以社區(qū)大黨建提升基層治理效能

李哲 曲慶彪

【關鍵詞】社區(qū)大黨建 黨建引領 基層治理

【中圖分類號】D267.7 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，城市社會結構、組織形態(tài)和生產方式發(fā)生深刻變革。因老城區(qū)更新或設立新區(qū)等，城市社區(qū)的數量不斷增加且規(guī)模日益擴大，一些新興社區(qū)尤其是轉型社區(qū)中存在人員結構較為復雜、利益訴求多元化、社會治理難度較大等諸多問題，社區(qū)黨建工作面臨基層黨組織資源分散、利益聚集等問題。這些挑戰(zhàn)迫切要求充分發(fā)揮基層社區(qū)黨組織的作用，加強黨的基層組織建設，推進基層治理體系和治理能力現代化。社區(qū)大黨建以社區(qū)所轄區(qū)域為單位，能最大限度發(fā)揮黨組織的協(xié)調作用，把組織資源轉化為社區(qū)治理資源，著力解決影響和制約社區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展的突出問題。社區(qū)大黨建順應經濟社會發(fā)展需要和區(qū)域化黨建的要求，是黨建引領基層治理過程中我們黨探索出來的行之有效的基層黨建模式。

社區(qū)大黨建是順應城市發(fā)展需要探索出的資源整合方式

隨著經濟社會的發(fā)展，“單位”逐漸放棄兼具的全能性行政功能，將整合社會資源的方式逐步向以社區(qū)為基本單元進行過渡。社區(qū)居民從“單位人”向“社會人”轉變，對單位的依賴性逐漸降低，社會形態(tài)進而呈現出“扁平化”和“橫向依賴”等特征。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，新興城市社區(qū)的生產方式、組織形式和就業(yè)結構均有較大的變化和發(fā)展，人員結構較為復雜，社會治理難度較大，社區(qū)居民的客觀訴求逐漸多元化、復雜化和碎片化。原有的黨建工作模式正在逐步調整，這對新形勢下社區(qū)黨組織建設和作用發(fā)揮提出了新的挑戰(zhàn)。具體而言，主要表現為三個方面：一是一些社區(qū)黨員對黨組織的認同感不強。一些退休或失業(yè)待業(yè)黨員的組織關系從單位轉移到社區(qū)，不少黨員還未能適應從“單位人”到“社會人”的轉變，對社區(qū)黨組織的歸屬感不強。筆者通過對所在社區(qū)進行的問卷調查發(fā)現，僅有32.50%的社區(qū)黨員有意愿參加社區(qū)內的黨組織活動，說明社區(qū)內黨員對社區(qū)黨組織的認知度不高，黨員教育管理的難度較大。二是社區(qū)黨組織的教育管理措施較為單一。社區(qū)黨員包括在職黨員、流動黨員、離退休黨員、“兩新”組織黨員等，分布較為復雜，就業(yè)方式多樣，價值觀念多元且流動性較強，個別社區(qū)黨組織對部分黨員的教育管理顯得心有余而力不足。三是社區(qū)黨組織對黨員教育管理的重視程度不夠。在訪談過程中社區(qū)黨委書記和其他黨務工作者都提到受黨員流動性較強及管理難度較大的影響，社區(qū)黨組織對黨員尤其是流動黨員的思想狀況和接受教育的情況關注較少，很少主動要求他們一起參加組織生活。

2017年7月，中央組織部在上海召開全國城市基層黨建工作經驗交流座談會，系統(tǒng)闡釋了城市基層黨建的理念、內涵和實踐要求，即“以街道社區(qū)黨組織為核心，有機聯結單位、行業(yè)及各領域黨組織，實現組織共建、資源共享、機制銜接、功能優(yōu)化的系統(tǒng)建設和整體建設”。社區(qū)黨建的作用日益凸顯，逐步成為實現黨對基層治理的全面領導的主要路徑。黨對社區(qū)治理的領導成為一種適應社會發(fā)展的新的資源整合方式，而社區(qū)大黨建正是對這一整合方式的模式創(chuàng)新。社區(qū)大黨建以社區(qū)為載體，融合駐區(qū)企事業(yè)單位、“兩新”組織等力量，由單位黨建向社區(qū)黨建模式轉變，強調黨組織自身發(fā)展和黨建活動空間的區(qū)域性。社區(qū)大黨建以社區(qū)黨組織為核心，將社區(qū)居委會、駐區(qū)企事業(yè)單位和“兩新”組織納入其中，并整合社會組織、社會工作者和社區(qū)志愿者等轄區(qū)內各類社會團體、社會資源等，是新時代基層社會治理實踐的一種機制創(chuàng)新。

社區(qū)大黨建創(chuàng)新機制的效能發(fā)揮與制約因素

當前，社區(qū)黨組織需要改進工作方法，增強服務意識，通過定期走訪、召開座談會等方式加強與駐區(qū)各單位黨組織的聯系溝通，了解駐區(qū)單位的需求及對社區(qū)黨建工作的建議，不斷創(chuàng)新服務手段、提高服務水平。作為基層黨組織建設的重要抓手，社區(qū)大黨建在提升組織力、優(yōu)化組織設置、創(chuàng)新活動方式、充分發(fā)揮社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋等方面，具有重要的實踐意義。

社區(qū)大黨建創(chuàng)新機制是推進基層治理體系和治理能力現代化的有效抓手，能夠推動基層黨組織發(fā)揮組織協(xié)調和凝聚社會資源的功能，解決社區(qū)黨建實踐面臨的矛盾和問題。具體而言，社區(qū)大黨建創(chuàng)新機制在縱向上構建以“街道黨工委—社區(qū)黨組織—居民小區(qū)黨支部—網格黨支部（樓棟長）—黨員中心戶”為主的組織體系，橫向上建立涵蓋轄區(qū)各機關企事業(yè)單位、“兩新”組織和各類社會團體的工作體系。通過建立大黨建工作機制逐漸形成區(qū)域化黨建工作格局，加強了社區(qū)黨組織、駐區(qū)各機關企事業(yè)單位及“兩新”組織之間的聯系，強化社區(qū)黨組織的核心地位，通過開展共駐共建活動，有效推動了黨組織自身建設和社區(qū)發(fā)展，社區(qū)大黨建工作機制成效初顯。

社區(qū)大黨建工作機制的構建要堅持以區(qū)域整合為基礎，通過多維度、全覆蓋的工作體系，構建多元主體參與的黨建聯合體。然而，在推進有效整合社區(qū)資源的實際工作中，社區(qū)大黨建還面臨來自資金、政策、隊伍等多方面的制約因素。比如，由于社區(qū)黨組織與駐區(qū)單位在行政上無隸屬關系，彼此層級不同，同時受部分單位對自身利益考慮的影響，尚未形成有效推動區(qū)域化黨建融合發(fā)展的運行機制，各領域的共駐共建活動主要呈現聯誼式、援助式的狀態(tài)，很難充分體現社區(qū)大黨建的工作理念，尚未有效發(fā)揮社區(qū)黨組織與社區(qū)內各企事業(yè)單位、“兩新”組織聯合黨建的優(yōu)勢。作為基層黨建發(fā)展的方向和趨勢，社區(qū)大黨建的黨建模式是與城市社區(qū)管理體制相適應，會隨著大數據、人工智能等信息技術的不斷變革而發(fā)展完善，可以在基層最大限度地凝聚基礎性社會資源，成為不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎的有效組織形式。

推進社區(qū)大黨建需注重四個方面

社區(qū)大黨建的本質是將黨建資源下沉和嵌入黨建元素來實現社區(qū)黨建工作的聯合聯動，圍繞“黨建引領、居民自治、服務自我”的目標，立足區(qū)域聯動、共駐共建，構建多維度、全覆蓋的社區(qū)黨建與社區(qū)治理復合工作體系。在具體實踐探索中達到的預期目標主要包括以下兩個方面：一是駐區(qū)機關企事業(yè)單位、“兩新”組織等原來沒有隸屬關系的黨組織間的壁壘逐漸消除，社區(qū)黨建工作逐漸形成“區(qū)域統(tǒng)籌、資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建”的格局。二是提高了駐區(qū)各黨組織參與社區(qū)黨建工作的積極性，盡可能為社區(qū)共駐共建活動提供資源支持。區(qū)域融合共建氛圍逐漸形成，增強了駐區(qū)單位和社區(qū)居民對黨建工作的認同感，強化了其參與社區(qū)治理、促進社區(qū)發(fā)展的主觀意識。然而，共駐共建的合力尚未完全形成，社區(qū)大黨建工作機制的實踐路徑還有待進一步完善。

第一，以區(qū)域化大黨建觀念樹立為先導提高站位。區(qū)域化黨建是在傳統(tǒng)黨建的基礎上不斷完善的黨建工作模式。社區(qū)內不同單位、各層級黨組織既具有相對獨立性和靈活性，又具有共性，這就使得區(qū)域化黨建理念能夠與轄區(qū)內各單位黨建、社區(qū)黨建及社區(qū)治理深度契合，有效響應社區(qū)黨建的目標。區(qū)域化黨建是利用區(qū)域化空間，進一步擴大黨組織覆蓋面，實現橫向上不同部門單位和縱向上不同層級的黨組織的聯合聯動。要堅持以共同的目標、利益和需求為紐帶，樹立區(qū)域化黨建工作理念，增強駐區(qū)單位和社區(qū)居民的價值認同和參與社區(qū)資源整合的意識。

第二，以社區(qū)各主體黨組織自身建設為前提融合共建。組織體系建設是區(qū)域化黨建的基礎。推動區(qū)域化黨建，要加強社區(qū)各主體黨組織的自身建設。通過實施黨支部規(guī)范化建設行動、設置流動黨員黨支部、開放社區(qū)活動陣地等形式，加強駐區(qū)內機關企事業(yè)單位、“兩新”組織的黨組織建設和黨員教育管理，切實推動區(qū)域化黨建各主體黨組織自身建設進一步完善。當前，一些地方創(chuàng)新“黨建+”形式，結合社區(qū)實際和黨員崗位特點進行分類指導，組織開展不同形式的活動，形成大黨建工作格局。通過“黨建+生活”“黨建+學?！薄包h建+文化”“黨建+服務”“黨建+網格”等形式，將社區(qū)大黨建轉變?yōu)楣步▎挝坏臏贤ㄝd體，轉變?yōu)辄h員群眾看得見、摸得著、能受益的服務載體，真正做到區(qū)域內黨組織全覆蓋，把服務做到群眾“家門口”。

第三，以多維度、全覆蓋的社區(qū)組織體系構建為主體協(xié)同配合。黨的十八大以來，社區(qū)黨組織建設蓬勃發(fā)展，“縱向到底、橫向到邊”網格化聯動的樞紐建設為區(qū)域化黨建奠定了基礎。區(qū)域化黨建工作的重點就是將社區(qū)內機關企事業(yè)單位、“兩新”組織有效聯合起來，充分整合社區(qū)資源，發(fā)揮社區(qū)內各組織、各團體的作用，構建共建共治共享的社會治理格局，解決區(qū)域內黨建工作面臨的問題。因此，要活化組織形式，構建多層次、全覆蓋的組織體系，按照“上下聯動、各負其責、齊抓共管”的原則，構建社區(qū)黨組織縱向到底的立體組織架構。堅持橫向擴面，著力構建以社區(qū)黨組織為領導核心，涵蓋社區(qū)內機關企事業(yè)單位、“兩新”組織的黨建工作組織體系。合理劃分網格，堅持網格劃分與組織架構相融合，將各級組織聯合起來，使條塊分治轉變?yōu)榫W格集成，構建“黨建+網格化”城市基層治理格局。

第四，以上下聯動、縱橫貫通的工作機制為紐帶發(fā)揮實效。一是積極探索實踐社區(qū)大黨建工作機制，吸納駐區(qū)機關企事業(yè)單位、“兩新”組織等黨組織負責人為社區(qū)大黨建成員，構建整合利用區(qū)域內各基層黨組織資源的平臺，帶動各類基層黨組織積極參與區(qū)域化黨建和社區(qū)服務等事務。整合利用區(qū)域內各種資源，通過組織聯建、黨員聯管、活動聯辦、資源聯用、服務聯做等多種形式，逐步構建條塊結合、資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建的新格局。二是建立黨建工作聯席會議制度，聯席會議由社區(qū)黨組織牽頭，以聯席會議制度為紐帶，構建駐區(qū)單位共同參與社區(qū)治理的有效平臺。通過定期召開聯席會議，共同商討社區(qū)建設和發(fā)展規(guī)劃，構建以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)居委會為主體，部門單位、小區(qū)居民業(yè)主及小區(qū)物業(yè)企業(yè)等多方參與的治理共同體，建立“資源共享、問題共商”的工作格局。

（作者分別為遼寧師范大學政府管理學院博士研究生；遼寧師范大學政府管理學院教授、博導）

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲