī)構(gòu)具有不同責(zé)任機(jī)制。黨政職能合署或者合并后，可能導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)可自主決定的事項越來越少，人大有權(quán)監(jiān)督的范圍和空間也隨之縮小。

三、黨政機(jī)構(gòu)改革后人大執(zhí)法檢查制度的創(chuàng)新

辦好中國的事情關(guān)鍵在黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是影響法律實施的重要因素之一。長期以來，理論界或者實務(wù)界對此忽視、準(zhǔn)備不足。甚至學(xué)者建議黨政職能融合后將黨對行政的全面領(lǐng)導(dǎo)納入行政法的基本原則之中，將黨內(nèi)法規(guī)納入行政法的淵源。黨內(nèi)法規(guī)雖然不直接影響公民的權(quán)利，但是是影響法律實施的重要因素。我們應(yīng)從拓展執(zhí)法檢查的主體、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)調(diào)、強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制等方面，完善執(zhí)法檢查機(jī)制。

（一）主體拓展：由中央層面黨內(nèi)法規(guī)制定部門聯(lián)合全國人大常委會成立聯(lián)合執(zhí)法檢查組，就國家法律、黨內(nèi)法規(guī)的實施情況開展聯(lián)合執(zhí)法檢查

建議由中央層面黨內(nèi)法規(guī)制定部門如中央辦公廳法規(guī)局聯(lián)合全國人大常委會，就國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的實施情況聯(lián)合開展執(zhí)法檢查。鑒于目前黨內(nèi)法規(guī)的重點工作還處于建章立制階段，制定黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)繁重，中央辦公廳法規(guī)局難以抽出時間對黨內(nèi)法規(guī)實施情況進(jìn)行大檢查。中央辦公廳法規(guī)局可通過授權(quán)方式，授權(quán)其他黨內(nèi)法規(guī)制定部門以中央辦公廳法規(guī)局的名義，聯(lián)合全國人大常委會開展執(zhí)法檢查。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)制定部門包括黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。上述黨內(nèi)法規(guī)制定部門在取得法定授權(quán)的情況下，可同全國人大常委會一起聯(lián)合開展執(zhí)法大檢查。聯(lián)合執(zhí)法檢查的意義主要有以下幾點。

第一，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的質(zhì)量。目前除了憲法之外，無論公法還是私法都含有許多黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織建設(shè)的法律條款。黨的領(lǐng)導(dǎo)如何實施，國家法律不宜作規(guī)定，需要黨內(nèi)法規(guī)作出具體規(guī)定。黨既領(lǐng)導(dǎo)立法，也領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。對黨內(nèi)法規(guī)實施情況開展監(jiān)督，有利于提高國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)與互動。

第二，將政策監(jiān)督和法律監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。有學(xué)者認(rèn)為，執(zhí)法檢查承擔(dān)了政策監(jiān)督的功能，即宣傳黨的政策、監(jiān)督政策執(zhí)行情況以及向執(zhí)政黨提出相關(guān)政策建議的功能[3]。執(zhí)法檢查是對法律實施情況進(jìn)行監(jiān)督， 其實際上承擔(dān)的政策監(jiān)督功能超出了執(zhí)法檢查應(yīng)有的范圍，而且過多的政策監(jiān)督，影響了法律監(jiān)督的功能。聯(lián)合執(zhí)法檢查有利于協(xié)調(diào)政策監(jiān)督和法律監(jiān)督之間的關(guān)系，減少監(jiān)督成本，增強(qiáng)監(jiān)督效果。

第三，對違法違紀(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部一起監(jiān)督問責(zé)。 黨的領(lǐng)導(dǎo)干部是否帶頭守法、保證執(zhí)法、支持司法，是影響法律實施的關(guān)鍵因素。實踐中，執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的許多問題歸根結(jié)底是由于黨政一把手不重視或者不擔(dān)當(dāng)、不作為造成的。對黨的職能部門一把手的監(jiān)督目前超出了人大監(jiān)督的范圍。聯(lián)合執(zhí)法檢查有助于彌補(bǔ)這一缺陷，實現(xiàn)對黨政主要負(fù)責(zé)人一起問責(zé)、共同監(jiān)督。

目前， 在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等領(lǐng)域?qū)嵭辛恕包h政雙責(zé)”，強(qiáng)調(diào)了黨組織及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任，這一定程度改變了原先的政府官員承擔(dān)主要責(zé)任、黨的官員不承擔(dān)或者承擔(dān)次要責(zé)任的現(xiàn)象。黨政工作融合也意味著“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的傳統(tǒng)責(zé)任分配方式理應(yīng)發(fā)生改變。由于黨的職能部門在改革后承擔(dān)了相應(yīng)的行政職能，問責(zé)的對象也應(yīng)因此發(fā)生變化。傳統(tǒng)的政府責(zé)任挺在前、政府官員承擔(dān)主要責(zé)任的現(xiàn)象，就要向“黨政同責(zé)”的機(jī)制轉(zhuǎn)換。聯(lián)合執(zhí)法檢查有利于該制度的貫徹落實。

（二）于法有據(jù)：在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，以完善國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的名義開展合作

按照《監(jiān)督法》，人大常委會只能開展橫向監(jiān)督，即只能對同級“一府兩院”開展執(zhí)法檢查，黨內(nèi)監(jiān)督則側(cè)重于縱向監(jiān)督。二者監(jiān)督對象和范圍各異，如何開展聯(lián)合執(zhí)法檢查？嚴(yán)格依據(jù)目前的《監(jiān)督法》，聯(lián)合執(zhí)法檢查很難開展。但是，雙方可以在完善黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的層面開展合作。人大常委會既是立法機(jī)關(guān)，也具有包括執(zhí)法檢查在內(nèi)的監(jiān)督法律實施的職能；黨內(nèi)法規(guī)制定部門僅具有制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力，至少現(xiàn)實中尚未開展執(zhí)法檢查。目前，雙方可在完善黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的層面開展合作，以提高國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接和協(xié)調(diào)?？傊壳半p方合作只能在廣義立法職能的層面展開，將來等修改法律的條件成熟了，我們可以將聯(lián)合執(zhí)法檢查的內(nèi)容寫進(jìn)《監(jiān)督法》，確保聯(lián)合執(zhí)法檢查制度真正有法可依。同時，聯(lián)合執(zhí)法檢查的對象不應(yīng)僅局限于中央層面的“一府兩院”，而應(yīng)在全國范圍內(nèi)就國家法律的實施情況開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。就目前來說，全國人大常委會可就執(zhí)法檢查中暴露的問題，特別是涉及黨組織或者黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違紀(jì)問題，通過全國人大黨組及時向黨中央?yún)R報。

（三）突出重點：重點就黨政職能交叉的領(lǐng)域開展聯(lián)合檢查

并不是所有的國家法律和黨內(nèi)法規(guī)都應(yīng)納入聯(lián)合檢查的范圍。黨內(nèi)法規(guī)制定部門原則上可對黨內(nèi)法規(guī)實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，各級人大常委會理應(yīng)就國家法律的實施情況開展執(zhí)法檢查。雙方聯(lián)合開展檢查，其范圍應(yīng)局限在黨政職能融合、交叉的領(lǐng)域。

黨內(nèi)法規(guī)目前除了黨章外，具體包括黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大板塊。黨的領(lǐng)導(dǎo)類法規(guī)與國家經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)系最為密切。聯(lián)合執(zhí)法檢查的重點應(yīng)放在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的國家法律法規(guī)上。

黨政職能融合對我國法學(xué)特別是公法學(xué)科的影響將是長期和根本的。我國公法學(xué)研究應(yīng)立足于國內(nèi)實踐，構(gòu)建具有中國特色的公法理論研究體系。人大執(zhí)法檢查要因應(yīng)時代的變化，實現(xiàn)制度的漸進(jìn)性變革與創(chuàng)新。同時，國家機(jī)構(gòu)改革必須平衡好黨的機(jī)構(gòu)與國家機(jī)構(gòu)、政治與法治之間的關(guān)系，確保改革在合憲合法的基礎(chǔ)上穩(wěn)步向前推進(jìn)。

注釋：

［1］金國砷：《黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革與行政法理論的發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2018年第5期。

［2］周葉中、江國華：《82年憲法與中國憲政》，載《法學(xué)評論》2002年第6期。

［3］林彥：《全國人大常委會執(zhí)法檢查權(quán)：制度生成與功能演進(jìn)》，上海三聯(lián)書店2021年版，第125頁。

（作者系中共青島市委黨校副教授、學(xué)報編輯部編輯。本文系2021年山東省黨?！残姓W(xué)院〕系統(tǒng)課題“人大執(zhí)法檢查機(jī)制的完善與創(chuàng)新研究”〔項目編號：2021S036〕的部分研究成果）