實施全面預(yù)算管理 助推事業(yè)單位長遠(yuǎn)發(fā)展

張宏峰

［摘 要］隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國已經(jīng)邁入經(jīng)濟發(fā)展新時代，事業(yè)單位的發(fā)展也迎來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對事業(yè)單位而言，實施全面預(yù)算管理既可以實現(xiàn)資金的合理使用，還能極大地提高單位服務(wù)質(zhì)量及經(jīng)濟與社會效益。本文首先對全面預(yù)算管理理論進行了概述，其次對事業(yè)單位在實施全面預(yù)算管理過程中遇到的難題進行了分析，最后具有針對性地提出了解決思路。事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理，有利于實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，并助力國家經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；問題；思路

［中圖分類號］F20文獻標(biāo)志碼：A

全面預(yù)算管理是一種內(nèi)部控制手段，既可以提高單位財務(wù)管理的綜合水平，又可以提高單位資金的安全性。由于外部環(huán)境復(fù)雜多變，事業(yè)單位在實施全面預(yù)算管理工作時也會出現(xiàn)諸多問題，對單位的長期發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙。事業(yè)單位應(yīng)保證全面預(yù)算管理工作的順利實施，在提高財務(wù)水平的同時，促進單位的發(fā)展。

1 全面預(yù)算管理理論概述

1.1 全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理貫穿事業(yè)單位的各個方面和各個環(huán)節(jié)，既能保證單位財務(wù)的正常運作，又能使單位內(nèi)部的各個部門形成有機整體，保證財務(wù)數(shù)據(jù)的完整性和安全性，從而為單位的持續(xù)健康發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)［1］。全面預(yù)算管理的特征體現(xiàn)在全過程、全體員工和全體部門三方面，具體表現(xiàn)形式如下：

1.1.1 全過程

全面預(yù)算管理能實現(xiàn)對事業(yè)單位財務(wù)活動的全面控制與嚴(yán)格監(jiān)督。全面預(yù)算管理包括對財務(wù)活動的總體設(shè)計，可以快速發(fā)現(xiàn)并解決問題，從而保證高質(zhì)量、高水平地進行事業(yè)單位財務(wù)活動，實現(xiàn)效益最大化，促進事業(yè)單位的長期發(fā)展。

1.1.2 全體員工

全面預(yù)算管理是一種有效的內(nèi)部控制手段，人員涉及面較廣，要求事業(yè)單位的全體人員都參與進來。因此，在實施全面預(yù)算管理時要注意高效性，立足于全局工作的實際，提高各部門人員、各崗位之間的聯(lián)系和協(xié)作程度。

1.1.3 全體部門

全面預(yù)算管理工作的范圍包括全體員工和全體部門。對于全體部門而言，全面預(yù)算管理工作更加重要。它要求事業(yè)單位的各個部門都有較高的工作效率，在單位內(nèi)部建立便捷的溝通網(wǎng)絡(luò)，保證部門之間可以實現(xiàn)有效溝通，加快財務(wù)信息傳遞速率，進而保證財務(wù)人員與領(lǐng)導(dǎo)者可以準(zhǔn)確掌握各項財務(wù)數(shù)據(jù)，并且可以保證籌備預(yù)算工作的有效實施，大大降低出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險的可能性。

1.2 事業(yè)單位全面預(yù)算管理的作用

全面預(yù)算管理對事業(yè)單位的作用有三個方面。第一，事業(yè)單位要與改革發(fā)展的需求相適應(yīng)，就必須實行全面預(yù)算管理。在改革進程中，要結(jié)合自身實際情況，進行簡政放權(quán)的改革，轉(zhuǎn)變對直屬單位的直接管理，下放直屬單位的管理自主權(quán)，讓直屬單位在限定范圍內(nèi)擁有足夠的管理自主權(quán)，通過科學(xué)編制全面預(yù)算的方式，使所屬單位在預(yù)算范圍內(nèi)根據(jù)具體經(jīng)營狀況作出科學(xué)、合理的決策。上級機關(guān)通過年度考評和績效考評，保證直屬單位的服務(wù)工作與上級機關(guān)戰(zhàn)略具有相同的服務(wù)目標(biāo)［2］。第二，全面預(yù)算管理可以有效提高事業(yè)單位整體運營管理水平。全面預(yù)算管理是強調(diào)全員參與、全方位管理、全過程控制的預(yù)算管理模式，針對被考核單位及各環(huán)節(jié)崗位，通過預(yù)算績效考評來管控各項預(yù)算指標(biāo)的完成情況，將單位各職能部門、各崗位通過預(yù)算編制密切聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單位的資金支出，對被評估單位和各個部門進行預(yù)算績效考核，以保證實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)，從而全面提高單位的運營管理水平，進而增加經(jīng)濟和社會效益。第三，全面預(yù)算管理可以提高事業(yè)單位的資源配置效率。通過實施全面預(yù)算管理，事業(yè)單位在編制預(yù)算時，可以根據(jù)各職能部門、經(jīng)營單位的經(jīng)營服務(wù)管理工作需要，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項業(yè)務(wù)活動，合理配置資源，對各項支出結(jié)構(gòu)加以優(yōu)化，避免對資源造成浪費，制訂有效的預(yù)算計劃，為事業(yè)單位的運行發(fā)展提供精確指導(dǎo)。

2 事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理中存在的問題

2.1 預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)不完善

事業(yè)單位工作內(nèi)容多、涉及面較廣，而全面預(yù)算管理是一項比較復(fù)雜的工作，目前部分單位職工的素質(zhì)和專業(yè)理論知識水平參差不齊，預(yù)期目標(biāo)和實際實施往往存在著較大的偏差，因此建立綜合性的預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)是一項艱巨的任務(wù)。一些事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)比較完善，但具體實施效果不佳，需要建立健全完善的監(jiān)督和激勵機制，以保障預(yù)算管理的順利進行。組織結(jié)構(gòu)不健全會增加預(yù)算管理工作中出現(xiàn)風(fēng)險的可能性，進而減少其產(chǎn)生的經(jīng)濟與社會效益［3］。

2.2 預(yù)算流程和方法不科學(xué)

事業(yè)單位具有特殊性和公益性的特點，這使得一些單位在實際運營中未能重視預(yù)算管理，在預(yù)算編制過程中，相應(yīng)的流程不夠規(guī)范。例如，部分單位只由財務(wù)部門負(fù)責(zé)編制，其他部門沒有配合或參與，未能實現(xiàn)上下結(jié)合、逐級審批。還有部分單位所采用的方法不夠合理，僅僅以參考?xì)v史數(shù)據(jù)為主，或者在往年的基礎(chǔ)上增減，采取增量預(yù)算法，并未真正立足于單位實際，可能造成預(yù)算上的浪費，甚至使預(yù)算定額無法與實際的管理相適應(yīng)，從而造成財政預(yù)算超支。因此，要真正貫徹實施全面預(yù)算管理，就必須建立一套科學(xué)、合理的預(yù)算流程與方法，使之能夠全面覆蓋，掌握單位內(nèi)部的實際狀況，從而促使事業(yè)單位管理水平得到有效提高［4］。

2.3 預(yù)算執(zhí)行控制監(jiān)管不足

預(yù)算執(zhí)行控制機制不健全，也是事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理過程中面臨的主要問題。如果沒有健全的監(jiān)督機制，就會導(dǎo)致單位對部門人員的制約力下降，從而減弱對資金的控制力度，增加以權(quán)謀私的可能性。

部分事業(yè)單位存在制度設(shè)計與監(jiān)督機制不健全的現(xiàn)象，導(dǎo)致一系列違規(guī)違紀(jì)行為難以被發(fā)現(xiàn)，如委托外包業(yè)務(wù)與采購業(yè)務(wù)等，對于業(yè)務(wù)開展情況監(jiān)督管控不嚴(yán)，無法掌握預(yù)算資金的實際使用情況，而且采購流程不夠規(guī)范、不夠透明，難以確保采購工作的規(guī)范開展，其中可能會出現(xiàn)各種違規(guī)現(xiàn)象，對預(yù)算工作造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。這不僅增加了事業(yè)單位的審計風(fēng)險，還加大了無效經(jīng)費的使用，降低了預(yù)算管理在實際工作中產(chǎn)生的作用［5］。

2.4 預(yù)算績效評價工作不到位

目前，績效考核評價機制還存在著一定缺陷，主要體現(xiàn)在預(yù)算績效管理觀念滯后、預(yù)算評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)以及預(yù)算績效管理監(jiān)督缺失等方面，這些因素極大地制約著事業(yè)單位全面預(yù)算管理的有效實施。由于現(xiàn)行的預(yù)算績效機制不完善，預(yù)算績效評價制度無法對所有人員進行統(tǒng)一管理和評價，無法體現(xiàn)評價的真實性、客觀性，使事業(yè)單位內(nèi)部員工的工作熱情、主觀能動性降低，可能導(dǎo)致預(yù)算管理與預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生偏差。此外，預(yù)算績效考核指標(biāo)不全面，過于單一，一般只局限在財務(wù)層面，并未體現(xiàn)預(yù)算管理的全過程，而且部分單位并未能合理應(yīng)用績效評價結(jié)果，導(dǎo)致預(yù)算績效評價的根本作用難以真正體現(xiàn)。

3 事業(yè)單位加強全面預(yù)算管理的具體思路

3.1 完善全面預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)

全面預(yù)算管理組織機構(gòu)的完善，首先需要事業(yè)單位所有人員都具有全面預(yù)算管理的意識。第一，樹立先進的全面預(yù)算管理理念，積極探索行之有效的管理方式，學(xué)習(xí)新理論、新方法，為事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理創(chuàng)造良好的環(huán)境。第二，單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視預(yù)算管理工作，要保證其有效實施，就必須成立一個專門的預(yù)算管理委員會和領(lǐng)導(dǎo)小組，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。第三，由政府、財務(wù)部門牽頭，加大對單位人員的培訓(xùn)力度，定期開展與全面預(yù)算管理有關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并由各部門領(lǐng)導(dǎo)組成一支專業(yè)化的預(yù)算管理隊伍，讓全體職工都能積極參與到預(yù)算管理中來。第四，全面預(yù)算管理是一項系統(tǒng)性工作，并不只是單個部門的責(zé)任，還需要其他部門的協(xié)作，更好地協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各個部門之間的經(jīng)濟活動。因此，事業(yè)單位要設(shè)立預(yù)算管理部門，并與各職能部門合作，為預(yù)算管理工作的順利進行提供支撐。第五，事業(yè)單位要明確預(yù)算編制、執(zhí)行、考核等環(huán)節(jié)，合理配置工作任務(wù)，建立崗位定期輪換制度，避免一人多任，形成相互監(jiān)督的模式，從而使事業(yè)單位的預(yù)算管理水平得到有效提高。

3.2 優(yōu)化預(yù)算流程及編制方法

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)運用科學(xué)的全面預(yù)算編制方法，把預(yù)算工作分為編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、分析、考評、獎懲等幾個環(huán)節(jié)，并且預(yù)算編制要有合理的內(nèi)容和科學(xué)的方法。在預(yù)算編制中，要結(jié)合事業(yè)單位自身運營管理的實際需求，對各部門的核心競爭優(yōu)勢、面臨的機遇和挑戰(zhàn)進行具體分析，并按照國家有關(guān)法律法規(guī)，運用科學(xué)的預(yù)算程序，根據(jù)預(yù)算的不同需求，分別運用增量預(yù)算法、零基預(yù)算法、滾動預(yù)算法等不同方式，以增強對預(yù)算的適應(yīng)性。事業(yè)單位要嚴(yán)格落實預(yù)算管理體系，確保其權(quán)威性與指導(dǎo)性，更要予以規(guī)范執(zhí)行，各職能部門要嚴(yán)格遵守，不得隨意更改，如因客觀情況需要調(diào)整，也要按程序上報預(yù)算管理部門，由該部門主管作出調(diào)整，其他部門無權(quán)自行調(diào)整。此外，事業(yè)單位要建立預(yù)算管理委員會，完善預(yù)算管理系統(tǒng)，制定全面預(yù)算管理制度，預(yù)算管理委員會的工作內(nèi)容包括預(yù)算的編制、審批、調(diào)整、分析、管控、考評及獎懲。為確保預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)，必須對各個部門、各個崗位、各個環(huán)節(jié)進行具體的預(yù)算管理，使各類預(yù)算責(zé)任都具有相對應(yīng)的層級；建立科學(xué)的預(yù)算管理流程，明晰管制的權(quán)力，嚴(yán)格執(zhí)行會計核算、內(nèi)部控制制度等，從而為實現(xiàn)事業(yè)單位的全面預(yù)算管理提供有利條件。

3.3 加強預(yù)算執(zhí)行控制與監(jiān)管

全面預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督機制在事業(yè)單位運營管理過程中具有舉足輕重的作用。由于事業(yè)單位具有螺旋上升的發(fā)展特點，因此在實施全面預(yù)算管理的各個階段都會遇到各種各樣的問題，只有根據(jù)問題的特點對癥下藥，不斷改進和完善全面預(yù)算的實施與監(jiān)督，才可以有效地推動全面預(yù)算的落實。

首先，在預(yù)算執(zhí)行期間，要對資金的使用情況和人員的管理情況進行全面追蹤，確保資金的使用落到實處，這樣不僅可以提升工作的質(zhì)量和效率，而且可以將財務(wù)風(fēng)險的負(fù)面影響降到最低。

其次，可以設(shè)立獨立的監(jiān)察小組，對管理者和相關(guān)負(fù)責(zé)人進行直接問責(zé)。監(jiān)察組應(yīng)確保監(jiān)察程序遵循公開、透明的原則，對執(zhí)行全過程展開全面的監(jiān)督，如資金使用、員工工作的質(zhì)量與效率等，有效控制資金的使用，同時督促員工的工作更加高效，減少工作中的財務(wù)風(fēng)險。實際工作中，預(yù)算的變動容易對預(yù)算增長和下降造成較大的影響，所以當(dāng)預(yù)算發(fā)生變動時，預(yù)算計劃必須做出相應(yīng)的調(diào)整，這樣才能更好地發(fā)揮預(yù)算的作用，從而提升事業(yè)單位的服務(wù)水平。

3.4 做好預(yù)算績效評價工作

事業(yè)單位要建立健全績效考核體系，就必須準(zhǔn)確反映各種財務(wù)經(jīng)費的收支構(gòu)成和所產(chǎn)生的經(jīng)濟與社會效益，并依據(jù)單位各項活動和日常管理的需要，制定相應(yīng)的考核指標(biāo)。預(yù)算績效評價工作的實施可從以下三個方面進行。

第一，逐步實現(xiàn)業(yè)財融合，強化信息化建設(shè)，建立項目信息庫，實現(xiàn)業(yè)務(wù)與財務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)與共享，為事業(yè)單位業(yè)績指標(biāo)的設(shè)定與運用提供有效的數(shù)據(jù)支撐。

第二，建立一個包括整個預(yù)算管理過程的指標(biāo)評估系統(tǒng)。預(yù)算績效評估的目標(biāo)制定、編制預(yù)算、實施和控制等過程都是績效考核的重要內(nèi)容，可以對績效進行事前、事中、事后的績效評價和監(jiān)控。在全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，還可引入第三方機構(gòu)，幫助單位建設(shè)績效指標(biāo)評估系統(tǒng)。

第三，對績效評估的結(jié)果加以合理利用。注重總體支出績效和重點項目的績效，制定具體指標(biāo)及定性和定量指標(biāo)，注重評估的效率、效果和經(jīng)濟性，為評估提供關(guān)鍵的參考依據(jù)，對評估結(jié)果進行分析和合理利用，實現(xiàn)績效評估與激勵獎懲的對接，并作為后續(xù)預(yù)算分配的參考。

4 結(jié)語

綜上所述，就當(dāng)前實際情況而言，事業(yè)單位在實施全面預(yù)算管理時還存在一系列問題，如預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)不完善、預(yù)算流程和方法不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行控制監(jiān)管不足和預(yù)算績效評價工作不到位等。對此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)完善全面預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化預(yù)算流程及編制方法，加強預(yù)算執(zhí)行控制與監(jiān)管，并做好預(yù)算績效評價工作，確保全面預(yù)算管理工作規(guī)范化和合理化。唯有如此，事業(yè)單位才能更好地發(fā)揮社會效能，為我國的社會發(fā)展做出積極貢獻。

參考文獻

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