發(fā)揮法治在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的作用

李濤

黨的二十大報(bào)告指出“加強(qiáng)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)力度”，為我國文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)提供了根本遵循。在我國眾多璀璨的文化遺產(chǎn)寶庫中，大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)是文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要組成，習(xí)近平總書記對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)多次作出重要指示，彰顯了大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性。在我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，加強(qiáng)保護(hù)力度的方式方法多種多樣，推動(dòng)行政保護(hù)和社會(huì)參與是兩個(gè)主要發(fā)力點(diǎn)。就地方立法機(jī)關(guān)而言，制定出臺(tái)地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章是落實(shí)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的最直接的保護(hù)方式。

一、緣起和現(xiàn)狀

黨的十八大之前，我國文化立法總體相對(duì)滯后。中央立法機(jī)關(guān)出臺(tái)的專項(xiàng)法律只有《中華人民共和國文物保護(hù)法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》以及與文化相關(guān)的《中華人民共和國著作權(quán)法》三部，大運(yùn)河文化遺產(chǎn)專項(xiàng)立法未有突破。毋庸置疑，中央三部文化類法律中的有關(guān)規(guī)定，客觀上對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)起到了保護(hù)作用。但中央立法條款中的原則性規(guī)定并不能細(xì)致入微地具體到大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的每一個(gè)細(xì)節(jié)處，況且大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)不僅有文化遺產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)容，還涉及生態(tài)環(huán)境、基層部門協(xié)同等內(nèi)容，這些并非三部相關(guān)法律可以解決。正如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》（2019年）指出的“長期以來，大運(yùn)河也面臨著遺產(chǎn)保護(hù)壓力巨大、傳承利用質(zhì)量不高、資源環(huán)境形勢嚴(yán)峻、生態(tài)空間擠占嚴(yán)重、合作機(jī)制亟待加強(qiáng)等突出問題和困難”，顯示大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)立法以及地方立法的緊迫性。具有開創(chuàng)性意義的專項(xiàng)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)立法是以部門規(guī)章形式制定的《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》（2012年10月1日），但共計(jì)十五條的內(nèi)容相對(duì)單薄，所指的大運(yùn)河遺產(chǎn)局限于物質(zhì)形態(tài)的遺產(chǎn)，且回避了大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容，譬如因建設(shè)活動(dòng)等對(duì)大運(yùn)河遺產(chǎn)造成損害的情形無法律責(zé)任支撐，僅有的第十四條法律責(zé)任是簡單的轉(zhuǎn)致條款，是缺少“牙齒”的法，威懾作用不足，難以完全承擔(dān)起大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的法治保障重任。

隨著治理經(jīng)驗(yàn)的豐富，黨對(duì)文化立法愈發(fā)重視。黨的十六大提出“加強(qiáng)文化法制建設(shè)，加強(qiáng)宏觀管理”，黨的十七屆六中全會(huì)提出“加快文化立法、提高文化建設(shè)法制化水平”，各項(xiàng)文化領(lǐng)域立法呼之欲

出。黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)于推動(dòng)文化領(lǐng)域立法具有重要意義。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，“建立健全堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度”。在此背景下，文化領(lǐng)域的立法由“寫意畫”向“工筆畫”轉(zhuǎn)化。以2015年 8月十二屆全國人大常委會(huì)對(duì)立法規(guī)劃作出重大調(diào)整為標(biāo)志，公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書館法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、著作權(quán)法修改、文物保護(hù)法修改、廣播電視傳輸保障法等七件文化法律項(xiàng)目被列入立法規(guī)劃，中央在文化領(lǐng)域的立法實(shí)踐全面提速，并結(jié)出累累碩果，制定修改公共文化服務(wù)保障法、公共圖書館法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、英雄烈士保護(hù)法、文物保護(hù)法、檔案法等，極大優(yōu)化、豐富了文化領(lǐng)域法律體系，有力保障了人民群眾文化權(quán)利。

作為中央立法有益補(bǔ)充的地方立法更加重視文化法治的細(xì)微處，文化遺產(chǎn)領(lǐng)域立法是極好例證，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域省級(jí)立法已實(shí)現(xiàn)全覆蓋。與文化遺產(chǎn)相關(guān)的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)立法需求同樣旺盛，并以地方政府規(guī)章的方式率先“破題”，《洛陽市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》（2012年11月01日）、《寧波市大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》（2013年9月1日）、《山東省大運(yùn)河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》（2013年10月1日）是國內(nèi)較早的關(guān)于大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法實(shí)踐。2014年6月22日，在第38屆世界遺產(chǎn)大會(huì)上，中國大運(yùn)河項(xiàng)目成功入選世界文化遺產(chǎn)名錄，成為中國第46個(gè)世界遺產(chǎn)項(xiàng)目，并促成了一批大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)立法成果?！洞筮\(yùn)河揚(yáng)州段世界文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法》（2017年2月1日）是2014年大運(yùn)河成為世界文化遺產(chǎn)后，運(yùn)河沿岸城市制定的首部地方政府規(guī)章；《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2017年5月1日）、《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2018年8月1日）、《 紹興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2020年1月1日）、《浙江省大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例 》（2021年1月1日）一批與大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)的出臺(tái)盡顯地方立法特色，充分彰顯地方履行保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的法治決心。2017年2月24日，習(xí)近平總書記作出重要指示，“保護(hù)大運(yùn)河是運(yùn)河沿線所有地區(qū)的共同責(zé)任”。4個(gè)月后，習(xí)近平總書記又對(duì)建設(shè)大運(yùn)河文化帶作出重要指示，“大運(yùn)河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動(dòng)的文化，要統(tǒng)籌保護(hù)好、傳承好、利用好”，凸顯了大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示，地方加大立法制度供給，將大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)納入依法治理軌道，《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2020年6月1日）、《河北省大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)利用條例》（2022年6月1日）、《滄州市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)若干規(guī)定》（2022年8月1日）先后出臺(tái)實(shí)施，蘇州、揚(yáng)州、淮安等地相關(guān)專項(xiàng)立法有序推進(jìn)。最新立法成果來自于京津冀協(xié)同，三地同時(shí)出臺(tái)《關(guān)于京津冀協(xié)同推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的決定》（2023年1月1日），在保護(hù)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的同時(shí)兼顧了現(xiàn)代文化保護(hù)。同時(shí)，一些相關(guān)地方立法兼顧到大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)內(nèi)容，如《揚(yáng)州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》提出建設(shè)大運(yùn)河文化生態(tài)保護(hù)區(qū)?？傊?，在文化自信旗幟感召引領(lǐng)下，大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法呈現(xiàn)欣欣向榮景象。

二、大運(yùn)河文化遺產(chǎn)地方立法的制度貢獻(xiàn)

地方立法將大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)納入法治軌道，積極發(fā)揮法治在大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)中的優(yōu)勢，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，既細(xì)化中央立法規(guī)定，又固化實(shí)踐成果，還結(jié)合實(shí)踐需求和地方特色，構(gòu)建了相對(duì)完善的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)地方保護(hù)體制機(jī)制，凸顯了法治在大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)中的重要保障作用。

（一）明確保護(hù)對(duì)象

地方立法的優(yōu)勢在于細(xì)化了中央立法中的原則化、抽象化規(guī)定，發(fā)揮區(qū)域立法與區(qū)域治理銜接緊密的特點(diǎn)，直接聚焦大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)對(duì)象，使相對(duì)模糊的“大運(yùn)河文化遺產(chǎn)”概念清晰化、具體化。幾乎所有的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，均用列舉的方式明確了大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的范圍。地方立法列舉大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的方式既彰顯地方特色，又使得概念化的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)更加清晰。從目前的立法看，主要有大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)地方立法和大運(yùn)河文化遺產(chǎn)立法兩種類型。對(duì)于大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的概念，大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)地方立法基于世界文化遺產(chǎn)確定的遺產(chǎn)點(diǎn)進(jìn)行列舉。比較而言，大運(yùn)河文化遺產(chǎn)地方立法列舉的內(nèi)容更廣，不僅包括世界文化遺產(chǎn)確定的遺產(chǎn)點(diǎn)，還包括當(dāng)?shù)匾恍┡c大運(yùn)河相關(guān)的文化遺產(chǎn)，有些地方立法還擴(kuò)展到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域。

（二）規(guī)范行政主體

大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)涉及的政府責(zé)任主體較多。如一般情況下，涉及保護(hù)傳承利用等宏觀層面的總體規(guī)劃，由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)編制；涉及空間規(guī)劃的由自然資源和規(guī)劃等部門負(fù)責(zé)；涉及數(shù)字化的由工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)；涉及建設(shè)行為的由住建部門負(fù)責(zé)；涉及保護(hù)經(jīng)費(fèi)的由財(cái)政部門負(fù)責(zé)；涉及大運(yùn)河河道水環(huán)境保護(hù)的由生態(tài)環(huán)境和水利部門負(fù)責(zé)；涉及文化遺產(chǎn)傳承的由教育部門承擔(dān)一定的責(zé)任；等等。地方通過立法方式，一般會(huì)明確地方政府以及政府主管部門（文物、文廣旅）的總責(zé)任和主管責(zé)任，并重點(diǎn)列舉了大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)涉及的其他政府部門，以地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的形式，規(guī)定了涉及部門的法定職責(zé)，既提高了大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的行政效率，又避免在行政事務(wù)協(xié)調(diào)中出現(xiàn)部門之間相互推諉等現(xiàn)象。

（三）強(qiáng)化保護(hù)措施

（1）保護(hù)大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境問題是重大的政治問題，且《大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》明確提出要將大運(yùn)河建設(shè)成山水秀麗的綠色生態(tài)帶，由此環(huán)境保護(hù)成為大運(yùn)河文化遺產(chǎn)地方立法考慮的重要內(nèi)容，地方立法對(duì)此多有體現(xiàn)。如《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第十五條、《滄州市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)若干規(guī)定》第二十條、《杭州市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二十三條等等。各地立法通過規(guī)定清淤疏浚、加深河道、加強(qiáng)水環(huán)境治理以及將大運(yùn)河河道管理納入河長制、湖長制等保護(hù)措施，積極促進(jìn)大運(yùn)河生態(tài)環(huán)境保護(hù)。（2）應(yīng)對(duì)建設(shè)破壞。各地立法均關(guān)注到建設(shè)活動(dòng)對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)帶來的威脅，明確了限制建設(shè)活動(dòng)的內(nèi)容。如《浙江省大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例 》第九條通過設(shè)置遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)，對(duì)建設(shè)活動(dòng)加以限制。（3）保護(hù)大運(yùn)河原生態(tài)資源。地方出于美化或治理目的對(duì)大運(yùn)河人工化整飭，容易導(dǎo)致大運(yùn)河堤岸的自然形態(tài)受損或消失，破壞生物物種的地方性與多樣性。有些地方立法注意到對(duì)大運(yùn)河原生態(tài)的保護(hù)，如《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》規(guī)定，“對(duì)沿線河岸、河灘、濕地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，推進(jìn)山水林田湖草綜合治理，恢復(fù)和改善陸生、水生動(dòng)植物生存環(huán)境，保護(hù)生物多樣性”。

（四）推動(dòng)文旅融合

大運(yùn)河流域旅游發(fā)展條件優(yōu)越，擁有豐厚的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，多元文化色彩豐富，已形成諸多重要旅游集聚區(qū)。除少數(shù)地方外（滄州），多地立法積極促進(jìn)文旅融合，如《紹興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二十二條、《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第十四條、《淮安市大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二十七條，在提出保護(hù)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的同時(shí)，促進(jìn)文化遺產(chǎn)的合理利用，將大運(yùn)河文化遺產(chǎn)作為當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的重要內(nèi)容。

（五）優(yōu)化協(xié)同機(jī)制

各地通過立法加強(qiáng)行政資源整合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)納入本地區(qū)政府工作目標(biāo)體系。有的地方還通過規(guī)范大運(yùn)河文化遺產(chǎn)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，提高行政機(jī)關(guān)在大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的協(xié)同性，推動(dòng)負(fù)有保護(hù)職責(zé)的部門在大運(yùn)河文化遺產(chǎn)有效保護(hù)和合理利用方面，更加清晰地承擔(dān)自身應(yīng)盡的職責(zé)和協(xié)同保護(hù)義務(wù)。多地通過立法規(guī)定建立常態(tài)化的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)監(jiān)測巡視制度，并強(qiáng)化全社會(huì)在大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的法治意識(shí)，爭取運(yùn)河沿岸廣大人民群眾繼續(xù)支持、參與大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作。

三、大運(yùn)河文化遺產(chǎn)地方立法的問題檢視

大運(yùn)河文化遺產(chǎn)地方立法在助推大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承、利用的同時(shí)，也存在一些問題值得反思。主要包括追求地方性而缺乏協(xié)同性，注重行政保護(hù)而忽略社會(huì)參與，由于立法權(quán)限、大運(yùn)河流域性特征等原因?qū)е乱恍┲匾贫仍O(shè)計(jì)缺位。

（一）缺乏區(qū)域協(xié)同，造成“立法割據(jù)”

以《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》定義的大運(yùn)河為依據(jù)，大運(yùn)河包括隋唐大運(yùn)河、京杭大運(yùn)河和浙東大運(yùn)河三部分，全長2700公里，地跨北京、天津、河北、山東、河南、安徽、江蘇、浙江8個(gè)省、直轄市。省域范圍流域同樣廣泛，僅大運(yùn)河江蘇段就經(jīng)徐州、宿遷、淮安、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州8個(gè)地級(jí)市。但從各地立法時(shí)間看，多地立法時(shí)并沒有開展協(xié)作立法，這有可能導(dǎo)致對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的需求、保護(hù)措施，甚至執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致，由此難免會(huì)造成大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的“立法割據(jù)”。即對(duì)相同的保護(hù)對(duì)象，可能會(huì)采用不同保護(hù)措施。如針對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的問題，各地立法均規(guī)定以“保護(hù)規(guī)劃”實(shí)現(xiàn)本地大運(yùn)河文化遺產(chǎn)“宏觀”保護(hù)，但這種地方的“宏觀”保護(hù)放置于流域有2700公里之廣的大運(yùn)河來看只是大運(yùn)河流域的“微觀”保護(hù)。大運(yùn)河流域所涉及的省、市制定的保護(hù)規(guī)劃，基本是沿河省、市出于本身發(fā)展，難以考量整個(gè)大運(yùn)河流域的宏觀背景，容易導(dǎo)致大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的“碎片化”。

（二）行政保護(hù)優(yōu)先，社會(huì)參與度低

大運(yùn)河文化遺產(chǎn)是“活化”的文化遺產(chǎn)，主要河道遺存和一些遺產(chǎn)點(diǎn)等仍承載著人民群眾正常需要的通航等經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)功能。地方立法通過明確行政部門職責(zé)，強(qiáng)化了對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的行政保護(hù)，對(duì)社會(huì)參與內(nèi)容也有涉及，但社會(huì)參與更多的是以“鼓勵(lì)”“支持”為主的宣誓性內(nèi)容。大運(yùn)河是我國仍在被使用的重要航道，決定了大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)主要應(yīng)當(dāng)聚焦活態(tài)化保護(hù)?；顟B(tài)化保護(hù)需要更多的、實(shí)質(zhì)性的社會(huì)參與，才會(huì)讓大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)具有“煙火氣”，更具有保護(hù)效果。首先，地方立法可以考量直接規(guī)定或者授權(quán)政府出臺(tái)支持性政策，將地方立法規(guī)定的“鼓勵(lì)”“支持”等內(nèi)容更加具體化，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)社會(huì)力量參與大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)。其次，強(qiáng)化大運(yùn)河文化遺產(chǎn)專門志愿者隊(duì)伍建設(shè)，以政府購買服務(wù)方式提高大運(yùn)河文化遺產(chǎn)專門志愿者隊(duì)伍參與的積極性。再次，強(qiáng)化大運(yùn)河文化遺產(chǎn)合理利用，讓大運(yùn)河文化遺產(chǎn)走進(jìn)人民群眾的日常生活，如對(duì)相關(guān)的遺產(chǎn)點(diǎn)加大免費(fèi)開放力度，讓人民群眾充分享受應(yīng)有的文化權(quán)利，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)、群眾等直接參與大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)。

（三）重要制度設(shè)計(jì)缺位

總體而言，大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法主要針對(duì)與大運(yùn)河直接關(guān)聯(lián)性事項(xiàng)開展制度設(shè)計(jì)，制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容具有直接性，對(duì)間接關(guān)聯(lián)性事項(xiàng)關(guān)注較少。這既符合一般的立法技術(shù)規(guī)范，即，立法注重直接關(guān)聯(lián)性，對(duì)無關(guān)主題或者是間接關(guān)聯(lián)性事項(xiàng)作出規(guī)定會(huì)造成文不對(duì)題。但如果大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法只關(guān)注直接關(guān)聯(lián)性事項(xiàng)，完全忽略一些間接關(guān)聯(lián)性事項(xiàng)，又容易使一些屬于“本”的問題無法解決。大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)中的一些間接關(guān)聯(lián)性事項(xiàng)且重要的內(nèi)容之所以被忽略，很大原因并非簡單的立法技術(shù)問題，而是由于大運(yùn)河本身固有的流域性特征，導(dǎo)致一個(gè)區(qū)域地方立法難以去關(guān)聯(lián)。譬如，水土流失是困擾中國河流的三大問題之一，水土流失對(duì)大運(yùn)河河流的功能和結(jié)構(gòu)都會(huì)帶來本質(zhì)性影響。作為人工開鑿的大運(yùn)河，本身缺少水源，從屬于海河、黃河、淮河、長江、錢塘江五大水系，不是真正意義上獨(dú)立的水系。五大水系汛期相對(duì)集中，無論洪災(zāi)還是旱災(zāi)，均會(huì)對(duì)大運(yùn)河河道帶來影響。由于地方立法主要聚焦本區(qū)域涉及的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)事項(xiàng)，對(duì)跨流域的事項(xiàng)很難作出規(guī)定，以致于基本所有的地方立法都沒有關(guān)注到與五大水系協(xié)同治理的內(nèi)容。此外，所有地方立法對(duì)大運(yùn)河干支流岸線管控范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)或者化工項(xiàng)目未作規(guī)定，相比于《中華人民共和國長江保護(hù)法》《中華人民共和國黃河保護(hù)法》規(guī)定，類似的重要制度設(shè)計(jì)處于缺位狀態(tài)。

四、大運(yùn)河文化遺產(chǎn)立法保護(hù)路徑

黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”，為推動(dòng)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)高質(zhì)量立法提供了行動(dòng)指南。而大運(yùn)河文化遺產(chǎn)地方立法出現(xiàn)的“立法割據(jù)”系統(tǒng)性差、社會(huì)參與不足、關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)缺位等問題，迫切需要在增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時(shí)效性上下功夫，提高立法引領(lǐng)、推動(dòng)、保障大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的作用。

（一）宏觀層面：開展大運(yùn)河專項(xiàng)國家立法

2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過《中華人民共和國長江保護(hù)法》，自2021年3月1日起施行。繼《中華人民共和國長江保護(hù)法》實(shí)施之后，中華民族的母親河黃河有了第一部法律《中華人民共和國黃河保護(hù)法》，將于2023年4月1日施行，是我國第二部流域法律。大運(yùn)河雖無法和長江、黃河并肩比美，但其悠久的歷史、對(duì)中華民族發(fā)展的貢獻(xiàn)，獲得了運(yùn)河區(qū)域民眾的高度認(rèn)同，是中華文明的重要見證，被稱為“千年國脈”[1]。加之，大運(yùn)河縱貫領(lǐng)域相對(duì)富饒，沿岸城市遺存聚焦，且其鮮明的流域性特征，單靠地方立法難以順利協(xié)調(diào)中央與地方之間、地方與地方之間、行政部門之間、行業(yè)之間、法律法規(guī)之間以及大運(yùn)河和五大水系之間相對(duì)復(fù)雜的關(guān)系?？梢钥剂繌闹醒雽用娉雠_(tái)《中華人民共和國大運(yùn)河保護(hù)法》，推動(dòng)為大運(yùn)河“立體”立法，既包括文化遺產(chǎn)層面，又要將總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、體制機(jī)制構(gòu)建、文化帶建設(shè)等納入其中。加之，《中華人民共和國立法法》以及《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》等賦予中央立法權(quán)限較廣，受制于立法權(quán)限，地方立法對(duì)一些關(guān)鍵性制度設(shè)計(jì)難以創(chuàng)制，較多地是對(duì)中央立法的細(xì)化。如，各地規(guī)定了大運(yùn)河文化遺產(chǎn)建設(shè)控制地帶的內(nèi)容，但建設(shè)控制地帶概念源于《中華人民共和國文物保護(hù)法》第十八條規(guī)定，針對(duì)的是對(duì)文物保護(hù)單位周邊建設(shè)活動(dòng)的限制。若地方立法在大運(yùn)河周邊劃定建設(shè)控制地帶，要么是基于對(duì)《中華人民共和國文物保護(hù)法》第十八條的重復(fù)，要么將面對(duì)增設(shè)行政許可的情況，以限制在大運(yùn)河周邊開展的建設(shè)活動(dòng)。而增設(shè)行政許可又將面對(duì)合法性的質(zhì)疑。其一，按照《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定“本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可”，而建設(shè)控制地帶已經(jīng)有法律規(guī)定，地方性法規(guī)再設(shè)定不妥。其二，若A地設(shè)定了行政許可，規(guī)定大運(yùn)河周邊設(shè)立建設(shè)控制地帶，建設(shè)單位需起草工程設(shè)計(jì)方案報(bào)相關(guān)行政機(jī)關(guān)審批。若B地未作相同的規(guī)定，加之《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定“其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)”，意味著A地該條規(guī)定僅對(duì)本地個(gè)人或者企業(yè)有約束力，不可限制B地個(gè)人或者企業(yè)在A地立法規(guī)定的建設(shè)控制地帶從事建設(shè)活動(dòng)，顯然不符合公平正義原則。

（二）中觀層面：強(qiáng)化地方立法合作

2015年《中華人民共和國立法法》修訂，賦予全國設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法主體擴(kuò)容。設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域協(xié)同、共同立法的興起。這與我國區(qū)域間相對(duì)緊密的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系相關(guān)，也與區(qū)域間存在的、特殊的、不可分割的自然資源稟賦有關(guān)。區(qū)域協(xié)同、共同立法主要發(fā)生在省級(jí)立法機(jī)關(guān)和設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)之間，其發(fā)起原因主要是保護(hù)對(duì)象具有一致性。除此以外，區(qū)域協(xié)同立法具有聯(lián)動(dòng)性，即立法過程中雙方或者多方通過協(xié)商，在主要制度設(shè)計(jì)上能夠協(xié)調(diào)一致，避免“立法割據(jù)”。在協(xié)同立法的基礎(chǔ)上，協(xié)同立法、共同立法齊發(fā)力成為一種更為科學(xué)的區(qū)域合作立法方式。區(qū)別于單純的協(xié)同立法，共同立法意味多地出臺(tái)的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章在基本內(nèi)容上具有同一性。如云貴川三省針對(duì)赤水河保護(hù)開展的協(xié)同立法、共同立法案例。就協(xié)同立法而言，三省人大常委會(huì)出臺(tái)內(nèi)容各有側(cè)重的本地赤水河保護(hù)條例，又同時(shí)出臺(tái)具有相同內(nèi)容的關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定。大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)與赤水河保護(hù)面臨的情況具有一定的相似性。大運(yùn)河縱貫的省市較多，譬如大運(yùn)河江蘇段就具有“首創(chuàng)性、網(wǎng)絡(luò)性、中樞性、活態(tài)性、融合性和文化性核心特征”[2]。不同流域的河流中的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)既具有普遍性要求，又因大運(yùn)河流經(jīng)區(qū)域的特點(diǎn)不同，在立法內(nèi)容上具有特殊性要求。共同立法可以解決大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的普遍性問題，協(xié)同立法則具有針對(duì)性，主要聚焦本地大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的特性，體現(xiàn)地方特色。鑒于大運(yùn)河流域性特征，流域地采取共同立法、協(xié)同立法的方式應(yīng)成為地方立法共識(shí)。京津冀三地出臺(tái)《關(guān)于京津冀協(xié)同推進(jìn)大運(yùn)河文化保護(hù)傳承利用的決定》，內(nèi)容簡練，全文共12條，既從立法層面協(xié)同了京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略，突出了京津冀三地在大運(yùn)河文化保護(hù)方面的共性，又激活了地方立法所具有的超越中央立法的優(yōu)勢，具有地域性特色和靈活性特點(diǎn)。

（三）微觀層面：構(gòu)建地方保護(hù)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)法規(guī)體系

隨著地方立法不斷推進(jìn)，立法成果由單一性逐步向體系化發(fā)展。地方立法機(jī)關(guān)圍繞一個(gè)議題構(gòu)建法規(guī)體系的立法活動(dòng)正在被多地實(shí)踐。如貴州省、廣東省、黑龍江省，分別圍繞鄉(xiāng)村振興、粵菜保護(hù)、營商環(huán)境等議題，通過制定一部綜合性法規(guī)，并配套制定與綜合性法規(guī)相關(guān)的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，進(jìn)而構(gòu)筑起相對(duì)完善的法規(guī)體系。大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)可以考量采用這一形式，推動(dòng)建立地方保護(hù)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)法規(guī)體系。如與大運(yùn)河文化遺產(chǎn)傳承利用相關(guān)的大運(yùn)河旅游還存在亟待治理的諸多問題[3]，可通過制定專項(xiàng)大運(yùn)河文化和旅游融合方面的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，充分利用運(yùn)河文化資源優(yōu)勢和特色，研究和探索運(yùn)河文化遺產(chǎn)的多種保護(hù)利用模式，解決大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)中水上旅游景觀優(yōu)化、文化遺產(chǎn)開發(fā)力度平衡、運(yùn)河旅游產(chǎn)品設(shè)計(jì)與開發(fā)單一、旅游形象零散、缺乏統(tǒng)一的品牌等問題。又如大運(yùn)河揚(yáng)州段世界文化遺產(chǎn)點(diǎn)中的瘦西湖、個(gè)園等，可以有針對(duì)性地組織開展專項(xiàng)立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的重點(diǎn)保護(hù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)聯(lián)性事物，涉及大運(yùn)河周邊工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、航運(yùn)污染治理，河湖生態(tài)流量保障，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面也可以考量組織開展專項(xiàng)立法。再如針對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)社會(huì)參與度不高的問題，出臺(tái)專門的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)志愿者管理辦法，促進(jìn)社會(huì)力量參與大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)。還如構(gòu)建大運(yùn)河文化遺產(chǎn)法規(guī)體系，可以嘗試在大運(yùn)河文化帶建設(shè)方面組織立法，《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)大運(yùn)河文化帶建設(shè)的決定》（2020年1月1日）是我國首部關(guān)于大運(yùn)河文化帶建設(shè)的地方性法規(guī)。

注釋：

[1]姜師立：《大運(yùn)河歷史文脈與國家形象文化基因研究》，載《中國名城》2022年第1期，第85-91頁。

[2]熊海峰：《大運(yùn)河江蘇段的發(fā)展演進(jìn)、鮮明特征與歷史影響》，載《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2022年第2期，第114-128頁。

[3]王秀偉：《大運(yùn)河文化帶文旅融合水平測度與發(fā)展態(tài)勢分析》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2020年第3期，第60-69頁。

（作者系揚(yáng)州市人大常委會(huì)法工委立法處處長、法學(xué)博士。本文系2021年國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“市域社會(huì)治理中設(shè)區(qū)市地方立法回應(yīng)研究”〔項(xiàng)目編號(hào)：21BFX048〕的階段性研究成果）