負責任的治理：跨越政策過程中的“責任陷阱”

摘 要：責任陷阱是政策過程中權責關系不合理導致政策效果不理想的現象，將其置于責任政治的框架中加以審視與分析，具有理論與現實的雙重意義。在明確責任陷阱的基本內涵與研究脈絡的基礎上，可以從責任政治分析框架中的兩個基本維度探討如何跨越責任陷阱：一是在結構維度上構建積極履責的制度基礎，在一個完整的責任框架中設計各項治理機制，明確“負責任的機制”中所包含的不同要素，尤其是重新調整問責機制的運作；二是在行動維度上明確真實履責的實踐導向，在治理過程中構建法治化、規(guī)范化的執(zhí)行模式，為組織成員在復雜問題中的“實質性判斷”提供空間?？缭截熑蜗葳迨菍崿F“負責任的治理”的必由之路，也能夠為國家治理現代化夯實社會基礎。

關鍵詞：責任陷阱；政策過程；基層治理；治理現代化；責任政治

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1672-9684（2023）02-0020-08

一、問題的提出

中國超大規(guī)模國家治理的多層級、長鏈條的政策過程中，頂層設計與基層實踐能否實現有效銜接和政策暢通，不僅直接決定著基層公共服務供給的效率與效能，而且會影響到國家的安定團結以及社會的和諧穩(wěn)定，在此意義上可以將政策過程視為影響國家治理效能的神經中樞。研究表明，基層治理往往是政策執(zhí)行的“最后一公里”，政策結果與其初衷是否一致，好的政策是否真正惠及公眾，都取決于基層政策執(zhí)行的方法［1］。在此意義上，著眼政策過程中基層執(zhí)行的結構性問題并尋求破解之道，是理順政策全鏈條、打通政策全過程的基本前提。但是，在實際的政策過程中我們經常會發(fā)現這樣一種問題或現象，即基層的政策執(zhí)行看起來似乎是貫徹了上級的意志，但是執(zhí)行效果卻不盡如人意，甚至導致一些政策執(zhí)行引起基層公眾的不滿和反對。這種問題或現象將基層一線的政策執(zhí)行者推入了一種兩難境地：在政策執(zhí)行調整的呼聲中，一些基層政策執(zhí)行者又存在唯恐“得罪”上級的心理，進而導致了一系列的“避責”行為［2］。而這些“避責”行為反過來又可能破壞政策執(zhí)行過程甚至引發(fā)更不利政策執(zhí)行的后果。無論是西方還是中國的治理實踐，這些現象都不同程度地存在，并成為學術界與實務界普遍關注的一個重要問題。

我們認為，上述問題和現象本質上是政府治理或政策過程中權責關系不合理的結果，完全可以置于責任政治的框架中加以審視與分析。在國家治理現代化的背景下，責任政治建設是制度的治理效能能否充分發(fā)揮的關鍵環(huán)節(jié)，國家治理中的觀念塑造與調整、制度體系的構建與優(yōu)化、治理主體行動的設計與展開，都可以嵌入責任政治的框架之下來探討［3］。責任政治這一概念所要表達的基本理念是：在政治生活和日常生活的場域中，每一項制度以及要素，每一個治理主體都能夠清晰地劃定責任、積極地履行責任，并且能夠根據外部環(huán)境的變動協同與調整責任，那么就會實現政治生活與社會生活的和諧與穩(wěn)定。事實上，學界基于責任政治視角、結合不同治理場景對這些現象提供了一些分析框架和解決方案，其中“責任陷阱”（accountability trap）是一個頗有解釋力和分析力的概念。目前關于責任陷阱的研究既聚焦了成因方面的分析，也有對應策略的探討，一些對策思路較為深刻，但總體而言還顯得較為零散，缺乏一種整體性的分析框架。有鑒于此，本文旨在通過建立一個整體性的分析框架來較為系統(tǒng)地闡釋責任陷阱的跨越之道，即將責任陷阱這一概念引入到中國的治理場景中，結合國內外研究闡釋責任陷阱的基本概念及其研究譜系，并從“責任政治”理論分析框架中的結構與行動兩個維度探討如何跨越責任陷阱，如何實現一種“負責任的治理”，以為地方以及基層政策過程優(yōu)化、提升治理效能提供一種思路。

二、責任陷阱的基本概念及其研究脈絡

要跨越政策過程中的責任陷阱，構建合理履職的制度基礎，明確真實履責的實踐導向，首先需要厘清責任陷阱的基本概念和研究脈絡。

（一）責任陷阱的基本概念

責任陷阱的概念發(fā)端于組織學中“績效悖論”（performance paradox）的研究，其根源在于政治生活日益復雜化的兩個基本事實，即組織體系自身的復雜性和組織外部環(huán)境的復雜性［4］。首先，現代社會中的組織具有高度的復雜性，其最明顯的特征就是自上而下與自下而上共同形塑的多重“委托-代理”關系。自上而下的“委托-代理”關系類似于行政發(fā)包制所描述的那種“委托方-管理方-代理人”的三種角色［5］；自下而上的“委托-代理”關系則是社會契約論視域下的“委托-代理”。這一組織體系內部的自上而下的“發(fā)包”往往是一種現實而具體的關系，而社會契約論在某種意義上只是一種思想實驗，因此所構造的“委托-代理”是抽象而原則的關系。在組織運作中，現實而具體的關系往往是組織行為的主導，因此組織行為更多受制于現實而具體的“委托-代理”關系。其次，外部環(huán)境的復雜性主要指組織面向的需求呈現出多元化的特征，組織所要解決的問題也呈現出深刻的不確定性［6］。隨著社會政治經濟的不斷發(fā)展，公眾需求的日益多元化使得基本公共服務供給變得更加棘手，許多公共問題的出現與放大比以往更加難以預測。例如對風險治理問題，就很難精準判斷風險的發(fā)生與走向，這就需要著眼于風險治理的動態(tài)過程，遵循“什么階段辦什么事”的行動邏輯、采取“摸著石頭過河”的策略。在上述復雜性中，就產生出了組織運行中的“績效悖論”。所謂績效悖論，是指績效本身與績效指標之間的疏離關系或者說“薄弱聯系”（weak correlation）［4］。通俗地講，“績效悖論”描述的是這樣一種狀態(tài)：即使組織成員“照章辦事”即按照預先設定的績效指標行事，但取得的績效結果卻可能不盡人意。

政策過程中的績效悖論與責任問題往往密切關聯，進而在學科拓展研究中衍生出了責任陷阱的概念。例如學術界提出的基層政府之間的共謀［7］、屬于當下公共責任研究熱點的“避責”［8］、基層治理中層出不窮的“形式主義”“痕跡主義”等［9］。在組織體系內部復雜的“委托-代理”關系中，上級與下級的信息不對稱導致了下級具有一定的自由行動空間，從而為尋租創(chuàng)造了條件，造成了所謂的“道德風險”（moral hazard）問題，因而就有必要采取有效措施化解這種信息不對稱造成的風險。在當下中國國家治理的制度設計中，巡視巡察以及群眾路線等制度在某種意義上就旨在解決“委托-代理”關系中的信息不對稱問題，即以靈活的權力機制打破下級對于信息的遮蔽或過濾。但是我們也應該看到，伴隨著巡視和群眾路線的是組織體系內部負激勵的增強，再加之組織溝通和治理成本的問題，也難以避免地衍生出了避責以及形式主義等現象［10］。由于績效指標的設定權往往集中在上級手中，故而受制于激勵機制的下級無疑會更傾向于以上級的目標為行動導向。責任陷阱就在這樣的績效悖論中產生：政策執(zhí)行者在履行上級政策目標的時候，以滿足上級指示為目標卻忽視公眾真正的偏好與需求，在公共服務的實際效能方面表現的不盡人意［11］。從兩種“委托-代理”關系的角度看，責任陷阱反映出組織體系中對現實而具體的委托關系的過度強調，而忽視了抽象而原則委托關系的價值引導。在中國的治理場景中，責任陷阱本質上是對上負責和對下負責之間的不一致不協調的問題。

（二）責任陷阱研究的基本脈絡

國內外學界圍繞責任陷阱問題展開的研究總體而言聚焦于責任陷阱產生的原因與應對之道兩個方面，但由于國內外治理場景不一樣，便形成了不同的研究視角。

首先，通過不同的研究視角剖析責任陷阱產生的具體原因。第一，西方公共行政對于責任陷阱的研究形成了具有特色的路徑，即聚焦在“街頭官僚”（street-level bureaucracy）這一政策執(zhí)行主體，也就是我們所說的“基層一線工作人員”。這一視角主要通過分析基層人員的雙重身份來探究責任陷阱產生的原因。基層工作人員是連接國家與社會的主體，是政策的末端執(zhí)行者，在很大程度上決定了政策的效能，而公眾對于政府的評價，也很大程度上取決于對基層人員工作效果的評價。在行政實踐中，基層政策執(zhí)行者面對的責任陷阱最為明顯。由于既是國家或上級政策的執(zhí)行者也是公共服務的基本供給者，根據兩種“委托-代理”關系，基層人員事實上存在著兩種身份：一是國家的代理人。作為自上而下“委托-代理”關系的末端，基層人員是最終的“代理人”。二是公眾的代理人。在民主社會中，任何公共政策的設計與執(zhí)行都是以公眾的需求和利益為導向的，那么基層人員的行政行為也必然應該體現公眾的需求和利益［12］24。第二，中國治理場景之下的責任陷阱問題也有其特征可尋，主要關注政策過程中的各種要素尤其是層級因素對責任陷阱的影響。雖然我們的公共行政研究還較少涉及到責任陷阱的概念，但是很多宏觀問題或者微觀問題都圍繞著責任陷阱問題展開?？偟膩砜?，中國治理場景中的責任陷阱所嵌入的特殊背景是中國國家治理中龐大治理的規(guī)模、多元化的利益訴求、差異化的發(fā)展格局。由此，長鏈條的政策過程就可能呈現出“系統(tǒng)化扭曲”的形態(tài)，這種系統(tǒng)化扭曲是責任陷阱產生的根源，具體表現為三個方面：（1）一統(tǒng)體制和有效治理之間的張力使政策目標懸置在事實與規(guī)范之間［13］，政策替代、政策再發(fā)明、政策再設計等概念的出現都是對政策目標“系統(tǒng)化扭曲”的辯護或者修正，試圖提供新的政策模式來論證扭曲的合理性，或者為扭曲提供一些調整優(yōu)化的方案［14］。（2）基本公共服務供給的整體性和實際中“需求導向”多元化之間的脫節(jié)?；竟卜詹町惢⒕珳驶?、循證化的供給是公共服務的“理想型”狀態(tài)，但是循證的評估也會耗費大量的治理成本。例如，循證中的“證據”如何搜集、如何分析、評價、落實，又衍生出了一系列的技術問題［15］。（3）政策執(zhí)行的時間結構造成了政策原初目標與實際效能的脫節(jié)。新近公共行政研究中的“責任與時間”（accountability and time）的問題指出，政策執(zhí)行的時間周期會影響對政策執(zhí)行效果的判斷［16］574-586。一個長周期的政策和短周期的政策，其執(zhí)行過程所面對的不確定性是迥然不同的，故而會產生不同的政策結果［17］。

其次，國內外學界提出的責任陷阱應對之道。這大致包括兩方面內容：第一，應對責任陷阱的根本在于構建一個有靈活性的制度，即提升治理體系的“制度韌性”，讓制度能夠適應不同的環(huán)境和問題。但是僅談制度韌性，本身也存在著一些問題。中國傳統(tǒng)國家治理中，中央與地方關系始終是影響國家有效治理的核心變量。從分封制到郡縣制，以及柳宗元《封建論》中對封建制度的批判，再到顧炎武的“寓封建之意于郡縣之中”，都是在探討治理體系的靈活性問題。然而在官吏分途的官僚制度中，對于宏觀制度結構的考察卻忽略了行動者對制度的影響。例如，對清代“胥吏”的研究就指出，作為政策執(zhí)行末端的行動者以及聯系國家和社會的層級，胥吏的行動往往混亂了政治權力系統(tǒng)和社會系統(tǒng)之間的關系。由于胥吏的腐敗導致民怨沸騰，而傳統(tǒng)的官僚系統(tǒng)難以對胥吏進行有效的監(jiān)督，胥吏就逐漸演變成了一個自行其是的獨立層級，對整個國家治理系統(tǒng)造成了嚴重的威脅［18］248。從現代國家治理的視角看，賦予地方以政策靈活執(zhí)行的權力雖然是一種有效的路徑，但“一管就死、一放就亂”的怪圈可能會導致治理體系出現所謂“行為聯邦制”（de facto federalism）的問題。第二，將研究視角聚焦在基層工作人員之上，具體分析基層工作人員面對責任陷阱時的應對策略。這一研究主題下涌現出很多新的概念，例如西方公共行政學界就提出了“街頭政策企業(yè)家”（street-level policy entrepreneur）［19］、“公共遭遇”（public encounter）［20］、“街頭官僚行為擬劇論”（using drama to understand street bureaucracy practice）［16］128-141等。這些研究的結論主要指向兩個方面：一是基層人員面對責任陷阱的時候不是被動的，而是積極的行動者，基層人員的行動主要是規(guī)避責任陷阱中的問責風險。例如，如果不能履行上級政策目標，那么就可能會受到嚴厲的問責；如果難以滿足公眾的基本需求，其中也蘊藏著政策實際效能輸出失敗的問責風險。因此，基層人員需要通過特定的策略影響政策議程，使得上級的政策目標能夠和公眾的實際需求相吻合。二是在責任陷阱的目標分立中，基層人員會通過特定的策略來影響公眾，使得公眾去接受政策執(zhí)行的過程和結果。例如，一些學者借用加拿大社會學家戈夫曼“自我呈現”的理論，闡釋基層人員如何通過“表演”的形式來說服公眾。問題在于，這種說服公眾的行為可能是對公眾需求的進一步背離，是對責任陷阱的“挖深”而不是“填埋”。

三、結構維度：構建合理履責的制度基礎

現代國家治理中的責任不同于傳統(tǒng)社會的責任作用機制。傳統(tǒng)視域下，責任的運作主要依靠倫理，即通過人際間的關系構筑社會的聯結機制以及人的行為準則。隨著制度的復雜化以及社會分工的精細化，責任從純粹的倫理要求拓展到了政治與行政領域，“對于公共行政來說，近代發(fā)展起來的官僚制組織結構和體制，是一個責任中心主義的體系”［21］，責任不僅生發(fā)于個體的倫理要求，也建構于現代組織體系中的“委托-代理”關系當中。在這個意義上，破解責任陷阱，首先需要從制度層面入手，從根本上消弭產生責任陷阱的結構性要素，具體可以從兩個方面展開：

（一）完善科學“定責”與積極“履責”的組織機制

如何保證組織成員積極履責是現代組織設計的核心任務之一。責任政治框架中，既要關注組織內部如何分配責任，也要重視何種制度設計能夠使組織成員積極履責。從現有相關研究看，全球責任框架（global accountability framework）可以為構建一個責任型的組織體系和組織機制提供有益借鑒。這一框架確定了使一個組織對其利益相關者更負責的四個核心維度——透明度（transparency）、參與（participation）、評估（evaluation）、投訴和回應處理（complaints and response handling），旨在提供更好的組織績效［22］11。這四個維度中的每一個部分都被確定為負責任行為的標準。統(tǒng)合責任政治的相關內容以及中國治理場景，我們可以將這四個要素界定如下。

第一，透明度。透明度要求向利益相關者提供可獲取和及時的信息，并開放組織的評估程序、結構和流程。治理過程中，我們會發(fā)現不同部門甚至不同執(zhí)行者之間的信息都是不對稱的，在某種意義上，部門之間、人與人之間的信息差異是導致責任碎片化的重要原因。經濟學中強調市場信號對于市場主體的意義，那么政治學中則強調信息共享對于行動協同的價值。沒有信息就沒有溝通，沒有溝通就沒有行動的協調，這是系統(tǒng)論和控制論給我們的重要啟示。彌合碎片化的責任，就要實現信息的充分開放共享。在充分的信息共享的基礎上，各個主體之間才能夠合理分配責任、劃分責任的界限，并在信息的不斷充實的基礎上動態(tài)地調整不同主體之間的責任邊界。

第二，參與。參與需要組織內部和外部利益相關者積極參與影響他們的決策和活動。民主時代的公共治理不是封閉的活動，而是能夠充分開放透明，包容多元主體協同參與的集體行動。尤其對于當下中國復雜性情境下的治理活動而言，多元主體的參與是實現功能涌現的基本前提，能夠有效克服公共治理中的“棘手問題”［23］。但是，當下的公共治理活動的很多決策環(huán)節(jié)的開放程度依然有待提高，公共權力之外的主體的實質性參與仍需加強。如果這種情況不能得到有效解決，公眾的實際訴求就難以整合到政策議程之中，責任陷阱的出現便難以避免地成為事實。

第三，評估?，F代官僚制的績效評估同樣是一個充滿復雜性的問題。按照傳統(tǒng)公共行政的思路，組織的績效評估更多基于結果。然而，結果導向的績效評估引發(fā)了一系列的連鎖反應，例如官員避責等問題［24］。有鑒于此，組織績效評估方式和策略需要有一個轉變：評估并不是單純的結果導向，而是過程與結果的高度融合。評估要求聚焦于組織目標和目標的進展，在過程中學習未來的計劃，并報告過程的結果。尤其是問責機制的構建，關鍵要避免一刀切似的結果導向。因為特定的結果都是特定的過程造成的，過程中的一些偶發(fā)因素往往會使結果不符合政策的原初目標。林德布洛姆等行政學家曾經提出重視行政過程的問題，要在過程中不斷調整政策執(zhí)行方法，在過程中強化組織學習［25］，實質上強調了績效評估中關注過程的重要性。

第四，投訴和回應處理。投訴和回應處理是組織學習的重要環(huán)節(jié)。這一機制要求組織提供渠道，使利益相關者能夠就不合規(guī)或針對決策和行動的問題提出投訴，并確保此類投訴得到適當的審查以及科學的修正。尤其在充滿復雜問題的治理情境中，政策過程中出現問題往往具有客觀性，因此治理過程不應拒斥公眾的質疑抑或責問，而是要避免問題因為得不到解決而被放大，從而對整個行政體系造成消極影響。在某種意義上，發(fā)現問題、解決問題本身就是一個組織學習與成長的過程，體現了組織的“韌性”（resilience）。

總的來說，一個組織要負責，必須將這四個維度整合到其各級決策和實施階段的政策、程序和實踐中，以與內部和外部利益相關者相連接。一方面，在定責的環(huán)節(jié)中，既要首先明確行政主體的責任，同時也要拓展治理的包容性和參與度，明確其他治理主體的責任，并且在信息的開放與共享中動態(tài)地調整權責關系。另一方面，構建科學合理動態(tài)的績效評估機制，保證主體能夠強化履責的過程管理，并且根據外部環(huán)境的變化以及新問題的涌現動態(tài)地調整履責行為。

（二）健全系統(tǒng)化、科學化的問責機制

從組織激勵的視角看，很多責任陷阱的產生源于不平衡的組織激勵。組織激勵不僅僅是組織控制（organizational control）的重要工具，而且是激發(fā)組織績效的關鍵要素。激勵的強弱多寡能夠促成形態(tài)各異的組織行為，從而形成不同的治理格局。例如正激勵強，整個治理格局就可能形成攀比式的“錦標賽”；正激勵弱，組織成員就可能會產生“消極不作為”的心態(tài)；負激勵弱，自上而下的“委托-代理”關系就可能會產生“共謀”；負激勵強，“避責”等行為就可能會大行其道。在行政體系中，最為重要的激勵機制就是問責制度，面臨在日益復雜化的公共治理中，問責機制的完善和優(yōu)化也成為一個極為重要的“復雜問題”。

責任研究的相關成果表明，現代社會的很多問題并沒有體現為嚴格的、線性的因果關系，而是遵從著一種非線性的邏輯。正如美國政治學家艾麗斯·楊（Iris Young）所指出的，目前的究責機制是一種“擔責模式”（liability model），這種模式難以和社會中諸多的復雜問題相適應。因為，擔責模式的啟動應該以明確的證據規(guī)則為基礎——不僅要證明責任主體與后果的因果關系，而且需要評估責任主體行為的意圖、動機和后果［26］100，而很多復雜問題的產生不僅受制于偶發(fā)要素，并且其歸責的時候也會受制于缺少明確的證據以及集體決策的問題。在某種意義上，“擔責模式”的“簡單思維”難以去厘清復雜問題背后的邏輯，也就難以科學有效地去懲戒復雜問題的結果，這種簡單與復雜之間的張力就產生了很多意想不到的組織非預期結果。正如對于“避責”等組織行為的研究指出，避責體現了一種“組織控制悖論”，即通過強化問責制度來加強組織控制，促使組織目標實現，但卻取得了相反的結果［10］，這與責任陷阱的產生邏輯是一樣的。因此，規(guī)范組織行為、跨越責任陷阱的關鍵之一，就在于構建系統(tǒng)化、科學化的問責機制。

作為一個完整的框架，問責機制主要由四個要素構成，即誰來負責（who is accountable）、對誰負責（to whom are they accountable）、為何負責（for what are they accountable）、如何負責（how are they accountable）。可見，問責機制是一個多要素構成的系統(tǒng)化流程，它不僅僅關涉“責備”的問題。現實公共治理實踐中，我們對于“問責”的理解往往直接訴諸于“懲戒”。例如，當我們看到某某干部被問責的時候，第一印象傾向于認為該名干部因為違紀違法而遭到了懲治，而我們從經驗出發(fā)確實可以看到，當下對于問責的理解更多偏重于“責”。但是，問責中的“責”并不簡單的僅僅是“責備”。事實上，問責的一個核心問題就是可能會用簡單的思維邏輯去懲戒復雜問題的結果，這種簡單與復雜之間的張力就產生了很多意想不到的組織非預期結果。正是由于如此，我們強調問責機制不能立足于一種“簡單思維”。如果追溯問責本身的意義，問責機制和組織中的激勵其實也存在著不同之處。第一，激勵是一種“前瞻性的控制”，即通過一種機制來引導組織成員怎么做以及不應該做什么，是一種“面向未來”的設計。第二，問責的本質目的是讓權力行使者負責任，而非一種純粹的懲戒手段。只有當權力行使者主觀背離了責任預期的時候，問責的懲戒功能才需要發(fā)揮作用。因此，問責的關鍵在于“問”，需要讓失責的人知道自己應該負什么責，以及解釋清楚為什么沒有滿足責任預期，并且在“問”的時候要聽取責任對象的建議。加拿大的問責機制設計的經驗，可以為我國問責機制的優(yōu)化提供一些借鑒。加拿大的問責機制的重要特征就是在問責程序中整合了一些司法程序，例如失責者的申辯、陪審團的參與，明確失責者失責的具體條款，等等。并且，問責的過程必須提供明確的標準和證據，使得問責有理可依、有據可依［27］。問責機制是民主政治制度的構成要素，它誕生于民主之中、蘊含著民主精神，同時也必須遵循民主政治的原則與邏輯，這是保障問責有效性、科學性、公正性的價值基礎。

四、行動維度：明確真實履責的實踐導向

責任本質上是一種行動，如果缺少了行動，那么責任也就僅僅停留在觀念之上，失去了責任中“回應”（response）的要素［28］5。在公共治理和政策議程中，履責的行動不等于日常生活中的一件簡單的行為，責任行動往往嵌入在特定的情境當中、面向特定的對象和特定的問題。與此同時，責任行動在治理情景中往往是一個“行動流”。這意味著，責任行動并不是“即時性”的行為，可能會受制于時間延展以及外部情境的變化，因此責任行動的結果存在著與初衷相背離的潛在風險。因此，在治理中理解責任，需要結合行動主義的分析視角，在復雜性中重新理解何謂“負責”。

（一）在責任中著重關注“行動者”的行動與關系問題

“行動者”是社會學中的重要概念，自馬克斯·韋伯強調了行動的重要意義后，包括舒茨、帕森斯、吉登斯等社會學家均從不同的角度論述了行動和社會結構之間的關系。對于政治學和公共行政而言，對于行動者的強調首先要厘清行動者之行動和其與外部政治環(huán)境之間相互影響的關系，聚焦于責任視角就是在責任主體的行動中理解各種影響責任主體積極履責的內外因素，明確究竟何種行動是負責任的行動。事實上，無論是治理過程還是政策執(zhí)行，本質上都是行動者的“行動”，而責任的履行也是責任主體面向他者的行動。分析責任問題不能跳出行動者的視角，需要闡釋清楚行動者為什么會這么做、是什么原因塑造了這種行動，行動者之間應該形成何種網絡。在此意義上，責任陷阱本身是多元主體在行動中造成的。那么，這些行動者應該如何行動才能夠從源頭上遏制責任陷阱，或者在責任陷阱中尋求擺脫之道？

德國社會學家尼克拉斯·魯曼的“事件維度”“社會維度”“時間維度”的三維框架是一個有益的借鑒［29］120-135：（1）分析行動的事件維度。事件維度旨在明確一項治理任務所構成的行動者關系，即區(qū)分彼此?？缭截熑蜗葳?，首先需要在行動的關系中明確彼此的權責關系。（2）分析行動的社會維度。社會維度旨在明確行動涉及的主題，由此才能分析行動所嵌入的環(huán)境、行動可能的復雜性等。在具有相對復雜性的政策落實中，行動者行動的有效性受制于相應的資源和技術，故而既要賦權賦能于行動者，在評價行動者行動效能的時候也需要兼顧這種復雜性的影響。（3）分析行動的時間維度。時間維度旨在明確行動具有特定的時間周期，分析時間對行動目標和行動效果的影響。我們需要清楚，“時間緊、任務重”是基層形式主義產生的重要原因［10］，政策的有效落實，必須要充分給予行動者“時間”，尋求“高效率”和“磨洋工”之間的平衡。唯有分析行動，我們才能夠了解行動者面對責任陷阱時的真實想法和態(tài)度，才能夠有的放矢地分析問題和解決問題。另外，公共行政的行動理論也提出了一個原則，就是制度留白中的行動者不是被動的、受制于繁文縟節(jié)的“機器”，而應該根據價值判斷做出合理的選擇，進而面向公眾提供更好的服務。公共行政行動理論的提出者、美國行政學家哈蒙借用馬克思的“物化”（rectification）概念，闡釋了政策執(zhí)行者應該遵守制度，但不能循規(guī)蹈矩成為制度的奴隸，核心思想是說明有效的履責不僅是遵從制度，而是要在遵從制度中創(chuàng)新制度，讓制度能夠更加符合公眾的期待［30］131。在眾多的治理創(chuàng)新案例中我們也可以發(fā)現，正是很多具有行政倫理與公共精神的行動者構造出了各具特色、各有效能的制度，為治理創(chuàng)新擴散提供了良好的借鑒。

（二）為組織成員在行動中的“實質性判斷”提供空間

現代政治文明賦予責任的重要特征之一，就是使責任跳出了倫理的規(guī)范，并將其同法治相融合［31］。法治的價值在于避免了人治出錯率高的問題，提供了“公開透明的規(guī)則之治和程序之治，具有可預期性、可操作性、可救濟性”［32］，無論是中國傳統(tǒng)政治思想還是西方政治思想都指向這個原理。在此意義上，合理的秩序有賴于“制度管人”和“人管自己”的協同發(fā)力。一方面，責任必須要依靠法治來提供可為與不可為的絕對邊界。需要承認，我們的治理過程還存在著一些權力濫用等行為，這些行為也嚴重傷害了公眾的感情，影響了政府的合法性。一些實證研究同樣指出，公眾對于行政體系的不滿總體上是對權力濫用的不滿［33］311-314。因此，法治化的執(zhí)行模式，就是嚴格限制權力使用的邊界。另一方面，規(guī)范化所指涉的是制度邊界的劃定應該明確“不能做什么”，為執(zhí)行者的判斷提供相對彈性的空間。

任何制度都不可能涵蓋到公共治理所有角落，公共治理的復雜性特征決定了制度必然會存在“留白”。因為，制度過于繁瑣，也會把執(zhí)行者的注意力完全轉移到程序遵守甚至“循規(guī)蹈矩”之上，并使其放棄執(zhí)行過程中應該具備的實質性判斷。因此，對于執(zhí)行者自由裁量權的多少有無問題始終是政策研究的重要問題：如果自由裁量權過大，那么權力的越位錯位就有了滋生的溫床；如果自由裁量權很小或者沒有，那么執(zhí)行者就傾向于循規(guī)蹈矩或者不作為。經濟學研究指出，自由裁量權是一種依賴于執(zhí)行者內部價值的行動資源，賦予了制度執(zhí)行者處置資源的合法權限。在一定程度上，自由裁量權有利于減少交易成本。然而，自由裁量權本身不是一個可以量化的事物，只能通過“判斷”的規(guī)則來限制自由裁量權可能帶來的消極影響。這種“判斷”也要遵循這樣幾條原則：第一，解釋判斷規(guī)則的意義或目標追求。這意味著，制度留白中，對于行動的評價要秉持著“法無禁止”和“以人民為中心”的價值向度，第二，判斷政策環(huán)境對執(zhí)行可能造成的影響。外部環(huán)境復雜性的不同會對行動產生不同程度的影響，因此對于行動的評價不能處于一種“真空”的環(huán)境，需要充分考慮政策環(huán)境對政策執(zhí)行的影響。第三，判斷過程中要整合專家和面向對象的意見。制度留白中，行動者面向對象和需求和專業(yè)化的指導是保證行動有效性與合目的性的基礎，在多方意見中，不僅可以為行動找到依據，也可以為創(chuàng)新制度提供參照。

五、總結與討論

責任陷阱問題在某種程度上已經成為影響治理有效性的結構性梗阻，跨越責任陷阱既是提升治理效能的舉措，也是構建“負責任治理”的前提?？偟膩砜?，責任陷阱的跨越需要沿著“結構”與“行動”兩個維度展開，這既源于責任內涵的多維性，也根植于現代治理的復雜性。責任陷阱的產生，歸根結底是在復雜的情境中，責任履行的某個環(huán)節(jié)出現問題所造成的連鎖反應，因此解決政策過程中責任陷阱的一個簡約原則是：在以場景為導向的治理活動中，構建能夠充分履責的機制、保障行動者負責任的行動——這就是跨越責任陷阱的要義。

當然，責任陷阱問題的研究還需要大量的規(guī)范分析與實證分析。從責任陷阱的概念出發(fā)，我們還需要進一步完善一種“負責任的政治”，構建一種“人人有責、人人盡責”的治理格局。值得注意的是，現代社會所追求的“負責任的政治”是一個以現代價值貫穿其中，彰顯政治文明的“責任政治”［31］?；诖?，制度建設應充分地調動起各個主體的責任，化被動為主動，讓責任主體能夠充分地履行對自己、對他人乃至對未來的責任，通過構建一個緊密的責任網絡來預防與修正社會問題，構建生機活潑、和諧有序的社會。中國傳統(tǒng)社會具有強烈的責任本位色彩，結合中國的治理場景構建一個負責任的政治生態(tài)，既有中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)新性發(fā)展創(chuàng)造性轉化的精神價值，也是全面建設社會主義現代化國家的基本期許。在一個負責任的政治之下，責任陷阱的問題將會得到有效遏制、逐步消除，也為國家治理現代化奠定堅實的社會基礎。

［責任編輯：張思軍］

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Responsible Governance：Crossing the “Responsibility Trap” in the Policy Process

ZHANG Xian-ming

（School of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：Responsibility trap is a phenomenon that the unreasonable relationship between power and responsibility in the policy process leads to unsatisfactory policy effect.It has both theoretical and practical significance to examine and analyze it in the framework of responsibility politics.On the basis of clarifying the basic connotation and research context of the responsibility trap，we can discuss how to cross the responsibility trap from two basic dimensions in the analysis framework of the responsibility politics.First，we should build the institutional foundation of active responsibility in the structural dimension，design various governance mechanisms in a complete responsibility framework，and clarify the different elements contained in the “responsible mechanism”，especially readjust the operation of the accountability mechanism.Second，we should clarify the practical orientation of real responsibility in the dimension of action，and build a legal and standardized execution mode in the process of governance，so as to provide space for the “substantive judgment” of organization members in complex problems.Crossing the responsibility trap is the only way to achieve “responsible governance”，and it can also lay a solid social foundation for the modernization of national governance.

Key words：responsibility trap；policy process；grassroots governance；governance modernization；responsibility politics