中國農(nóng)村土地征收制度變遷的軌跡、邏輯與動力機(jī)制

王永香 劉洋 李偉

摘 要：農(nóng)村土地征收制度是中國土地制度的重要組成部分，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定中發(fā)揮著舉足輕重的作用。基于歷史制度主義的分析框架，通過梳理中國農(nóng)村土地征收制度變遷的歷史軌跡，發(fā)現(xiàn)其在變遷模式、變遷路徑與變遷過程上呈現(xiàn)出三重變遷邏輯，而制度環(huán)境、制度系統(tǒng)、觀念與行動者之間的協(xié)同互動則構(gòu)成其變遷的動力機(jī)制。反思過去，展望未來，為推動農(nóng)村土地征收制度的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，使其進(jìn)入良性循環(huán)的制度變遷軌道，需要進(jìn)一步強(qiáng)化以人為本的征地思想、確立依法征地的制度原則、融入與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新精神。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收制度;歷史制度主義;制度變遷;變遷邏輯;動力機(jī)制

中圖分類號：D922.3;F329.0? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2023）01-0067-10

收稿日期：2022-04-09DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.01.08

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目（17CZZ033）

作者簡介：王永香，女，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?/p>

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》明確指出，“黨始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”^［1］。保障農(nóng)民合法權(quán)益，推動農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地需求持續(xù)增加，土地供需矛盾日益凸顯。同時(shí)，部分地方政府為獲得巨額土地財(cái)政收入，拉動地方經(jīng)濟(jì)總量增長，不惜違規(guī)征收農(nóng)民土地，導(dǎo)致農(nóng)民與地方政府之間的矛盾進(jìn)一步激化。在上述雙重矛盾的限制下，中國農(nóng)地征收制度的效能長期保持在低位運(yùn)轉(zhuǎn)的態(tài)勢。

未來三十年，中國城市化率預(yù)計(jì)將提升至80％^［2］，城市的快速發(fā)展意味著我國將繼續(xù)保持對農(nóng)村土地征收的較高需求。屆時(shí)，如果農(nóng)地征收制度與國家征地現(xiàn)實(shí)之間仍未實(shí)現(xiàn)耦合，農(nóng)民合法權(quán)益依舊無法得到有效保障，那么農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展必然將陷入桎梏，而鄉(xiāng)村振興恐怕也只能是“空中樓閣”。在這一時(shí)代背景下，本文借助歷史制度主義的理論框架，梳理我國農(nóng)村土地征收制度發(fā)展的歷史軌跡，剖析其變遷背后的邏輯與規(guī)律，構(gòu)建推動其變遷的動力機(jī)制，進(jìn)而為完善我國農(nóng)村土地征收制度提供一定的理論參照與價(jià)值遵循。

一、理論分析框架

20世紀(jì)80年代，在“制度回歸”與“國家回歸”的呼聲下，作為新制度主義三大理論流派之一的歷史制度主義得以產(chǎn)生，其在經(jīng)歷了近40年發(fā)展完善后，已構(gòu)建出一套系統(tǒng)、成熟的制度分析框架。

首先，歷史制度主義傾向于從廣義層面界定“制度”，認(rèn)為制度更像是一種“中間體”，意指處于國家與個(gè)體行為之間的事物^［3］75，既包括國家組織結(jié)構(gòu)、憲政秩序、公共政策等顯性制度，又涵蓋諸如觀念、規(guī)范性社會關(guān)系等隱性制度。其次，路徑依賴是歷史制度主義分析框架的理論起點(diǎn)與核心概念。歷史制度主義強(qiáng)調(diào)，初始的制度創(chuàng)設(shè)與政策選擇將會持續(xù)影響（甚至決定）未來很長一段時(shí)間內(nèi)的制度安排，制度將會以極大的慣性沿著制度初創(chuàng)時(shí)所設(shè)定的路徑發(fā)展，直到重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)的出現(xiàn)^［4］。再次，在變遷路徑與策略選擇上，歷史制度主義指出，制度變遷不僅包含外在壓力主導(dǎo)下的制度突變，還包括制度內(nèi)部的自我調(diào)適，即漸進(jìn)性制度變遷^［5］。但是，并不是所有漸進(jìn)性變遷都會在制度運(yùn)行過程中產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，部分調(diào)整可能僅是制度形式的變化，是滿足特定政治要求的一種手段。在歷史制度主義分析框架下，實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)性制度變遷主要有四種策略：置換（replacement），改變制度內(nèi)既有的規(guī)則模式，引入新的規(guī)則;層疊（layering），將新的規(guī)則置于舊規(guī)則之上或與其并行;漂移（drift），規(guī)則所處的環(huán)境發(fā)生變化，但規(guī)則仍被嚴(yán)格執(zhí)行;轉(zhuǎn)換（conversion），通過調(diào)整規(guī)則執(zhí)行方式來改變規(guī)則結(jié)果^［6］。最后，歷史制度主義整合了結(jié)構(gòu)功能主義與行為主義的部分理論，一方面認(rèn)為制度結(jié)構(gòu)與環(huán)境對于制度演變具有關(guān)鍵影響，另一方面又強(qiáng)調(diào)行動者的重要地位。在歷史制度主義看來，“行動者并不是沒有目的的歷史無效論的執(zhí)行者，而是在一定動機(jī)和價(jià)值激發(fā)之下能動個(gè)體”^［7］。因此，制度的形成與變遷并不是“結(jié)構(gòu)-環(huán)境”主導(dǎo)下的單向過程，而是行動者與制度結(jié)構(gòu)雙向互動的結(jié)果。觀念作為歷史制度主義的關(guān)鍵要素，則是連接二者互動的重要紐帶。在歷史制度主義者看來，制度是觀念的載體，觀念通過重構(gòu)或鞏固個(gè)人與集體對于自身利益的界定來引導(dǎo)其行為模式，最終實(shí)現(xiàn)“觀念-行動者-制度結(jié)構(gòu)”的協(xié)同演進(jìn)。

“制度是活的東西，是不輕易將它們的秘密透露給刻板的文字的”^［8］。作為當(dāng)前制度分析的主流范式，歷史制度主義以歷史作為分析工具，在動態(tài)的歷史與比較中剖析制度變遷的不同過程，向人們提供了一把打開制度“秘密之門”的“理論之匙”。因此，運(yùn)用歷史制度主義的分析框架探析中國農(nóng)村土地征收制度變遷的軌跡、邏輯與動力機(jī)制是具有強(qiáng)力理論支撐的有益探索。

二、農(nóng)村土地征收制度的歷史軌跡

農(nóng)村土地征收制度本質(zhì)上是國家機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力維護(hù)公共利益的配套上層建筑，在歷史制度主義的理論視域下，系統(tǒng)描述其歷史發(fā)展軌跡是揭示其制度變遷邏輯的必要前提。本文以重大歷史事件與標(biāo)志性政策文件作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將中國農(nóng)村土地征收制度的發(fā)展歷程劃分為創(chuàng)設(shè)、調(diào)整、發(fā)展、完善與創(chuàng)新五個(gè)階段。

（一）農(nóng)村土地征收制度的創(chuàng)設(shè)階段（1950-1957年）

新中國成立以來，關(guān)于土地征收的官方文件最早可追溯至1950年6月24日由政務(wù)院頒布的《鐵路留用辦法》，緊接著，中央人民政府委員會于6月30日頒布施行《土地改革法》，首次提出“土地征收”并明確界定了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地征收的四種情形。但由于這一時(shí)期的征收活動主要服務(wù)于“穩(wěn)固國家新生政權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地所有制”這一政治目標(biāo)，其仍帶有強(qiáng)烈的政治色彩，缺乏關(guān)于征收主體、征收程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等制度細(xì)節(jié)。在《土地改革法》的基礎(chǔ)上，政務(wù)院于當(dāng)年11月21日頒布《城市郊區(qū)土地改革條例》，對土地征收的補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了原則性說明，規(guī)定國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時(shí)，應(yīng)給予失地農(nóng)民適當(dāng)?shù)陌仓门c公平合理的補(bǔ)償。

1953年春，土地改革基本完成，國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)全面恢復(fù)。為滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)而產(chǎn)生的大量用地需求，保障征地工作穩(wěn)步推進(jìn)，政務(wù)院于1953年12月頒布了新中國歷史上第一部相對系統(tǒng)的土地征收法——《國家建設(shè)征用土地辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》明確規(guī)定了土地征收的范圍、征收流程、審批權(quán)限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為我國農(nóng)地征收制度的形成確立了基本框架。值得注意的是，《辦法》中的各項(xiàng)制度安排充分凸顯出農(nóng)民在征地活動中的主體地位，強(qiáng)調(diào)被征地農(nóng)民在各個(gè)征地環(huán)節(jié)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。1954年，全國人民代表大會頒布《中華人民共和國憲法》，以國家根本大法的形式確立國家征地行為的法律地位：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有?！?/p>

在農(nóng)地征收制度的創(chuàng)設(shè)階段，我國結(jié)合國內(nèi)外形勢對農(nóng)地征收的制度要素進(jìn)行了不同程度的有益探索，為推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與政權(quán)穩(wěn)定提供了必要的制度保障。這一階段的農(nóng)地征收制度具有以下基本特點(diǎn)：首先，征地目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時(shí)帶有濃烈的政治色彩，如征收農(nóng)民私人所有的土地必須予以公平合理的補(bǔ)償，對于地主與工商業(yè)主的土地則無償征收;其次，這一階段的土地產(chǎn)權(quán)仍為農(nóng)民私人所有，農(nóng)地征收的對象主要為農(nóng)民私人所有的土地;同時(shí)，正因?yàn)楸徽魇胀恋氐漠a(chǎn)權(quán)所有人為農(nóng)民個(gè)體，所以在征收過程中政府盡量弱化征地的“強(qiáng)制性”，突出征地的“協(xié)商性”和農(nóng)民的“主體性”;最后，由于該階段的國家政權(quán)建設(shè)尚未成熟，農(nóng)地征收的審批權(quán)仍大量下放至縣一級政權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)地征收的審批較為寬松。

（二）農(nóng)村土地征收制度的調(diào)整階段（1958-1981年）

新中國成立后，中央制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，但在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，國家工業(yè)化只能從農(nóng)業(yè)中獲取資本積累。由于“政府與土改以后形成的分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)之間交易成本過高，于是政府利用農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺的制度條件發(fā)動了農(nóng)業(yè)集體化”^［9］4。1956年底，三大改造完成，中國農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，集體土地所有制逐漸取代農(nóng)民土地私有制，土地產(chǎn)權(quán)制度的變化帶來了土地征收制度要素的調(diào)整。1958年，國務(wù)院公布施行《國家建設(shè)征用土地辦法（修正）》，修正后的《辦法》基本沿用了創(chuàng)設(shè)階段的制度框架，同時(shí)對被征收主體、征收補(bǔ)償、安置方式、審批權(quán)限等方面做出了一定調(diào)整（見表1）。

通過對比修正前后的《辦法》，不難發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)地征收制度在調(diào)整階段呈現(xiàn)出如下特征：一是農(nóng)民主體地位消失，近乎失去對于征地活動的話語權(quán)，被征收主體由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榧w組織，集體組織成為相應(yīng)的征收受償人;二是補(bǔ)償方式主要采取土地補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所下降，同時(shí)安置方式相對單一化，以就地農(nóng)業(yè)安置為主;三是中央一方面將自身原有的審批權(quán)下放，另一方面將縣一級的審批權(quán)上收，土地征收審批權(quán)限向省一級政權(quán)集中。

（三）農(nóng)村土地征收制度的發(fā)展階段（1982-1997年）

1978年12月，十一屆三中全會召開，全會制定了“改革開放”和“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略，國民經(jīng)濟(jì)開始實(shí)現(xiàn)全面復(fù)蘇。隨著社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入正軌，建設(shè)用地需求大量增加，而原有的《國家建設(shè)征用土地辦法（修正）》已無法適應(yīng)變化了的社會狀況。在這一背景下，國務(wù)院于1982年5月頒布《國家建設(shè)征用土地條例》（以下簡稱《條例》）。面對日益尖銳的人地矛盾，《條例》首先將“節(jié)約土地”原則上升為我國的基本國策，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度對農(nóng)地征收行為進(jìn)行約束。同時(shí)，突出征收的強(qiáng)制性，規(guī)定被征收主體應(yīng)自覺服從國家的建設(shè)用地需求而不得加以妨礙、阻撓。其次，將環(huán)境保護(hù)理念嵌入農(nóng)地征收制度中，注重農(nóng)地征收和環(huán)境保護(hù)二者的協(xié)調(diào)共生關(guān)系。最后，《條例》首次采用了年產(chǎn)值倍數(shù)法的補(bǔ)償計(jì)算方式，并將發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)等多元化安置方式整合至制度架構(gòu)中，一定程度上保障了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。由于《條例》頒布于改革開放初期，其仍帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，但它對于征收原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、征收程序等制度要素的構(gòu)建，仍表明我國農(nóng)地征收制度取得了長足發(fā)展。

此后，第六屆全國人大常委會第十六次會議于1986年通過并發(fā)布《中華人民共和國土地管理法》，這部法律基本沿用了《條例》中關(guān)于農(nóng)地征收的制度框架，同時(shí)進(jìn)一步明確用地單位只擁有被征收土地的使用權(quán)，所有權(quán)屬于國家。盡管1986年《土地管理法》并未對農(nóng)地征收制度做出實(shí)質(zhì)性調(diào)整，但從法律位階關(guān)系來看，它的頒布標(biāo)志著我國農(nóng)地征收工作開始納入依法管理的軌道，是農(nóng)地征收制度從“條例、辦法”到“法律”的重大發(fā)展。

（四）農(nóng)村土地征收制度的完善階段（1998-2009年）

隨著改革開放的深入推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，大量的建設(shè)用地需求導(dǎo)致耕地面積銳減。為進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地，全國人大常委會于1998年對《土地管理法》進(jìn)行了修訂。修訂后的《土地管理法》從五個(gè)方面對農(nóng)地征收制度進(jìn)行了完善：第一，將土地利用規(guī)劃和耕地總量動態(tài)平衡思想納入農(nóng)地征收活動中，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地;第二，將農(nóng)地征收的審批權(quán)限上收至國務(wù)院，明確非法征地行為需要承擔(dān)的法律責(zé)任;第三，提高農(nóng)地征收的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其中土地補(bǔ)償費(fèi)提高至前三年平均產(chǎn)值的6～10倍，每一人口的安置補(bǔ)助費(fèi)提高至平均產(chǎn)值4～6倍;第四，豐富征收安置方式，指出地方政府應(yīng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè);第五，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，農(nóng)民主體地位得以回歸。

2004年3月，全國人大審議通過憲法修正案，修正后的《憲法》首次區(qū)分使用了“土地征收”和“土地征用”兩個(gè)概念，明確指出實(shí)行土地征收必須給予補(bǔ)償，“盡管沒有規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，但仍可謂是一大進(jìn)步，體現(xiàn)了對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最低限度的尊重”^［10］。同年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》立足于“保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”，從征地補(bǔ)償、安置、流程、監(jiān)督等多方面對我國的農(nóng)地征收制度進(jìn)行了完善。

（五）農(nóng)村土地征收制度的創(chuàng)新階段（2010年至今）

21世紀(jì)的前十年，是我國房地產(chǎn)飛速發(fā)展的十年，由“房地產(chǎn)熱”帶來的大量建設(shè)用地需求引發(fā)了一系列征地矛盾，直接影響到我國農(nóng)村社會的穩(wěn)定與健康發(fā)展。為確保征地工作合理有序開展，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活和長遠(yuǎn)生計(jì)，國土資源部于2010年頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ肥状螌⒔y(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價(jià)納入征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了征地補(bǔ)償同地同價(jià)。同時(shí)，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制和征地補(bǔ)償款預(yù)存制度，確保被征地農(nóng)民能夠及時(shí)、足額獲得合理的征地補(bǔ)償款。在征收安置上，《通知》強(qiáng)調(diào)采取多元化安置方式，將被征地農(nóng)民納入社會保障體系，免除農(nóng)民的后顧之憂。此外，《通知》開創(chuàng)性地提出，要重點(diǎn)解決征地過程中的住房拆遷問題，給予被征地農(nóng)民合理的房屋拆遷與宅基地補(bǔ)償，妥善解決拆遷農(nóng)戶的居住需求。在征地程序上，強(qiáng)調(diào)被征地農(nóng)民的主體地位：用地報(bào)批前應(yīng)充分聽取農(nóng)民意見;用地報(bào)批后，應(yīng)簡化征收程序，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2019年8月，全國人大常委會第十六次會議再次對《土地管理法》進(jìn)行修訂，將《通知》中關(guān)于農(nóng)地征收制度的開創(chuàng)性探索和各地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為國家法律，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行制度創(chuàng)新：征地范圍上，明確列舉了六種可依法進(jìn)行土地征收的情形，一定程度上消除了“公共利益”的模糊性;征地程序上，將原先的批后公告改為批前協(xié)議，充分尊重被征地農(nóng)民的意愿;允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，一定程度上打破了政府對土地一級市場的壟斷，從土地供給的反面制約了非公益性農(nóng)地征收行為的出現(xiàn)^［11］。

三、農(nóng)村土地征收制度的變遷邏輯

（一）變遷模式：強(qiáng)制性變遷與誘致性因素

不同變遷模式主導(dǎo)了我國農(nóng)村土地征收制度在不同發(fā)展階段的演進(jìn)方向?；谇拔牡姆治?，我國農(nóng)地征收制度的初創(chuàng)與調(diào)整階段在時(shí)間序列上基本上屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在這一時(shí)期，中國共產(chǎn)黨為鞏固新生政權(quán)，捍衛(wèi)革命果實(shí)，出臺了一系列強(qiáng)化黨的權(quán)力和黨政不分的規(guī)定，黨中央成為主管一切事務(wù)的機(jī)構(gòu)，國（政）務(wù)院則變成了黨中央的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)^［12］106。因此，初創(chuàng)與調(diào)整階段的農(nóng)地征收制度，實(shí)質(zhì)上是黨的意志在制度領(lǐng)域的具象化，而與之相應(yīng)的制度變遷同樣也是黨中央意志控制下的強(qiáng)制性變遷。

1978年，安徽鳳陽小崗村的18位農(nóng)民開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河，廣大中國農(nóng)民由此重新獲得了農(nóng)村土地的部分產(chǎn)權(quán)，而這極大地改變了農(nóng)村社會的生產(chǎn)關(guān)系。為適應(yīng)變化了的土地權(quán)屬關(guān)系與生產(chǎn)關(guān)系，中央對農(nóng)地征收制度進(jìn)行了重構(gòu)，農(nóng)地征收制度由此進(jìn)入發(fā)展階段。但同時(shí)，發(fā)展階段的農(nóng)地征收制度帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，政府仍在制度構(gòu)建中扮演了主導(dǎo)性角色?；诖耍梢哉J(rèn)為，發(fā)展階段的農(nóng)地征收制度變遷是強(qiáng)制性變遷與誘致性因素相嵌合的產(chǎn)物。完善和創(chuàng)新階段：一方面，失地農(nóng)民開始大量運(yùn)用非制度化利益表達(dá)方式，試圖繞過作為“守門員”的基層政府而將自身的利益訴求直接輸入至政治系統(tǒng)，中央政府面對來自政治系統(tǒng)外的壓力，被迫對農(nóng)地征收制度進(jìn)行完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度輸出與壓力紓解;另一方面，部分地方政府在土地征收實(shí)踐中創(chuàng)新了一系列良性制度體系，其在擴(kuò)散為國家層面的制度安排后，成為我國農(nóng)地征收制度的有益補(bǔ)充，如嘉興“兩分兩換”模式。因此，完善與創(chuàng)新階段的農(nóng)地征收制度變遷，實(shí)質(zhì)上是作為誘致性因素的失地農(nóng)民與部分地方政府和作為強(qiáng)制性變遷主體的中央政權(quán)之間互動博弈的制度“產(chǎn)品”。

（二）漸進(jìn)性變遷路徑：置換、漂移、轉(zhuǎn)換

自初創(chuàng)階段以來，我國農(nóng)地征收制度變遷整體上表現(xiàn)為漸進(jìn)性變遷，在這一變遷路徑下，主要出現(xiàn)了三種變遷策略：置換、漂移、轉(zhuǎn)換。置換是指改變制度內(nèi)既有的規(guī)則模式和制度要素，其作為漸進(jìn)性制度變遷的常用策略，貫穿于我國農(nóng)地征收制度變遷的全過程。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，我國先后采用產(chǎn)值總量法、產(chǎn)值倍數(shù)法、區(qū)片綜合地價(jià)法，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高;在征收安置上，安置方式由單一化轉(zhuǎn)為多樣化，安置標(biāo)準(zhǔn)不斷提高;在被征收主體上，隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的變化，農(nóng)民個(gè)體、村集體組織、農(nóng)民連同村集體先后成為被征收主體與受償主體，農(nóng)民在征地活動中的地位也經(jīng)歷了制度層面上“主體地位確立話語權(quán)喪失主體地位回歸”的發(fā)展歷程。漂移是指制度所處的環(huán)境發(fā)生變化，但制度仍被嚴(yán)格執(zhí)行，致使制度并未產(chǎn)生設(shè)計(jì)之初的期望效果。在我國農(nóng)地征收制度的完善階段，房地產(chǎn)行業(yè)得到飛速發(fā)展，農(nóng)民的受償預(yù)期隨著土地和房屋價(jià)格的上漲而提高，但我國仍堅(jiān)持實(shí)行產(chǎn)值倍數(shù)法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離失地農(nóng)民的受償預(yù)期，最終誘發(fā)群體性事件等不穩(wěn)定因素，這一制度結(jié)果不符合農(nóng)地征收制度設(shè)計(jì)者的初衷。轉(zhuǎn)換則是指通過調(diào)整制度執(zhí)行方式來改變制度結(jié)果，在中國的制度語境下，可將其理解為“上有政策，下有對策”。我國農(nóng)地征收制度盡管在經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段后形成了一套較為系統(tǒng)、科學(xué)的制度框架，但仍具有模糊性，導(dǎo)致制度與執(zhí)行之間存在間隙，這一間隙既賦予制度執(zhí)行者創(chuàng)新的空間，又成為地方政府?dāng)U權(quán)的借口。一方面，諸如嘉興等地方政府改變傳統(tǒng)的補(bǔ)償和安置方式，采用“土地?fù)Q社?！薄罢?fù)Q住宅”等手段對農(nóng)地征收制度進(jìn)行創(chuàng)新;另一方面，部分地方政府在土地財(cái)政和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“圍獵”下，曲解甚至違背既定的農(nóng)地征收制度規(guī)定，不惜通過未批先征、以租代征等方式違規(guī)征收農(nóng)村土地，最終導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到極大侵害。

在制度發(fā)展過程中，置換、漂移和轉(zhuǎn)換并非完全獨(dú)立，三者往往相互交織，共同引導(dǎo)農(nóng)地征收制度的漸進(jìn)性變遷。值得關(guān)注的是，沒有一種變遷策略是萬能的，任何策略都有其優(yōu)缺點(diǎn)和環(huán)境適配性，因此未來我國農(nóng)地征收制度將采取何種漸進(jìn)性變遷策略，必須綜合考慮國內(nèi)外的政治、經(jīng)濟(jì)、社會狀況。

（三）路徑依賴：制度變遷中的慣性

歷史制度主義認(rèn)為，制度變遷過程中存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，初始制度一旦進(jìn)入某一路徑，它將以極大的慣性沿著這一路徑方向發(fā)展。我國農(nóng)村土地征收制度自初創(chuàng)階段起，就表現(xiàn)出明顯的路徑依賴特征，其制度變遷帶有強(qiáng)大的歷史慣性。

新中國成立后，為保證工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施，我國不得不從農(nóng)業(yè)（村）中提取資源，“農(nóng)業(yè)服務(wù)工業(yè)”“農(nóng)村服務(wù)城市”“征地服從國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的思想被深深烙印在初創(chuàng)階段的農(nóng)地征收制度中。隨著時(shí)代環(huán)境的變化與我國經(jīng)濟(jì)的崛起，盡管官方的制度文本中已刪除相關(guān)表述，但類似的征地思想至今仍未完全脫離我國農(nóng)地征收制度的內(nèi)核，不時(shí)出現(xiàn)在各地的征收實(shí)踐中。正所謂觀念構(gòu)建制度，一旦制度所蘊(yùn)含的思想觀念出現(xiàn)固化，那么相應(yīng)的制度要素也將被鎖定，如產(chǎn)值總量法與產(chǎn)值倍數(shù)法自形成以來，盡管這兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式早已無法適應(yīng)變化了的制度環(huán)境，但二者依舊在我國農(nóng)地征收活動中實(shí)踐了近30年，而以就地農(nóng)業(yè)安置為主的安置方式更是伴隨著城鄉(xiāng)二元戶籍制度，在我國征地史上存續(xù)了超過半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間。

諾斯認(rèn)為，路徑依賴存在兩種變體，即制度變遷可能沿著正確路徑進(jìn)入良性循環(huán)軌道，也可能順著錯(cuò)誤路徑而被鎖定在某種無效狀態(tài)^［13］。創(chuàng)新階段的農(nóng)地征收制度對原有的制度框架進(jìn)行了重構(gòu)，探索出一系列有益的配套制度安排，成為制度變遷中新一輪路徑依賴的起點(diǎn)，有望將我國的農(nóng)地征收制度引入良性循環(huán)軌道。

四、農(nóng)村土地征收制度變遷的動力機(jī)制

歷史制度主義作為一種整合的制度理論，汲取了結(jié)構(gòu)功能主義、理性選擇主義和話語制度主義的理論養(yǎng)分，試圖探尋在穩(wěn)定制度安排下制度變遷的動力來源?；跉v史制度主義的分析框架，本文從制度環(huán)境、制度系統(tǒng)、觀念、行動者四個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建了我國農(nóng)村土地征收制度變遷的動力機(jī)制。

（一）制度環(huán)境：制度變遷中的脈絡(luò)分析

對于歷史制度主義者而言，制度形成與變遷存在時(shí)間序列上的因果關(guān)系，為解釋特定制度形態(tài)背后的成因，需要在歷史脈絡(luò)中對其所處的制度環(huán)境進(jìn)行考察。1949年新中國成立，中國共產(chǎn)黨面臨著“國民經(jīng)濟(jì)幾乎癱瘓，國內(nèi)敵對分子活躍，國外反對勢力封鎖”的嚴(yán)峻形勢。為防止新生政權(quán)夭折，黨中央毅然決定從政權(quán)穩(wěn)定的基本盤出發(fā)，強(qiáng)制征收地主、工商業(yè)主的土地，并將所獲得的土地平均分配給無地、少地的農(nóng)民，開創(chuàng)了新中國農(nóng)地征收制度的先河。20世紀(jì)50年代末，中蘇關(guān)系破裂，蘇聯(lián)撤走全部在華專家并停止向中國提供經(jīng)濟(jì)援助，我國“二五計(jì)劃”中止，國家財(cái)政出現(xiàn)大量赤字。隨著工業(yè)化的停滯，城市喪失了吸納新增勞動力的能力，如果一味地將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移至城市，城市運(yùn)行秩序?qū)⒅苯颖罎?。因此，我國對農(nóng)地征收制度進(jìn)行了調(diào)整，降低了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并將就地農(nóng)業(yè)安置作為主要安置方式。改革開放初期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸確立，我國經(jīng)濟(jì)活力得到釋放，為保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，我國再次將農(nóng)地征收制度改革提上議程，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)征地活動的強(qiáng)制性。進(jìn)入21世紀(jì)后，國民經(jīng)濟(jì)逐漸崛起，我國已建立相對完備的工業(yè)體系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已不再嚴(yán)重依賴于來自農(nóng)村的“資本積累”，“三農(nóng)”問題開始進(jìn)入中央政府的核心議程，中央相繼提出“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”“城市反哺農(nóng)村”“鄉(xiāng)村振興”等發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益由此成為20世紀(jì)后農(nóng)地征收制度的核心議題與改革路向。

制度變遷折射出制度環(huán)境的變化，而制度環(huán)境又極大地影響制度變遷的方向和路徑。通過對農(nóng)村土地征收制度變遷脈絡(luò)進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境在其變遷動力機(jī)制中扮演著重要角色。盡管根據(jù)制度環(huán)境而產(chǎn)生的農(nóng)地征收制度變遷在價(jià)值判斷上存在著一定局限性，但它對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定做出的重大貢獻(xiàn)是不容否定的。

（二）制度系統(tǒng)：制度變遷中的結(jié)構(gòu)分析

歷史制度主義具有鮮明的宏觀結(jié)構(gòu)化分析特色，強(qiáng)調(diào)宏觀制度系統(tǒng)結(jié)構(gòu)對于制度變遷的重要影響。在歷史制度主義者看來，不同制度之間相互“糾纏”交錯(cuò)，共同構(gòu)成了一個(gè)具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)的有機(jī)制度系統(tǒng)，“制度本身是系統(tǒng)轉(zhuǎn)換的過程”^［14］，一項(xiàng)制度的形成或改變可能會引起其他制度的變遷。本文從我國宏觀制度系統(tǒng)中選取了四套相關(guān)制度，嘗試運(yùn)用示例的方式來探討制度結(jié)構(gòu)與我國農(nóng)地征收制度變遷的動態(tài)關(guān)系。

制度變遷，尤其是產(chǎn)權(quán)制度的變遷是歷史演進(jìn)的源泉^［15］。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建了農(nóng)地征收制度的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，經(jīng)歷了“農(nóng)民土地私有制（完全）集體土地所有制農(nóng)民重獲土地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）”的發(fā)展歷程。產(chǎn)權(quán)制度的變化直接導(dǎo)致農(nóng)地征收活動性質(zhì)的變化，征收對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、受償對象、征收程序等制度要素因此不得不做出相應(yīng)調(diào)整。1958年，“為了維持社會秩序，保護(hù)公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會主義建設(shè)”，全國人大常委會頒布《戶口登記條例》，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城市，城鄉(xiāng)二元戶籍制度由此確立。為適配城鄉(xiāng)二元戶籍制度的政策規(guī)定，全國人大常委會對農(nóng)地征收制度實(shí)行改革，就地農(nóng)業(yè)安置成為征地安置工作中的指導(dǎo)性原則。

1984年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度重啟，經(jīng)過30余年的發(fā)展與完善后，國家于2019年以立法的形式明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地允許入市，農(nóng)村土地資源配置得到進(jìn)一步優(yōu)化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作為征地制度的競爭對手，其完善將使農(nóng)民獲得高于土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的土地增值收益，進(jìn)而將國家土地征收權(quán)限定在非經(jīng)營性公共建設(shè)用地范圍內(nèi)。1994年，我國開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，中央和地方政府收支權(quán)限得以明確，地方政府由此獲得財(cái)政收支的相對自主權(quán)。伴隨著土地財(cái)政的興起，部分地方政府將財(cái)政收支自主權(quán)和土地征收權(quán)相結(jié)合，違規(guī)征收農(nóng)村土地，導(dǎo)致農(nóng)地征收制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離既定的制度目標(biāo)，從制度層面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地征收制度的變遷。

（三）觀念：制度變遷的內(nèi)核分析

觀念是物質(zhì)世界在個(gè)體大腦中的抽象化映射，包括實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值理念、思維認(rèn)知等。歷史制度主義者將“觀念”引入制度分析中，主張觀念是制度變遷的內(nèi)核，制度變遷本質(zhì)上是行為者所持觀念發(fā)生變化的產(chǎn)物^［16］。農(nóng)村土地征收制度變遷通常伴隨著觀念先行，觀念的變化成為制度變遷的重要動力。

20世紀(jì)70年代末80年代初，部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，由改革所激發(fā)的勞動積極性充分解放了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。改革實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)促使黨中央開始反思計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的局限性，作為農(nóng)地征收制度產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的所有制變革由此開啟。1978年，十一屆三中全會召開，標(biāo)志著全黨實(shí)現(xiàn)了以階級斗爭為綱到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想轉(zhuǎn)變。思想上的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為中央與地方政府的第一要務(wù)，其余事項(xiàng)都應(yīng)遵循“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的原則，土地征收同樣概莫能外。因此，為適應(yīng)思想上的轉(zhuǎn)變，1982年國家對農(nóng)地征收做出調(diào)整，著重強(qiáng)調(diào)土地征收的強(qiáng)制性。

農(nóng)民群體所持觀念的改變也是影響農(nóng)地征收制度變遷的重要因素。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，一方面，農(nóng)民群體的權(quán)利意識和主體意識逐漸覺醒，另一方面，政府權(quán)威出現(xiàn)弱化趨勢，農(nóng)民對于公權(quán)力的認(rèn)知發(fā)生改變。觀念上的改變導(dǎo)致越來越多的失地農(nóng)民開始扮演政治系統(tǒng)中的對抗性角色，運(yùn)用非制度化的利益表達(dá)方式向政府施加“維穩(wěn)”壓力，最終倒逼中央政府對農(nóng)地征收制度進(jìn)行完善。

（四）行動者：制度變遷的主體分析

制度是人類活動的產(chǎn)物，制度的形成與變遷終歸無法脫離相關(guān)制度主體的行動而存在，正如彼得斯所說，“觀念是重要的，但觀念自身不能行動，而是需要政策企業(yè)家或類似的人物運(yùn)用觀念去制定政策以及創(chuàng)建制度”^［3］78。在我國農(nóng)地征收制度的變遷歷程中，主要存在三大行動者：作為頂層設(shè)計(jì)者的政治精英、作為底層抗?fàn)幷叩氖У剞r(nóng)民、作為制度執(zhí)行者的地方政府。

首先，我國的政治形態(tài)表現(xiàn)為一種全控型政治，政黨通過與國家權(quán)力高度融合，主導(dǎo)國家政治方向，規(guī)定國家政治進(jìn)程，決定政治價(jià)值和資源的權(quán)威性分配^［12］14。在這一政治體制下，政黨成為國家實(shí)際權(quán)力擁有者，其權(quán)力作用范圍幾乎覆蓋所有重大領(lǐng)域。身為政黨核心成員的頂層政治精英們作為國家權(quán)力的代理人，控制著國家“制度工廠”的出入口與生產(chǎn)模式，能夠決定一項(xiàng)制度是否應(yīng)被納入政府議程以及該項(xiàng)制度的變遷方向。因此，伴隨著上述政治邏輯，頂層政治精英可以看作是農(nóng)村土地征收制度形成和變遷的關(guān)鍵主體，而制度內(nèi)容的調(diào)整則可認(rèn)為是其意志的具象化和實(shí)體化。其次，作為底層抗?fàn)幷叩氖У剞r(nóng)民由于自身知識水平的限制和制度化抗?fàn)幍母甙撼杀?，難以通過既定的利益表達(dá)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，成為國家公權(quán)力面前的“弱勢群體”。進(jìn)入21世紀(jì)后，異化了的土地征收權(quán)逐漸觸犯到農(nóng)民的核心利益，失地農(nóng)民不得不頻頻采用諸如上訪、游行、靜坐、輿論曝光等較為“樸素”的非制度化利益表達(dá)方式。面對來自底層抗?fàn)幷叩膲毫Γ蜗到y(tǒng)不得不做出回應(yīng)，對農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行改革。最后，作為制度執(zhí)行者的地方政府在發(fā)展型動力和壓力型動力的影響下^［17］，對農(nóng)地征收制度展開了大量的自發(fā)型創(chuàng)新，在將其擴(kuò)散后實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地征收制度的“增量改革”。

四個(gè)維度的驅(qū)動因素既對制度變遷具有獨(dú)立效能，同時(shí)又相互聯(lián)系。通過前文的探討，發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境、制度系統(tǒng)、觀念和行動者四者之間形成了邏輯上的因果鏈條，共同構(gòu)建了農(nóng)地征收制度變遷的動力機(jī)制（見圖1）：制度環(huán)境與制度系統(tǒng)相互影響，二者共同作用于相關(guān)的制度行動者，進(jìn)而改變行動者的觀念與行為模式，在行動者之間形成創(chuàng)新與擴(kuò)散、抗?fàn)幣c回應(yīng)的相互關(guān)系，最終推動制度變遷。

圖1 農(nóng)村土地征收制度變遷的動力機(jī)制

五、農(nóng)村土地征收制度變遷的未來展望

隨著時(shí)代環(huán)境的變化和相關(guān)主體觀念的更新，我國不斷完善農(nóng)村土地征收制度，至今已形成一套相對系統(tǒng)的制度框架，不僅為國民經(jīng)濟(jì)崛起和城市化發(fā)展提供了大量的土地資源，同時(shí)在維護(hù)社會穩(wěn)定、鞏固國家政權(quán)等方面做出了積極貢獻(xiàn)。但反思農(nóng)村土地征收制度的變遷歷程，我們必須直面的是，當(dāng)前農(nóng)地征收制度仍存在“公共利益模糊，土地征收權(quán)被異化”“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，安置方式單一化”“征收程序不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)利未得到彰顯”等一系列制度短板。為進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收制度，有必要在反思的基礎(chǔ)上展望制度變遷的未來。

（一）強(qiáng)化以人為本的征地思想

能否實(shí)現(xiàn)公共利益和農(nóng)民私人利益之間的平衡是評判我國農(nóng)地征收制度優(yōu)劣的重要依據(jù)，如果僅以公共利益作為唯一價(jià)值取向而忽視農(nóng)民合法權(quán)益，那么該項(xiàng)制度從長遠(yuǎn)來看注定無法存續(xù)。當(dāng)前我國農(nóng)地征收制度面臨的一個(gè)關(guān)鍵性問題是過度強(qiáng)調(diào)公共利益，部分農(nóng)民合法權(quán)益遭到損害，這一問題成為當(dāng)前農(nóng)地征收過程中糾紛頻發(fā)的重要原因。因此，制度設(shè)計(jì)者需要進(jìn)一步強(qiáng)化以人為本的征地思想，切實(shí)保障并適度提升農(nóng)民權(quán)益，推動我國農(nóng)地征收變遷進(jìn)入良性循環(huán)的軌道。

一是提升征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引入市場機(jī)制。在集體土地所有權(quán)主體虛位的背景下，可以考慮“將土地承包經(jīng)營權(quán)作為獨(dú)立的征收客體進(jìn)行補(bǔ)償，采用市場化原則對土地承包經(jīng)營權(quán)直接補(bǔ)償”^［18］。同時(shí)，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分考慮土地的投入成本、發(fā)展?jié)摿?、?shí)際產(chǎn)出價(jià)值等因素，使農(nóng)民獲得適當(dāng)?shù)耐恋卦鲋凳找?。此外，引入市場機(jī)制，對于經(jīng)營性建設(shè)用地而產(chǎn)生的征地需求，應(yīng)按照實(shí)時(shí)的市場地價(jià)進(jìn)行購買，將土地征收權(quán)限定在非經(jīng)營性公益用地范圍內(nèi)。二是完善征地安置方式，建立失地農(nóng)民長效發(fā)展機(jī)制?！爸袊膯栴}是農(nóng)民問題，農(nóng)民的問題是就業(yè)問題”^［9］106，征地安置制度需要解決的核心問題是“如何實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的再就業(yè)”。為此，各地政府需要結(jié)合本地實(shí)際情況，改變傳統(tǒng)的以貨幣安置為主的安置方式，發(fā)展多樣化安置途徑。同時(shí)，為使失地農(nóng)民更好地適配市場經(jīng)濟(jì)的用人要求，需要構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度，豐富農(nóng)民的勞動技能，提升農(nóng)民的勞動素質(zhì)。三是鞏固農(nóng)民的主體地位，切實(shí)保障農(nóng)民的話語權(quán)。在農(nóng)地征收實(shí)踐中，地方政府應(yīng)充分尊重被征地農(nóng)民的意愿，采取通俗易懂的方式向農(nóng)民解釋征收的相關(guān)事項(xiàng)、程序等，切實(shí)保障農(nóng)民的話語權(quán)。同時(shí)，消除制度化利益表達(dá)渠道中的障礙，不斷完善信訪制度、司法救濟(jì)制度，使被失地農(nóng)民的利益訴求能夠順利進(jìn)入政治系統(tǒng)。

（二）確立依法征地的制度原則

“創(chuàng)制政府的行為絕不是一項(xiàng)契約，而只是一項(xiàng)法律;行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏”^［19］，政府作為公共意志的代表，其權(quán)力的行使必須限定在既定的法律框架內(nèi)，這是它存在的必要前提。農(nóng)地征收制度作為一項(xiàng)規(guī)范國家土地征收權(quán)的制度安排，在未來發(fā)展中應(yīng)確立并鞏固依法征地的制度原則。

首先，良法是善治的前提，但當(dāng)前我國農(nóng)地征收法律并未健全，相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等層出不窮，繁雜交錯(cuò)，部分法律條文早已過時(shí)而無法適應(yīng)變化了的社會環(huán)境。對此，國家應(yīng)盡快出臺專門的《土地征收法》，對農(nóng)地征收的主體、對象、手段等制度要素進(jìn)行系統(tǒng)、細(xì)致的安排，進(jìn)而為農(nóng)地征收實(shí)踐提供科學(xué)的法律依據(jù)。其次，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”^［20］，為防止農(nóng)地征收權(quán)被異化，需要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)地征收中的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、土地督查等監(jiān)督方式的效力，確保農(nóng)地征收權(quán)在既定的法律框架內(nèi)行使。同時(shí)，基層官員作為農(nóng)地征收的執(zhí)行者，其素質(zhì)如何將直接關(guān)系到征收工作能否順利、有序開展。因此，需要加強(qiáng)對于基層官員的法治教育，將法治思想、程序價(jià)值融入土地征收實(shí)踐中，推動我國農(nóng)地征收制度朝著法治化的方向發(fā)展。

（三）融入與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新精神

農(nóng)地征收制度的每一次變遷都是特定時(shí)代環(huán)境下的產(chǎn)物，其背后蘊(yùn)含著時(shí)代的邏輯和行動者的探索。未來我國農(nóng)地征收制度要取得長足發(fā)展，需要結(jié)合時(shí)代環(huán)境的變化，發(fā)揮政府和群眾的創(chuàng)造力，探索出一套符合我國國情的農(nóng)地征收制度安排。一方面，作為農(nóng)地征收規(guī)則制定的主導(dǎo)者，中央政府在控制制度變遷的大方向的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮地方政府的積極性，給予其適當(dāng)?shù)恼鞯夭昧繖?quán)，對于地方政府的有益探索應(yīng)在仔細(xì)研討后加以擴(kuò)散;另一方面，作為制度執(zhí)行者的地方政府，應(yīng)立足于當(dāng)?shù)厣鐣顩r，在不違背原則的前提下積極探索農(nóng)地征收制度的有益變體。同時(shí)，農(nóng)民作為農(nóng)地征收制度的核心利益相關(guān)者，對該項(xiàng)制度的實(shí)際運(yùn)行效果具有最直接的感受，其意見、看法往往能夠真實(shí)反映出制度優(yōu)劣。因此，農(nóng)地征收制度發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)充分重視農(nóng)民群體中蘊(yùn)含的極大改革動力和創(chuàng)新智慧，尊重群眾的首創(chuàng)精神，最終推動“中央-地方-農(nóng)民”的良性互動，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地征收制度的創(chuàng)新驅(qū)動。

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The Track，Logic and Dynamic Mechanism of Institutional Change of Rural Land Expropriation in China

——Based on the Perspective of Historical Institutionalism

WANG Yongxiang，LIU Yang，LI Wei

（School of Marxism，Xian Jiaotong University，Xian 710049，China）

Abstract：Rural land expropriation system is an important part of China's land system and plays an important role in national economic development and social stability.Based on the analysis framework of historical institutionalism，by combing the historical trajectory of the institutional change of rural land expropriation in China，it is found that there are three logics of change in the mode，path and process of change，and the collaborative interaction between institutional environment，institutional system，concepts and actors constitutes the dynamic mechanism of its change.Reflecting on the past and looking forward to the future，in order to promote the long-term sustainable development of rural land expropriation system and make it enter the track of institutional change of a virtuous circle，it is necessary to further strengthen the people-oriented land expropriation thought，establish the institutional principle of land expropriation according to law，and integrate into the innovative spirit of advancing with the times.

Key words：rural land expropriation system;historical institutionalism;institutional change;logic of change;dynamic mechanism

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）