關(guān)于昆明市呈貢區(qū)滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改工作檔案收集、整理的幾點(diǎn)思考

王蛟洋

現(xiàn)以昆明市呈貢區(qū)滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改工作檔案為例，對檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、電子檔案安全性管理、檔案多維利用等方面存在的不足進(jìn)行分析，并提出符合基層實(shí)際的改進(jìn)建議。

引言

在2021年5月，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察對“云南昆明晉寧長腰山過度開發(fā)嚴(yán)重影響滇池生態(tài)系統(tǒng)完整性”這一典型案例進(jìn)行公開通報(bào)，昆明市滇池隨即開展了“湖泊革命”。

昆明市呈貢區(qū)滇池在生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改中形成了大量檔案資料，主要包含各級(jí)政府公文、整改單位照片等。這些檔案資料由區(qū)檔案館牽頭，各職能部門配合，從而完成整理入庫。本次專項(xiàng)檔案工作涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、入庫標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)、時(shí)限要求緊，是一次檢驗(yàn)基層檔案工作的契機(jī)，在圓滿完成之余，還有很多細(xì)節(jié)值得深思。筆者結(jié)合工作實(shí)踐，對檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、電子類檔案安全性管理、檔案多維利用三個(gè)方面存在的不足進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)建議。

關(guān)于檔案工作前后端雙向循環(huán)的思考

本次整改工作分為三個(gè)批次、四種類型，涉及土地資源規(guī)劃、濕地保護(hù)、違建拆除、地表復(fù)綠等工作，由水務(wù)局、自然資源局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等負(fù)責(zé)。

第一手檔案資料由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)收集，整改完成后，業(yè)務(wù)部門將資料移交至檔案部門，由檔案部門負(fù)責(zé)整理、入庫，即本次檔案工作由前端業(yè)務(wù)部門與后端檔案部門共同參與。不同批次、不同類型的檔案資料的整改要求、實(shí)施主體不同，工作特點(diǎn)、業(yè)務(wù)性質(zhì)及生成文件數(shù)據(jù)的過程也有較大差異，因此相關(guān)工作人員應(yīng)按照昆明市整改工作檔案入庫標(biāo)準(zhǔn)，采用相對統(tǒng)一的工作要求及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工作。

前端業(yè)務(wù)部門與后端檔案部門在分工上“條塊分明”，在流程上形成了“多對一”的鏈條。但這一工作模式在具體工作實(shí)踐中還存在不足。例如，前端業(yè)務(wù)部門收集的資料不符合歸檔要求，不同業(yè)務(wù)部門提供的檔案檢索字段不同，后端的檔案入庫標(biāo)準(zhǔn)不適用于前端業(yè)務(wù)部門的實(shí)際情況等。而這些問題大多源于前端業(yè)務(wù)部門與后端檔案部門不了解彼此工作的業(yè)務(wù)要求。因此前端業(yè)務(wù)部門與后端檔案部門在檔案入庫環(huán)節(jié)需要花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行溝通與核對，以提高工作效率和準(zhǔn)確率。但此次專項(xiàng)檔案工作驗(yàn)收時(shí)間有限，必須在規(guī)定時(shí)間完成檔案入庫的工作，這給前端業(yè)務(wù)部門與后端檔案部門帶來了極大挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，前端業(yè)務(wù)部門與后端檔案部門應(yīng)著力理順協(xié)作機(jī)制，從根本上提高工作效率。

前端業(yè)務(wù)部門和后端檔案部門應(yīng)從全程觀和整體觀出發(fā)，邏輯連接不應(yīng)只局限于線性邏輯，而應(yīng)積極構(gòu)建具有良好反饋調(diào)節(jié)機(jī)制的循環(huán)系統(tǒng)，即業(yè)務(wù)部門與檔案部門可以將職能觸角延伸至彼此的工作范疇，形成順暢的反饋回路和閉環(huán)系統(tǒng)（如圖1）。

在部分發(fā)達(dá)地區(qū)，前端業(yè)務(wù)部門與后端檔案的雙向循環(huán)不僅涉及作為管理對象的檔案資源實(shí)體，如檔案部門還主動(dòng)參與前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與工作流程重塑等。但鑒于技術(shù)、制度、理念等諸多限制，該循環(huán)系統(tǒng)在西部地區(qū)基層檔案工作中的運(yùn)用還有待商榷，在此不作過多討論。就本次檔案工作經(jīng)驗(yàn)而言，“協(xié)同”是暢通前后端雙向循環(huán)最為便捷的路徑，可以加強(qiáng)前后端部門的統(tǒng)籌、聯(lián)系，溝通工作的目的、要求、路徑，適時(shí)地“介入”和“考慮”彼此的工作流程，以提高工作效率。例如，前端業(yè)務(wù)部門可以將業(yè)務(wù)實(shí)際及時(shí)傳導(dǎo)至后端，讓檔案部門在建構(gòu)檔案整理邏輯、制定入庫標(biāo)準(zhǔn)時(shí)更加“接地氣”，更加精準(zhǔn)，具有可操作性。同理，檔案部門可以對檔案資料的管理目標(biāo)、要求和規(guī)范進(jìn)行分析評估，將必須和可能在文件形成階段實(shí)現(xiàn)或部分實(shí)現(xiàn)的文控管理功能盡可能在前端實(shí)現(xiàn)。

早在20世紀(jì)80年代，學(xué)界便提出了超前控制思想。在我國，馮惠玲教授較早較為完整地闡述了檔案工作中的“前端控制”。近年來，部分學(xué)者基于“檔案形成端”“檔案管理端”“檔案利用端”三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建雙循環(huán)格局，探討“后端反饋調(diào)節(jié)原理”。這對檔案工作流程重塑具有重要作用。在理論落地方面，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了嘗試。但由于西部地區(qū)的檔案部門缺乏政策依托，檔案工作“前后端有效反饋協(xié)同”機(jī)制還有待完善。因此，建立健全檔案協(xié)同機(jī)制在基層檔案工作中至關(guān)重要。

關(guān)于電子檔案資料安全性管理的思考

滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改工作檔案不僅有傳統(tǒng)的實(shí)體檔案，還有大量電子檔案。

電子檔案并非新生事物。隨著信息技術(shù)與各行各業(yè)的深度融合，電子檔案越來越多，這也對電子檔案資料安全性管理提出了更加精細(xì)的要求。

與傳統(tǒng)實(shí)體檔案安全性管理一樣，電子檔案安全性管理貫穿于檔案收集、整理、存儲(chǔ)、利用的全部環(huán)節(jié)，旨在通過科學(xué)管控確保檔案數(shù)據(jù)的真實(shí)完整、可用可控和安全利用。在具體實(shí)踐中，大部分基層檔案部門對傳統(tǒng)意義上的檔案資料都有規(guī)范的管理章程及完備的技術(shù)條件，但在電子檔案安全管理方面卻相對薄弱。

以本次檔案工作為例。業(yè)務(wù)部門向檔案部門移交的電子檔案存在數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)安全得不到保障等問題。電子檔案具有易拷貝、流通快、信息量大等特點(diǎn)，若監(jiān)管不到位，電子檔案數(shù)據(jù)則容易被泄露。

新修訂的《中華人民共和國檔案法》堅(jiān)持政治導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、開放導(dǎo)向，根據(jù)發(fā)展變化的新形勢新任務(wù)，突出檔案工作的政治定位，理順檔案工作體制機(jī)制，優(yōu)化檔案科學(xué)管理、安全管理和開放利用有關(guān)制度，完善檔案監(jiān)督檢查和法律責(zé)任，為檔案工作變革與轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新與發(fā)展提供了較為充分的法律保障。《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持底線思維，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，加強(qiáng)應(yīng)急管理，壓實(shí)安全責(zé)任，確保檔案安全。

頂層設(shè)計(jì)為電子檔案安全管理提供了制度依托，學(xué)界也提出了“促進(jìn)檔案數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測化、管控精準(zhǔn)化、防御縱深化、應(yīng)對即時(shí)化”等理念，以及“自主可控、合法便民、分級(jí)分類、全程監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)防范”等原則。

在具體實(shí)踐中，很多地區(qū)都進(jìn)行了有益的嘗試，例如引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)和電子檔案“上云”等，但同時(shí)也存在諸多不足。

第一，數(shù)據(jù)安全管理制度尚不健全。電子檔案內(nèi)容信息可以與其記錄載體相剝離，易于修改、復(fù)制。某人持有、處置和使用同一電子檔案時(shí)也不會(huì)影響其他人持有、處置和使用，但這使得檔案數(shù)據(jù)在歸檔移交時(shí)面臨復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系和處置情況。因此，應(yīng)建立健全數(shù)據(jù)安全管理制度，如傳輸、移交、管理等環(huán)節(jié)需要明確責(zé)任人；檔案利用查詢時(shí)要有順暢嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟掷m(xù)；參考本部門所處的地理位置、自然狀況等制訂應(yīng)急計(jì)劃；完善檔案部門依法處理檔案數(shù)據(jù)安全事務(wù)的實(shí)操意見等。

第二，電子檔案安全管理的軟硬件配備有待完善。大數(shù)據(jù)時(shí)代，檔案數(shù)據(jù)面臨被利用和攻擊的風(fēng)險(xiǎn)。不法分子通過系統(tǒng)漏洞、病毒傳播等方式，容易產(chǎn)生篡改和竊取檔案數(shù)據(jù)等不法行為。因此，只有加強(qiáng)“技防”，織密技術(shù)保護(hù)的“網(wǎng)”，才能有效保障電子檔案的安全。而這正是基層檔案工作最薄弱的環(huán)節(jié)?；鶎訖n案館歷來被稱為“冷衙門”，對人才特別是信息人才的吸引力有限，導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)人才匱乏。

因此，檔案部門應(yīng)嘗試政企、政校合作，充分利用地區(qū)高教、信息產(chǎn)業(yè)資源，引入新技術(shù)新思路，探索基層聲影檔案“上云”路徑。

關(guān)于檔案資料利用的思考

“檔案利用”是檔案管理工作的重要環(huán)節(jié)，有利于充分發(fā)揮檔案的作用?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中明確提出檔案工作要適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，推進(jìn)檔案利用體系建設(shè)，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，充分實(shí)現(xiàn)檔案對國家、社會(huì)的價(jià)值。

然而，滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改工作檔案多用來為公眾提供查閱服務(wù)，利用程度較低。這樣的情況在基層并不少見，很多檔案資料所蘊(yùn)含的社會(huì)治理價(jià)值并未得到充分挖掘。筆者認(rèn)為，以該批檔案為例，可以從展覽及政務(wù)大數(shù)據(jù)的思路延伸利用基層檔案資料。

展覽性利用

檔案展覽作為檔案利用工作的重要組成部分，能夠直觀、生動(dòng)地體現(xiàn)出檔案工作“圍繞中心、服務(wù)大局”的政治屬性。好的檔案展覽可以讓更多人在展館中走近檔案，讀懂檔案背后的政治情懷和時(shí)代精神，充分發(fā)揮檔案資料存史資政育人的作用。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置，全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，一體治理山水林田湖草沙，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，決心之大、力度之大、成效之大前所未有，生態(tài)文明建設(shè)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性的變化

滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改工作中形成的大量檔案資料是環(huán)滇生態(tài)修復(fù)的明證，是國家生態(tài)文明建設(shè)的縮影。若對該批檔案進(jìn)行展覽性利用，通過展示地區(qū)滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改的成果，傳播綠色理念和文化，讓生態(tài)文明意識(shí)深入人心。同時(shí)，該項(xiàng)工作的檔案包括大量音像檔案和實(shí)物檔案，兼具直觀性、對比性、趣味性，具備成展的客觀條件。因此，若以“昆明市呈貢區(qū)滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改工作檔案”為主題，開展檔案展覽活動(dòng)，宣傳環(huán)保理念，做好警示教育工作，能夠更深入地挖掘該批檔案的潛在價(jià)值。

大數(shù)據(jù)社會(huì)治理利用

近年來，大數(shù)據(jù)賦能行業(yè)發(fā)展的作用日益突顯。

在社會(huì)治理領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)賦能行業(yè)發(fā)展可以體現(xiàn)為人工智能、算法、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)對政務(wù)資料進(jìn)行轉(zhuǎn)化，形成資政信息，再作用于行政決策及實(shí)施（如下圖）。通過微觀的個(gè)體數(shù)據(jù)集成顯示出宏觀意義上的群體性傾向，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效決策。基層政務(wù)檔案無疑是極具開發(fā)價(jià)值的“政務(wù)元數(shù)據(jù)庫”。

滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改工作檔案中存在大量的拆遷補(bǔ)償、復(fù)綠、水文數(shù)據(jù)，較為準(zhǔn)確地反映了整改前存在的問題以及整改后的成效。這些資料若與人工智能算法、算力等新一代信息技術(shù)相結(jié)合，所形成的宏觀層面數(shù)據(jù)信息將是一批極具挖掘潛質(zhì)的治理資源。例如，每一個(gè)整改單位都可形成一卷政務(wù)檔案，大數(shù)據(jù)將繁多的參與主體和復(fù)雜的行政流程映射在多維、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)體系上，通過“施政精準(zhǔn)度”“環(huán)保效能”等項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)部門的精準(zhǔn)管理和考核。再如，政府通過對其掌握的海量政務(wù)檔案進(jìn)行挖掘和分析，可以發(fā)現(xiàn)新的關(guān)系和規(guī)律，通過對比不同部門之間的數(shù)據(jù)，有助于發(fā)現(xiàn)問題的根源，提升政策預(yù)見性、精準(zhǔn)性和科學(xué)性。

大數(shù)據(jù)賦能檔案，深入挖掘檔案數(shù)據(jù)的利用價(jià)值是近年來檔案利用的新方向，杭州、廣州等地區(qū)已有許多有益嘗試。希望隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，西部基層地區(qū)也能更好地利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行檔案管理工作。

結(jié)語

筆者基于工作實(shí)踐，結(jié)合其他相關(guān)論文的觀點(diǎn)，分析了滇池生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理整改工作檔案收集、整理中存在的不足。檔案工作統(tǒng)籌協(xié)同不足、電子檔案安全性管理不強(qiáng)、檔案開發(fā)利用單一等問題是基層檔案工作中常見的問題。本文的目的并非指責(zé)、批評，而是希望“拋磚引玉”，探索解決問題的路徑。筆者堅(jiān)信，只有將“理論與實(shí)踐相結(jié)合”，才能推動(dòng)檔案事業(yè)長久發(fā)展。

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[7]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見[EB/OL].（2014-05-04）[2023-03-20].https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201405/1d90cb6f5efd42c0b81f1f76d7253085.shtml.