“放管服”改革效能評價的理論構(gòu)建與邏輯理路

陳詩怡　孫萍

［摘? 要］在以“國家治理效能得到新提升”為核心目標的“十四五”時期，效能評價成為“放管服”改革研究的新方向?；趯Α胺殴芊备母镄茉u價的概念解讀和SPO模型的理論論證，逐步厘清“放管服”改革效能評價的邏輯起點、基本要素、內(nèi)在機理和結(jié)果詮釋。通過對“放管服”改革以及效能評價的剖析與解讀，明晰了“放管服”改革效能評價具備的屬性特征和價值取向，并進一步提煉出“放管服”改革效能的評價要素及基本形態(tài)，即內(nèi)在潛能模塊中主要包含價值要素、能力要素、環(huán)境要素，存在努力區(qū)、成熟區(qū)、空想?yún)^(qū)、風(fēng)險區(qū)、迷霧區(qū)、打折區(qū)、落后區(qū)、舒適區(qū)八種基本形態(tài)；外顯效用模塊中主要包含效率要素、效果要素和成本要素，存在成熟區(qū)、精進區(qū)、錯位區(qū)、風(fēng)險區(qū)、潛力區(qū)、目標區(qū)、懶政區(qū)、噩夢區(qū)八種基本形態(tài)，為有序開展評價實踐提供行動指南，為深度解讀評價結(jié)果形成理論參照。

［關(guān)鍵詞］“放管服”改革；效能評價；內(nèi)在潛能；外顯效用

［中圖分類號］D035.5? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）05-0069-12

黨的十八大以來，“放管服”改革作為深化行政體制改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變的核心和關(guān)鍵，得到中央及地方政府的高度關(guān)注。伴隨著“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”戰(zhàn)略任務(wù)在黨的十九屆四中全會的提出，“放管服”改革被賦予了新的責(zé)任使命與功能定位，與“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”的發(fā)展訴求不謀而合，能夠有效地夯實制度體系優(yōu)勢、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、強化治理功能，是助推轉(zhuǎn)化進程的關(guān)鍵性舉措［1］。在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記對“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”再次作出強調(diào)，并以全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新任務(wù)為基礎(chǔ)，對新征程中進一步深化“放管服”改革作出了戰(zhàn)略安排。［2］

至今，“放管服”改革已持續(xù)推進近十年之久，學(xué)者們圍繞“放管服”改革的基本概念［3-4］、邏輯理路［5-7］、動力機制［8］、現(xiàn)實困境與推進策略［9-10］等議題展開討論，研究成果頗豐。但遺憾的是，鮮有研究者應(yīng)用科學(xué)化、系統(tǒng)化的評估理念及方法對“放管服”改革展開評價，在屈指可數(shù)的評價類研究中也更傾向于選擇從營商環(huán)境優(yōu)化的角度透視“放管服”改革進展。值得注意的是，“放管服”改革與營商環(huán)境優(yōu)化的理論內(nèi)核并非完全等同，上述做法有混淆“放管服”改革和營商環(huán)境優(yōu)化內(nèi)涵的嫌疑，有待商榷。因此，在“以評促改、以評促建、以評促優(yōu)”的價值指引下，如何科學(xué)、客觀地完成“放管服”改革評價成為當前學(xué)術(shù)界亟待討論的理論命題。

相關(guān)研究結(jié)果表明，評價作為一種價值導(dǎo)向，對政府行為產(chǎn)生顯著性影響，即有什么樣的評價，就有什么樣的政府行為。［11］由此可見，評價是一項復(fù)雜、多元的系統(tǒng)性工程，為切實發(fā)揮評價工具的現(xiàn)實功效，研究者務(wù)必選擇恰當?shù)那腥虢嵌葘嵺`進行指導(dǎo)評價。為解決這一問題，學(xué)者深入探索“放管服”改革及政府改革評價的系列研究成果，發(fā)現(xiàn)“效能”作為中國本土化詞匯，具有鮮明的中國特色，十四五時期“國家治理效能得到新提升”目標的提出更為“放管服”改革評價指明了新方向。鑒于此，本文嘗試從效能評價視角構(gòu)建“放管服”改革效能評價的理論框架，明確核心特征和價值取向，為廓清評價要素提供理論支撐，并以評價要素為基礎(chǔ)，進一步厘定改革主體在不同組合關(guān)系下呈現(xiàn)的改革形態(tài)，以深化對要素間關(guān)聯(lián)性的認知，助力“放管服”改革效能評價工作的有序開展。

一、“放管服”改革效能評價的理論框架

“放管服”改革效能評價由“放管服”改革效能和評價兩個子概念復(fù)合而成，其中“放管服”改革效能作為評價對象，是指國家行政機關(guān)及其行政人員推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)改革的有效性，強調(diào)內(nèi)在潛能和外顯效用的動態(tài)聯(lián)結(jié)，是對改革起點、過程和結(jié)果的綜合體現(xiàn)，是改革效率、改革效果和改革效益的有機統(tǒng)一。［12］遵循復(fù)合概念的定義思路，本文將“放管服”改革效能評價定義為：評價主體按照科學(xué)的流程標準，通過恰當?shù)募夹g(shù)方法，對簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)效能高低的估定行為。

（一）“放管服”改革效能評價的理論基礎(chǔ)

本文采用SPO模型作為理論基礎(chǔ)。1966年美國管理學(xué)大師多那比第安（Avedis Donabedian）在《醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量評價》一文中首次提出SPO模型，確定了醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的三個維度，其中S（Structure）代表結(jié)構(gòu)，強調(diào)組織各類資源的靜態(tài)配置；P（Process）代表過程，強調(diào)組織動態(tài)運行的方式和路徑；O（Outcome）代表結(jié)果，強調(diào)組織資源配置和動態(tài)運行的最終測度［13］。多那比第安在文中還提出三個維度之間的線性因果關(guān)系，即結(jié)構(gòu)影響過程，過程影響結(jié)果。而后，Mitchell，Kunkel等人又對SPO模型進行了不同程度的發(fā)展和改良，進一步理順了三個維度之間的作用機制。［14-15］

近年來，SPO模型作為醫(yī)療服務(wù)評價領(lǐng)域的主流研究范式，在不同層次、不同種類的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量評價中得到廣泛應(yīng)用。與此同時，在研究者的嘗試和努力下，SPO模型逐步向其他研究領(lǐng)域延伸，如構(gòu)建世界一流科技社團綜合能力評價指標。［16］“放管服”改革是各級行政機關(guān)為轉(zhuǎn)變政府職能，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而付諸的行政改革實踐，其根本目標在于提升人民群眾的獲得感、安全感和幸福感。優(yōu)化服務(wù)始終是改革工作最終的落腳點，屬于抽象意義上的公共產(chǎn)品，與醫(yī)療服務(wù)之間具有共通性和相融性，在一定程度上具備了理論遷移的可行性，適用于“放管服”改革效能評價。

（二）“放管服”改革效能評價的研究框架

以“放管服”改革效能的概念為基礎(chǔ)，在SPO模型的理論引領(lǐng)下，本文構(gòu)建了“放管服”改革效能評價的基本框架，如圖1所示，并進一步厘清“放管服”改革效能評價的邏輯起點、基本要素、內(nèi)在機理以及結(jié)果詮釋等問題。

1.“放管服”改革效能評價的邏輯起點?！胺殴芊备母镒鳛槿嫔罨母锏闹匾獌?nèi)容，自實施以來，充分調(diào)動了各級政府的改革積極性。從簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三條改革主線來看，優(yōu)化服務(wù)始終是全面推進“放管服”改革的出發(fā)點和落腳點，構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府更是改革實踐所追求的終極目標，人民是否滿意也成為衡量“放管服”改革“改得怎么樣”的重要標尺。究其本質(zhì)，滿意是一種主觀感受，與期望值有關(guān)，當實際結(jié)果達到期望值時，則為滿意；反之，則為不滿意。不過，期望是一個相對化的概念，對于改革而言，期望值的形成與改革主體所具備的實力有關(guān)，即當改革者具備良好的改革基礎(chǔ)時，人民群眾自然也會對其形成較高的心理預(yù)期。為實現(xiàn)人民滿意的價值目標，改革者需要以更好的改革結(jié)果與之匹配。可見，在“放管服”改革評價中，絕不可忽視改革者所具備的基礎(chǔ)性條件。

2.“放管服”改革效能評價的基本要素。精準識別并把握好基本要素，是科學(xué)、準確評價“放管服”改革效能的重中之重。在SPO模型中，結(jié)構(gòu)、結(jié)果作為核心要素，具有可測量性。按照效能的基本概念，在“放管服”改革效能評價中應(yīng)該抓住內(nèi)在潛能和外顯效用這兩個基本要素，其中內(nèi)在潛能是指蘊藏于改革主體內(nèi)部的潛在能量，代表改革起點；外顯效用是指直接展現(xiàn)出來的行為結(jié)果，代表改革結(jié)果。兩者間關(guān)系與SPO模型中“結(jié)果會受到結(jié)構(gòu)影響”的理論主張具有內(nèi)在一致性，即良好的內(nèi)在潛能會增加形成優(yōu)質(zhì)外顯效用的可能性，優(yōu)質(zhì)的外顯效用亦會反過來促進改革主體進一步夯實內(nèi)在潛能，在兩者之間形成作用力與反作用力，推動內(nèi)潛與外顯之間的良性循環(huán)。

3.“放管服”改革效能評價的內(nèi)在機理。效能指內(nèi)在潛能與外顯效用的動態(tài)聯(lián)結(jié)。如何理解并實現(xiàn)動態(tài)聯(lián)結(jié)是擺在研究者面前的一大難題，更是厘清改革效能評價內(nèi)在機理的重要突破口，SPO模型為之提供了破題思路。SPO模型充分結(jié)合事物的生長規(guī)律，認為結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果三個維度一脈相承，是有效厘清評價對象全貌的關(guān)鍵，其中過程作為結(jié)構(gòu)與結(jié)果之間的中介變量，能夠有效助推評價對象實現(xiàn)從結(jié)構(gòu)到結(jié)果的躍升。以之為理論參照，效能定義中的內(nèi)在潛能與外顯效用，作為靜態(tài)化要素，無法自主聯(lián)結(jié)，需要以“放管服”改革過程作為橋梁，來完成兩者之間的銜接。在改革行為過程的觸發(fā)下，開啟組織內(nèi)在潛能向外顯效用的轉(zhuǎn)化進程，為兩個靜態(tài)化概念注入動態(tài)內(nèi)涵。

4.“放管服”改革效能評價的結(jié)果詮釋。綜合考慮學(xué)界相關(guān)研究成果以及內(nèi)在潛能與外顯效用之間的乘積效應(yīng)，本文選擇以內(nèi)在潛能與外顯效用的乘積表示“放管服”改革效能水平。為進一步深化對“放管服”改革效能評價結(jié)果的詮釋與解讀，依托“整體功能大于各部分功能之和”的重要論斷，選用外顯效用與內(nèi)在潛能的比值表示改革過程的有效性，并以數(shù)值1作為判斷區(qū)分評價對象改革過程優(yōu)劣的絕對化標準。一般來說，結(jié)構(gòu)與功能具有統(tǒng)一性，內(nèi)在潛能是靜態(tài)層面不同要素的簡單疊加，代表各部分功能之和，外顯效用是動態(tài)層面不同要素的共同作用，代表著整體功能，當整體功能等于各部分功能之和時，表明改革過程達到有效性的基準線；當整體功能大于各部分功能之和時，表明改革過程高效；當整體功能小于各部分功能之和時，表明改革過程低效。

二、“放管服”改革效能評價的核心特征與價值取向

準確把握“放管服”改革效能評價的核心特征與價值取向，能夠幫助研究者理順效能評價的邏輯思路，厘清評價要素，選取出恰當?shù)脑u價指標，科學(xué)、合理地完成評價結(jié)果測算。

（一）“放管服”改革效能評價的核心特征

1.現(xiàn)實性?，F(xiàn)實性是指“放管服”改革效能評價以改革實際為依歸，強調(diào)以系統(tǒng)化的評價體系貼近改革現(xiàn)實，還原改革全貌。“放管服”改革作為促進政府治理現(xiàn)代化的重要抓手，相關(guān)改革工作不斷推進，山西省創(chuàng)造性地提出“放管服效”改革，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、提升效能的簡稱，強調(diào)“放”“管”“服”是手段，“效能”是目的［17］。由此可見，圍繞“放管服”改革展開效能評價，是對“提升效能”這一現(xiàn)實需求的有效回應(yīng)，更是順應(yīng)中國場域與國情的關(guān)鍵之舉。在效能評價中，不僅能夠精準把握“放管服”改革結(jié)果，厘清改革進展，明確改革目標的實現(xiàn)程度，而且能夠依托于改革主體所具備的改革實力，對改革行為舉措的有效性作出科學(xué)、客觀的研判。

2.自省性。自省性是指“放管服”改革效能評價強調(diào)對改革主體的自我考察與自我審視。在以往的評價研究中，研究者大多選擇從橫向或縱向角度開展比較，其中橫向比較強調(diào)對兩個或兩個以上同類事物之間的比對，如不同省份或地級市之間的比較等；縱向比較強調(diào)以時間為軸心，側(cè)重于考量同一事物在不同發(fā)展階段或不同時期的差異性。結(jié)合上述兩種比較視角，效能評價側(cè)重于強調(diào)改革主體的自我比對。當前，由于受到區(qū)域發(fā)展不平衡性的影響，不同改革主體所具備的改革基礎(chǔ)或者改革實力存在較為明顯的差異，“放管服”改革效能評價充分尊重評價對象的自身差異，高度關(guān)注改革主體在內(nèi)在潛能與外顯效用中的匹配性，通過對內(nèi)在潛能與外顯效用的系統(tǒng)化比對，考察改革主體的基礎(chǔ)性條件是否獲得充分利用，改革實力是否獲得全面發(fā)揮，以自我反省的方式考察改革過程的有效性。

3.動態(tài)性。動態(tài)性是指“放管服”改革效能評價兼顧起點、過程、結(jié)果的邏輯鏈條，凸顯了對改革行為過程的動態(tài)監(jiān)測。依據(jù)前文，“放管服”改革效能評價中主要包含內(nèi)在潛能和外顯效用兩個要素，看似是對某一時間節(jié)點上改革主體所具備的內(nèi)在潛能與實現(xiàn)的外顯效用的靜態(tài)化考量，與改革行為過程無關(guān)，實則不然。內(nèi)在潛能和外顯效用作為兩個相對靜態(tài)化的概念和變量，無法自動轉(zhuǎn)化，需要行政行為的觸發(fā)，如此便將改革過程隱含其中，即通過對內(nèi)在潛能和外顯效用的測量與比對實現(xiàn)對“放管服”改革過程的動態(tài)化描繪。

4.耦合性。耦合性是指“放管服”改革效能評價的不同模塊之間具有一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，能夠形成改革合力，有效助推“放管服”改革的長遠發(fā)展。內(nèi)在潛能與外顯效用作為效能評價中的關(guān)鍵性變量，兩者間存在雙向促進關(guān)系，即良好的內(nèi)在潛能為實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的外顯效用創(chuàng)造了更為廣闊的空間和可能。換言之，與較差的內(nèi)在潛能相比，當改革主體具備良好的內(nèi)在潛能時，則更容易形成優(yōu)質(zhì)的外顯效用；與此同時，優(yōu)質(zhì)的外顯效用有助于提升改革主體的競爭力，完善改革主體結(jié)構(gòu)，吸引各類組織資源，能夠進一步優(yōu)化、夯實改革主體的內(nèi)在潛能，形成內(nèi)在潛能與外顯效用之間的良性循環(huán)，使“放管服”改革持續(xù)煥發(fā)生機與活力。

（二）“放管服”改革效能評價的價值取向

價值取向是評價研究的根基，文章從宏觀、中觀和微觀三個層面對其進行深刻剖析，提出“放管服”改革效能評價應(yīng)堅持的價值取向，為后續(xù)評價指標體系構(gòu)建提供理論指導(dǎo)。

1.宏觀層面：強調(diào)工具與價值的統(tǒng)一。工具與價值猶如改革行為的兩翼。恰當?shù)母母锕ぞ吣軌驗楦母飪r值的實現(xiàn)提供有效的路徑選擇和動力支撐，正確的價值引領(lǐng)能夠為改革工具的功能發(fā)揮指明前進的道路與方向。從宏觀意義上看，遵循工具與價值的統(tǒng)一是“放管服”改革效能評價中最根本的價值取向。一方面，要注重對“放管服”改革工具的理性考量。為確?！胺殴芊备母锶蝿?wù)的有序推進，改革主體不斷追求技術(shù)革新，調(diào)適改革工具，以切實提升改革效率，實現(xiàn)既定改革目標，尤其在以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為核心的數(shù)字信息時代，技術(shù)賦能儼然成為政府治理中不可或缺的關(guān)鍵元素。另一方面，要注重對“放管服”改革價值的理性考量?！胺殴芊备母镒鳛榻ㄔO(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要路徑，公共性是貫穿改革行為始終的本質(zhì)屬性，回應(yīng)公共訴求、滿足公共利益、彰顯公共價值更是“放管服”改革的核心命題。

2.中觀層面：追求數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一。在“放管服”改革中，數(shù)量是基礎(chǔ)，質(zhì)量是關(guān)鍵，兩者相輔相成，互為表里，缺一不可，其中數(shù)量側(cè)重于對改革行為量的考察，強調(diào)改革行為的多少；質(zhì)量側(cè)重于對改革行為質(zhì)的考察，強調(diào)改革行為的好壞。片面地追求數(shù)量可能導(dǎo)致改革因缺乏質(zhì)量而走入形式主義、面子工程的泥潭，片面地追求質(zhì)量可能導(dǎo)致改革因缺乏數(shù)量而止步不前。從中觀意義上看，遵循數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一是“放管服”改革效能評價中最基本的價值取向。以削減行政審批事項為例，其作為改革主體積極推進“放管服”改革的必備環(huán)節(jié)，對于有效減輕市場主體和社會主體的行政負擔(dān)具有重要意義。改革主體需要以壯士斷腕的決心與勇氣，清權(quán)、放權(quán)，減少繁文縟節(jié)，防止權(quán)力膨脹，實現(xiàn)行政審批事項數(shù)量的大規(guī)模降低。與此同時，改革主體要切實做到應(yīng)減盡減，杜絕明放暗不放、放虛不放實、變相審批等不良現(xiàn)象，唯有如此，才能充分發(fā)揮改革行為的有效性，釋放改革紅利。

3.微觀層面：突出供給與需求的統(tǒng)一。供給與需求好似一對孿生子，通常相伴而生，“放管服”改革作為一項深入推進“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革的重要戰(zhàn)略部署，其評價工作必然離不開對“需求側(cè)”的考量。換言之，唯有符合現(xiàn)實需求的改革行為才是有效的，忽視需求的改革無異于緣木求魚，會使改革行為猶如無源之水、無本之木，難以真正發(fā)揮改革實效。從微觀意義上看，遵循供給與需求的統(tǒng)一是“放管服”改革效能評價中最為直接的價值取向。在“放管服”改革進程中，由于受到信息、環(huán)境等多方因素的綜合影響，供給方與需求方在改革認知方面可能存在一定的分歧與差異，改革主體需要全面獲悉企業(yè)、個體工商戶、社會組織、公民等主體的現(xiàn)實需求，想民之所想、急民之所急，調(diào)和供求雙方的實際矛盾，彌補現(xiàn)實缺口，全力促進供給側(cè)與需求側(cè)的平衡。由不統(tǒng)一到統(tǒng)一局面的生成，便是“放管服”改革取得新進展的過程。

三、“放管服”改革效能評價的核心要素厘定

按照前文的理論分析框架，“放管服”改革效能評價由內(nèi)在潛能和外顯效用兩個變量計算而得，因此，本文將分別從內(nèi)在潛能和外顯效用兩個模塊出發(fā)，明確評價要素。

（一）內(nèi)在潛能模塊的評價要素

按照概念界定，內(nèi)在潛能代表組織所固有的能夠直接或間接地影響改革效用的條件集合，是評價“放管服”改革效能的邏輯起點?！叭碚摗弊鳛轭I(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理領(lǐng)域的分析工具，為內(nèi)在潛能模塊評價要素的厘清提供了一定的參考與指導(dǎo)。1995年，穆爾教授在《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中指出，公共管理的終極目的是為社會創(chuàng)造公共價值，在制定一項公共政策或執(zhí)行一個戰(zhàn)略計劃時，必須對價值、能力和支持三方面內(nèi)容予以重點考察，即政策方案的目標設(shè)定是否具有公共價值；實施或執(zhí)行主體是否具備與政策目標相匹配的人、財、物等資源條件；政策方案實施能否獲得各方利益相關(guān)者的認同與配合。［18］將其應(yīng)用至內(nèi)在潛能模塊，如圖2所示，該模塊主要包含價值要素、能力要素和環(huán)境要素三項內(nèi)容。

1.價值要素。價值要素由“三圈理論”中的價值圈引申而來。一般來說，公共價值是用于判定戰(zhàn)略計劃優(yōu)劣的首要標準，換言之，唯有符合公共利益訴求的計劃項目才是科學(xué)、可執(zhí)行的?！胺殴芊备母镒鳛樯罨姓w制改革、推進政府職能轉(zhuǎn)變的重要突破口和有力抓手，在促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮著不可撼動的關(guān)鍵性作用，其所彰顯的公共價值毋庸置疑。因此，本文的價值要素側(cè)重于對價值判斷的強調(diào)，即改革主體對“放管服”改革的重要性、意義的判斷和認同情況。根據(jù)委托-代理理論，改革者作為權(quán)力的被委托方，代表公民行使權(quán)力，其行為理應(yīng)符合“公共人”假設(shè)，致力于表達公共意志，創(chuàng)造公共利益，滿足公共訴求，行政行為往往取決于其對公共利益和訴求的認知與理解，受到價值判斷的驅(qū)動，改革主體對改革價值的科學(xué)判定與系統(tǒng)認知顯然是有序推進“放管服”改革戰(zhàn)略的先決條件。

2.能力要素。能力要素由“三圈理論”中的能力圈引申而來。正所謂改革戰(zhàn)略貴在落實，改革主體的執(zhí)行力是確保相關(guān)戰(zhàn)略方案和計劃項目有序開展的前提和基礎(chǔ)，一旦缺乏相應(yīng)的實施能力，無論多么完善的方案與計劃都將成為一紙空談，難以落地，對于“放管服”改革而言更是如此。改革開放以來，我國先后推進了多輪政府改革實踐，“放管服”改革作為促進政府職能轉(zhuǎn)變的新突破口應(yīng)運而生，其作為一場刀刃向內(nèi)的自我革命，以打破既有利益格局，破解體制、機制等結(jié)構(gòu)性障礙為改革任務(wù)，蘊含于改革實踐中的攻堅性可想而知，在此過程中，更需要貫徹始終的改革執(zhí)行力為改革方案向改革實踐的轉(zhuǎn)化保駕護航。

3.環(huán)境要素。環(huán)境要素由“三圈理論”中的支持圈引申而來?！胺殴芊备母镌谄瞥w制、機制等結(jié)構(gòu)性障礙的進程中必然會觸動利益的奶酪，需要制度、文化環(huán)境的有效支持，助力改革主體更好地完成這場“牽一發(fā)而動全身”的改革實踐。一方面，文化環(huán)境作為行政組織以及行政人員生存和發(fā)展的土壤，能夠影響并塑造行政行為，對行為產(chǎn)生潛移默化且深遠持久的影響。優(yōu)質(zhì)的行政文化環(huán)境有助于形成勤政務(wù)實的工作氛圍，消解利益藩籬，促進“放管服”改革任務(wù)的有序推進。另一方面，在現(xiàn)代政府治理中，制度是法治建設(shè)中不可或缺的重要元素，系統(tǒng)、完備的制度體系顯然更容易獲得共識，容易獲得普遍性的遵守與推行，與法治的精神內(nèi)核更為貼合。優(yōu)質(zhì)的制度環(huán)境作為改革實踐中的“指向燈”和“穩(wěn)定器”，能夠有效引導(dǎo)“放管服”改革持續(xù)向縱深推進。

（二）外顯效用模塊的評價要素

外顯效用是指直接顯現(xiàn)于外的實際改革效用，是評價“放管服”改革實際效能的重要因素，具有中國特色的“多、快、好、省”理論為評判其好壞提供了根本性標準?！岸?、快、好、省”是中國共產(chǎn)黨基于對國情的正確認知而制定的社會主義建設(shè)方針，是一套必要性與可行性兼具的方針，體現(xiàn)了黨對社會主義生產(chǎn)領(lǐng)域速度與效益、數(shù)量與質(zhì)量辯證關(guān)系的認知。［19］近年來，伴隨著“多、快、好、省”理論的不斷發(fā)展、成熟，其作為一套具有相對共識性的標準，已在諸多領(lǐng)域獲得借鑒與應(yīng)用。將其應(yīng)用至外顯效用模塊，如圖3所示，該模塊中主要包含效率要素、效果要素和成本要素三項內(nèi)容。

1.效率要素。效率要素與“多”和“快”相對應(yīng)，其中“多”代表行為產(chǎn)出的實際數(shù)量，“快”代表行為產(chǎn)出的實際速度，是衡量行為結(jié)果的基礎(chǔ)性標尺。類比至“放管服”改革的外顯效用，效率是實際數(shù)量和實際速度的集合，強調(diào)改革主體在單位時間內(nèi)完成的工作數(shù)量，側(cè)重于對外顯效用的量化考察?！胺殴芊备母镒裱蓛?nèi)向外的改革邏輯，即以面向行政組織內(nèi)部的改革舉措為基點，通過破解行政組織內(nèi)部的體制、機制等深層次障礙發(fā)揮改革舉措的實際作用。由此，效率要素是“放管服”改革產(chǎn)出的直接表現(xiàn)形式，結(jié)合“放管服”改革的具體實踐舉措，可嘗試從行政放權(quán)效率、政府監(jiān)管效率和政務(wù)服務(wù)效率三個方面考察“放管服”改革效率。

2.效果要素。效果要素與“好”相對應(yīng)，“好”代表行為產(chǎn)出的實際質(zhì)量，是衡量行為結(jié)果好壞的重要性標尺。類比至“放管服”改革的外顯效用，效果正是對實際質(zhì)量的生動刻畫，強調(diào)對現(xiàn)有問題和預(yù)期目標的解決與實現(xiàn)程度，是對改革效率的細化與升華，側(cè)重于考察改革者的量化產(chǎn)出是否有助于解決現(xiàn)實問題，改革者是否在保證數(shù)量（或速度）的同時兼顧質(zhì)量，以此衡量其改革實踐行為是否發(fā)揮了其應(yīng)有之義。改革產(chǎn)生于出現(xiàn)不平衡或者有違社會發(fā)展現(xiàn)象的背景之下，其核心目的便在于解決現(xiàn)實問題，使組織重新歸于平衡狀態(tài)，并繼續(xù)保持有效運轉(zhuǎn)。由此，效果是“放管服”改革的實質(zhì)性結(jié)果，結(jié)合“放管服”改革的實踐舉措及其目標，可嘗試從放出活力、管出秩序、服出品質(zhì)三個方面評判“放管服”改革效果。

3.成本要素。成本要素與“省”相對應(yīng)，“省”代表為產(chǎn)出而支付的實際費用，是衡量行為結(jié)果好壞的關(guān)鍵性標尺。類比至“放管服”改革的外顯效用，成本是指為推進改革而消耗的資源總和，側(cè)重于考量由外顯效用而衍生出的改革代價。一般來說，改革者通常需要付出與之相應(yīng)的代價（或費用）來支撐改革政策、舉措的落地與實施。當前，“少花錢、多辦事，不花錢、辦成事”是政府現(xiàn)代化治理的基本要求之一，“放管服”改革作為促進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，理應(yīng)遵循“少花錢、多辦事，不花錢、辦成事”的基本要求，降低行政成本。由此，結(jié)合“放管服”改革的實踐舉措及其投入類型，可嘗試從人力投入、物力投入和財力投入三個方面衡量“放管服”改革成本。

四、“放管服”改革效能評價體系構(gòu)建

為進一步深化要素間的關(guān)聯(lián)性認知，明確改革主體在不同組合關(guān)系下呈現(xiàn)的改革形態(tài)，本文借鑒“三圈理論”思路，根據(jù)識別出的評價要素，構(gòu)建“放管服”改革效能評價體系，以幫助評價對象明確其當前所處的區(qū)域，了解其在同類主體中的定位水平。

（一）內(nèi)在潛能模塊的基本形態(tài)

內(nèi)在潛能模塊中主要包含價值要素、能力要素和環(huán)境要素三項內(nèi)容，根據(jù)不同改革主體在不同要素上的不同表現(xiàn)，對內(nèi)在潛能中可能出現(xiàn)的八種基本形態(tài)予以劃分和描述（詳見表1）。

類型一，努力區(qū)，內(nèi)在潛能的分布形態(tài)為：高價值判斷-高改革執(zhí)行力-低環(huán)境支持。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體能夠充分認識到改革戰(zhàn)略中所蘊含的公共價值，且具備與改革戰(zhàn)略相匹配的執(zhí)行力，基本達到“想干事”且“會干事”的水平。美中不足的是在環(huán)境支持方面的表現(xiàn)相對較差，尚不擁有優(yōu)質(zhì)化的環(huán)境支持，該區(qū)域內(nèi)的改革主體與成熟區(qū)只差一步，努力優(yōu)化、改善環(huán)境，全面提升其與改革戰(zhàn)略的匹配度，便可邁進成熟區(qū)，促進改革戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

類型二，成熟區(qū)，內(nèi)在潛能的分布形態(tài)為：高價值判斷-高改革執(zhí)行力-高環(huán)境支持。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體不僅能夠充分認識到改革戰(zhàn)略的重要性，而且具備與改革戰(zhàn)略相匹配的執(zhí)行力和環(huán)境支持，能夠為改革戰(zhàn)略的有效實施保駕護航。此形態(tài)下的改革主體在內(nèi)在潛能方面發(fā)展得頗為成熟，基本擁有推進改革的優(yōu)渥條件，在改革主體中處于佼佼者的地位，該區(qū)域是各類改革主體爭相追求的目標與努力發(fā)展的方向。

類型三，空想?yún)^(qū)，內(nèi)在潛能的分布形態(tài)為：高價值判斷-低改革執(zhí)行力-低環(huán)境支持。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體能夠?qū)Ω母飸?zhàn)略中的公共價值作出科學(xué)判斷，能夠充分認識到改革戰(zhàn)略的重要性，但是在改革執(zhí)行力和環(huán)境支持兩方面均表現(xiàn)得差強人意，缺乏與改革戰(zhàn)略相匹配的改革執(zhí)行力和環(huán)境支持，容易將改革任務(wù)停留在想法階段。為走出空想?yún)^(qū)，促進改革戰(zhàn)略的實現(xiàn)，該區(qū)域內(nèi)的改革主體務(wù)必注重對執(zhí)行力的修煉以及對文化、制度環(huán)境的優(yōu)化，全方位提升其與改革戰(zhàn)略的匹配度。

類型四，風(fēng)險區(qū)，內(nèi)在潛能的分布形態(tài)為：高價值判斷-低改革執(zhí)行力-高環(huán)境支持。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體不僅能夠科學(xué)認識、判斷改革戰(zhàn)略的公共價值，意識到改革的重要性，而且還擁有強有力的文化、制度環(huán)境支持，只是在改革執(zhí)行力方面的表現(xiàn)相對較差，尚未具備與改革戰(zhàn)略相匹配的執(zhí)行力。這看似與成熟區(qū)非常接近，實則不然。改革執(zhí)行力的提升絕非一日之功，且相對薄弱的改革執(zhí)行力會在一定程度上加劇改革戰(zhàn)略推進過程中的不確定性與風(fēng)險性。為抵制風(fēng)險，促進改革戰(zhàn)略的實現(xiàn)，該區(qū)域內(nèi)的改革主體務(wù)必注重對自身執(zhí)行力的修煉，循序漸進地提升其與改革戰(zhàn)略的匹配度。

類型五，迷霧區(qū)，內(nèi)在潛能的分布形態(tài)為：低價值判斷-高改革執(zhí)行力-低環(huán)境支持。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體具備與改革戰(zhàn)略相匹配的改革執(zhí)行力，但是在價值判斷和環(huán)境支持方面表現(xiàn)得相對較差，改革主體未能對改革戰(zhàn)略的公共價值作出正確判斷，且缺乏優(yōu)質(zhì)、有力的環(huán)境支持，以致改革主體缺少改革方向，猶如置身于層層迷霧之中，使得高水平的改革執(zhí)行力難以獲得充分發(fā)揮。此形態(tài)下的改革主體需要撥開層層迷霧，理性判斷改革戰(zhàn)略的公共價值，并進一步強化環(huán)境支持，努力從迷霧區(qū)向成熟區(qū)邁進。

類型六，打折區(qū)，內(nèi)在潛能的分布形態(tài)為：低價值判斷-高改革執(zhí)行力-高環(huán)境支持。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體具備與改革戰(zhàn)略相匹配的執(zhí)行力和環(huán)境支持，但是改革主體在價值判斷方面的表現(xiàn)相對較差，尚未充分認識到改革戰(zhàn)略的重要性。價值判斷是內(nèi)在潛能中的靈魂性要素，該要素的缺乏容易使貫徹始終的改革執(zhí)行力和優(yōu)渥的環(huán)境支持大打折扣，難以發(fā)揮其應(yīng)有之效。對于“放管服”改革而言，其對于政治、經(jīng)濟以及社會發(fā)展的重大意義毋庸置疑，可能受到信息不對稱、思想觀念落后、利益制約等因素的影響導(dǎo)致改革主體暫時未能認識到改革價值。面對如此形態(tài)，改革主體的當務(wù)之急便是迅速厘清其在價值判斷方面表現(xiàn)相對較差的真實原因，對可能的影響因素作出改善和調(diào)整，以盡快形成對改革戰(zhàn)略價值的科學(xué)認知。

類型七，落后區(qū)，內(nèi)在潛能的分布形態(tài)為：低價值判斷-低改革執(zhí)行力-低環(huán)境支持。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體在價值判斷、改革執(zhí)行力和環(huán)境支持三方面均表現(xiàn)得相對較差，不僅缺乏對改革戰(zhàn)略價值的科學(xué)研判，難以充分認識到改革戰(zhàn)略的重要性，也不具備與改革戰(zhàn)略相匹配的執(zhí)行力和環(huán)境支持。從整體上看，此形態(tài)下的改革主體以懶政怠政、消極怠工的態(tài)度應(yīng)對改革戰(zhàn)略，已然形成“不求有功但求無過”的低迷狀態(tài)，成為落后區(qū)域內(nèi)的一員?？紤]到行為會受到認知的影響，該區(qū)域內(nèi)的改革主體有必要從價值判斷入手，明確改革價值，調(diào)整內(nèi)在潛能，改變低迷狀態(tài)，走出落后區(qū)，促進改革戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

類型八，舒適區(qū)，內(nèi)在潛能的分布形態(tài)為：低價值判斷-低改革執(zhí)行力-高環(huán)境支持。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體擁有優(yōu)質(zhì)的文化環(huán)境和制度環(huán)境支持，但是在價值判斷和改革執(zhí)行力方面表現(xiàn)得相對較差，不僅缺乏對改革戰(zhàn)略價值的科學(xué)認知，未能充分認識到改革的重要性，而且改革執(zhí)行力相對薄弱，可能對改革方案的實施與落地形成阻力。該區(qū)域內(nèi)的改革主體需要同時兼顧價值判斷和改革執(zhí)行力兩個方面內(nèi)容，在厘清價值判斷相對偏低的本質(zhì)性原因的同時也要注重對改革執(zhí)行力的修煉與提升，需要走出舒適區(qū)，全面提升內(nèi)在潛能與改革戰(zhàn)略的匹配度。

（二）外顯效用模塊的基本形態(tài)

外顯效用是效率、效果和成本要素的集合體，按照效率、效果和成本水平的不同分布，外顯效用可能出現(xiàn)以下八種基本形態(tài)（詳見表2）。其中高效率、高效果和低成本代表著最優(yōu)質(zhì)的外顯效用，是改革主體所追求的理想形態(tài)；低效率、低效果和高成本則代表著最惡劣的外顯效用，是改革主體要堅決抵制和規(guī)避的形態(tài)；剩余六種形態(tài)則處于最優(yōu)質(zhì)與最惡劣的外顯效用之間。

類型一，成熟區(qū)，外顯效用的分布形態(tài)是高效率-高效果-低成本。該區(qū)域內(nèi)的改革主體在效率、效果以及成本三個方面均取得了頗為優(yōu)異的成績，改革的外顯效用基本達到了較為成熟的水平。改革主體的改革目標堅定且明確，實現(xiàn)了改革數(shù)量和改革質(zhì)量齊頭并進，并且無須耗費過多的物質(zhì)資源，已基本達到“少花錢、多辦事，不花錢、辦成事”的改革標準，可謂是各類改革主體爭相追逐的理想形態(tài)。

類型二，精進區(qū)，外顯效用的分布形態(tài)是高效率-高效果-高成本。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體正在大刀闊斧地推進“放管服”改革工作，且改革目標清楚、方向明確，改革舉措的實施與落地有助于改善和解決政府治理中的現(xiàn)存問題，無論是改革的工作量還是對改革目標的實現(xiàn)程度都已進入精進階段。美中不足的是這些改革產(chǎn)出的取得需要耗費大量的物質(zhì)資源，這明顯與“少花錢、多辦事，不花錢、辦成事”的改革標準相違背。由此，降低改革成本作為從精進區(qū)邁向成熟區(qū)的關(guān)鍵通道，需要引起此區(qū)域內(nèi)改革主體的高度重視。

類型三，錯位區(qū)，外顯效用的分布形態(tài)是高效率-低效果-低成本。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體積極響應(yīng)中央、省級政府的政策安排，有序推進“放管服”改革戰(zhàn)略，形成了數(shù)量豐富的改革產(chǎn)出，并且沒有造成過多的物質(zhì)資源消耗，但改革的目標感相對薄弱，對于解決現(xiàn)存問題、實現(xiàn)預(yù)期目標并無太多助益，易出現(xiàn)目標錯位現(xiàn)象，需要及時糾正。

類型四，風(fēng)險區(qū)，外顯效用的分布形態(tài)是高效率-低效果-高成本。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體同樣積極響應(yīng)中央、省級政府關(guān)于“放管服”改革的戰(zhàn)略部署，完成了大量的改革工作，但是這些數(shù)量豐富的改革產(chǎn)出卻對現(xiàn)實問題的解決和預(yù)期目標的實現(xiàn)無太多益處，不僅偏離了改革目標的預(yù)期軌道，而且消耗了大量的物質(zhì)資源?？梢姡母镏黧w未能精準把握區(qū)域發(fā)展實際，長此以往，容易使改革陷入風(fēng)險之中。

類型五，潛力區(qū)，外顯效用的分布形態(tài)是低效率-高效果-低成本。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體結(jié)合地方發(fā)展實際設(shè)置了精準、明確的改革目標，并在“放管服”改革過程中，嚴密部署、精準施策，形成了有助于解決現(xiàn)實問題、實現(xiàn)預(yù)期目標的高質(zhì)量改革產(chǎn)出成果，且無須消耗過多的物質(zhì)資源，基本能夠做到人盡其才、物盡其用，但是改革的工作量卻不豐富，是“慢工出細活”的典型表現(xiàn)。相較于改革效果和改革成本來說，改革效率是最容易改善的部分，一旦工作效率得到提升，那么該改革主體將會迅速躋身于成熟區(qū)的行列。因此，可將之視為最具潛力沖擊到成熟區(qū)的基本形態(tài)。

類型六，目標區(qū)，外顯效用的分布形態(tài)是低效率-高效果-高成本。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體具有清晰、明確的行為目標，在目標的引領(lǐng)下，基本遵循解決現(xiàn)存問題、實現(xiàn)預(yù)期目標的改革思路，追求高水平的改革效果。但該區(qū)域的主體在一定程度上忽視了對改革效率和改革成本的關(guān)注，以致高水平的改革效果往往以犧牲工作效率、消耗大量的物質(zhì)資源為代價，有違現(xiàn)代政府治理中“少花錢、多辦事，不花錢、辦成事”的行為標準，需要在未來的改革中予以改善。

類型七，懶政區(qū)，外顯效用的分布形態(tài)是低效率-低效果-低成本。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體很可能缺乏一定的行動力，在“放管服”改革進程中，對地方政府發(fā)展實際的認知與把握尚停留在較為初級的階段，對中央、省級政府層面的相關(guān)政策部署消極怠工，改革產(chǎn)出的數(shù)量偏少、質(zhì)量欠佳，對現(xiàn)實問題的解決和預(yù)期目標的實現(xiàn)并無太多助益，相應(yīng)的也不會耗費過多的物質(zhì)資源，是一種懶政怠政、頗為消極的改革形態(tài)。

類型八，噩夢區(qū)，外顯效用的分布形態(tài)是低效率-低效果-高成本。處于該區(qū)域內(nèi)的改革主體在行動力和目標感方面表現(xiàn)得較為羸弱，缺乏對地方政府治理實際的整體性認知，不僅未能形成豐富的改革工作量，而且其改革產(chǎn)出對解決現(xiàn)實問題、實現(xiàn)預(yù)期目標也并無太多助益，同時還造成了大量的物質(zhì)資源消耗，未能做到人盡其才、物盡其用，是完全站立在“少花錢、多辦事，不花錢、辦成事”對立面的改革形態(tài)，是各類改革主體務(wù)必堅決抵制的形態(tài)。

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責(zé)任編輯? 劉海巍