加強政府投資項目預(yù)算管理的思考

張莎

近年來，許多地方政府因大量項目投資引起收支不平衡問題，因此，對財政資金進行科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理就顯得尤為必要。本文通過分析政府投資項目預(yù)算管理的特點及其存在的問題，論證研究政府財政的承受能力、提出建立政府投資預(yù)算項目庫、構(gòu)建政府投資項目信息管理平臺等措施，強化政府對投資項目的預(yù)算管理權(quán)力，提高資金的使用效益和地方政府財政精細化的管理水平。

政府投資項目的盈利能力對于拉動內(nèi)需、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面起到了重要的作用。政府投資項目建設(shè)還可以提升城市綜合功能，提高城市經(jīng)濟承載力，對經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮著重要的推動作用。然而，為了改善民生、刺激地方經(jīng)濟增長，地方政府不斷增加投入，導(dǎo)致資金缺乏的問題越來越突出。作為一個資金籌集與分配職能部門，財政部門承受著巨大的壓力。在當前我國政府融資渠道日益緊縮、財政收支矛盾尖銳的情況下，《政府投資條例》的實施對于發(fā)揮政府對投資項目的促進作用、提高政府資金的投資效益、規(guī)范政府投資行為、增強社會投資活力起到了積極的推動作用。該條例明確規(guī)定政府投資項目的決策應(yīng)在前期充分完成風險評估后做出，并進一步強調(diào)預(yù)算安排和調(diào)整等與管理有關(guān)的問題應(yīng)當嚴格按照規(guī)定進行。

一、政府投資項目預(yù)算管理的特點分析

（一）政府投資項目投資額大、建設(shè)周期長，預(yù)算安排要科學(xué)

政府投資興建的工程項目多具有持續(xù)性且資金量大，這些項目既關(guān)系民生改善與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，又需要科學(xué)合理管理。政府投資建設(shè)工程項目作為一項重要的基礎(chǔ)性項目，需求量大，項目規(guī)模大，經(jīng)費投入可觀。大型項目投資額動輒過億元，政府在建設(shè)工程項目中投入的費用高于其他投資主體。政府投資建設(shè)工程項目執(zhí)行過程中，要經(jīng)過大范圍的專家論證與批準，而且預(yù)算與建設(shè)項目進度要保持一致，同時還要經(jīng)過申請、批準、監(jiān)督管理與調(diào)控管理。而政府投資項目比其他類型非政府投資項目預(yù)算更嚴謹，時間周期更長。

（二）政府投資項目資金來源多元化、付款類型多樣化，預(yù)算執(zhí)行要謹慎

政府投資項目通常具有資金規(guī)模巨大、資金來源多樣等特點。這些資金既可以來自同級公共預(yù)算，也可以來自上級財政補助以及地方政府通過發(fā)行債券等方式籌措，同時政府和社會資本合作模式也是一個可行的途徑。財政部門應(yīng)當根據(jù)全口徑預(yù)算管理要求，對政府投資項目所使用的全部資金進行整合，并按照“多入口，多出口”的原則進行投入，及時了解預(yù)算執(zhí)行的進展情況。此外，政府投資項目往往支付種類繁多、支付次數(shù)頻繁且支付條件多樣，因此在財政預(yù)算實施支付時，必須嚴格遵守合同規(guī)定的支付方式和時間。自國庫集中支付改革以來，款項可直接由國庫發(fā)放到施工單位或供貨商手中，因此財政部門有責任把好支付這一最后關(guān)口，嚴格把關(guān)預(yù)算單位款項發(fā)放手續(xù)是否齊全，投資項目付款數(shù)額是否按照合同約定，以及有關(guān)部門報銷單據(jù)是否完整、合法等事項。

二、當前政府投資項目預(yù)算管理存在的問題

（一）政府投資項目流程存在滯后性

1.前期預(yù)估不足。建設(shè)單位因政府投資項目前期策劃與論證中存在嚴重不足，低估了后續(xù)預(yù)算申報審核流程所需時間，由此造成后續(xù)過程時間緊張，預(yù)算管理質(zhì)量嚴重下降。盡管部分項目在申報時未能得到充分的準備，但是這并不意味著上級部門無法對其進行宏觀協(xié)調(diào)控制，也不會影響到預(yù)算安排的有效性。為此，要在土地指標、環(huán)保、水保、政策處理上加強準備，及時發(fā)布地勘報告和設(shè)計方案，保證預(yù)算安排有效。

2.操作步驟不適應(yīng)實際情況。與政府主管部門固定的經(jīng)辦人員相比，其他建設(shè)單位和中介機構(gòu)的操作機會較少，兩次操作的時間間隔也較長，這樣就使預(yù)算管理流程中的操作步驟不能滿足現(xiàn)實的需要。由于經(jīng)辦人員對這一過程沒有充分了解，實際操作經(jīng)驗不足，就會疏于關(guān)注這一過程中應(yīng)轉(zhuǎn)交給自己的部分，或不能獨立迅速地完成其所承擔的預(yù)算管理工作而造成過程的時效性大打折扣。

3.系統(tǒng)流程單個環(huán)節(jié)的時效延長。由于建設(shè)單位負責人或經(jīng)辦人員不能及時提交每個環(huán)節(jié)的資料，導(dǎo)致整個政府投資項目的審批時間大大延長，從而影響了整個過程的效率。幾十個環(huán)節(jié)的疊加作用使審批時間更長。

（二）政府投資預(yù)算管理不到位

首先是部分政府投資項目建設(shè)單位或者規(guī)劃部門不注重前期研究，設(shè)計和其他準備管理工作僅停留在會審會商形式，而非真正意義上對項目可行性的深入探討，只追求項目前期工作進展，缺乏足夠的科學(xué)論證與方案比選。預(yù)算金額僅具有形式而不具有實際價值，從而不能對其實施有效管理。

其次，部分建設(shè)單位除了會忽視事先評估外，還可能會忽視項目建設(shè)內(nèi)容變更和預(yù)算金額高于合同價等，造成項目預(yù)算金額高于概算的嚴重后果。由于專業(yè)性、規(guī)范性不強，工程變更備案中，上級主管部門常常忽視或者主觀規(guī)避監(jiān)管部門審查，不主動向財政部門申請變更備案，造成變更方案處理結(jié)算時才統(tǒng)一報告，使其喪失了本來用來管理控制工程的預(yù)算。

最后政府投資項目建設(shè)與監(jiān)督管理都是由政府部門承擔，但是存在這樣的情況：建設(shè)單位與主管部門隸屬同一上級單位，他們不僅要對工程建設(shè)負責，還要對項目進行監(jiān)管，對監(jiān)管工作提出了很大的挑戰(zhàn)。在監(jiān)管者與被監(jiān)管者均為同一主體的情況下，監(jiān)管中可能存在著潛在風險，而對其決策專業(yè)性的忽視則可能帶來更多的改變內(nèi)容、對工程設(shè)計進行調(diào)整，對預(yù)算管理疏于控制等。

（三）政府投資項目管理信息不對稱

在政府投資項目管理中，信息不對稱現(xiàn)象是普遍存在的，包括內(nèi)生性和外生性。內(nèi)生性信息不對稱指的是項目管理方與施工單位之間的信息不對等，這種不平等會對工程的實施和進度產(chǎn)生負面影響。而外生性信息不對稱指的是財政部門與承擔項目管理工作部門之間的信息不對稱，財政部門通常處于信息不利的地位，這將影響財政監(jiān)督工作的強度和效果。由于信息不對稱等問題，管理方與施工單位之間的博弈可能引發(fā)道德風險，導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域中的腐敗問題，并最終造成財政資金的浪費和流失。此外，地方政府投資的工程多分布于各個項目管理部門中，如工程指揮部、交通、水利、農(nóng)業(yè)等，這些部門對工程的立項、招投標、合同簽訂以及工程變更、完成工程量、已付金額和應(yīng)付未付金額等資料擁有不能共享，這也加劇了信息不對稱。因此，政府有必要加強對投資項目管理的信息公開和監(jiān)督，避免信息不對稱，確保政府投資項目高效運作和有效執(zhí)行。

由于工程分屬于不同的管理部門，財政部門對工程管理信息的管理處于不利地位。對該地區(qū)正在建設(shè)和已經(jīng)竣工的全部工程進行精確的統(tǒng)計和計算，應(yīng)付工程款的計算是一項繁重的工作。必須對工程的設(shè)置、合同進行審查、變更，以及其他檔案和付款資料在必要時需要與項目管理部門、施工單位、監(jiān)理單位進行交流，核對賬目。因此，政府如果不能充分把握以前年度對投資項目應(yīng)付款情況，就會影響政府投資規(guī)模的計算，進而影響財政部門在政府投資項目決策中發(fā)揮參謀作用。

財政部門在支付環(huán)節(jié)的審核效率與質(zhì)量都將受到影響。一方面，由于實施國庫集中支付，各項款項的支付需通過項目管理部門遞交支付申請并經(jīng)財政部門審核后方可進行。但由于信息不對稱等原因，加之審核工作量巨大，財政部門要求項目管理部門提供中標通知書、合同、變更手續(xù)和工程量確認書等資料、項目進度審核意見以及其他有關(guān)材料，并與前期支付情況進行比對，對支付申請進行審核。這樣做將使得支付審核的效率大打折扣。另一方面，由于部門預(yù)算的實施，財政部門內(nèi)各個項目管理部門被劃歸至不同的部門管理。然而，在取得中央或省級基本建設(shè)補助資金的情況下，這些資金將被劃歸至經(jīng)建管理部門。由于經(jīng)費投入渠道的差異，若財政部門內(nèi)部各部門間缺乏信息共享或交流不及時等情況，項目管理部門的相關(guān)工作人員就會出現(xiàn)不負責任或者跨越道德底線的行為，極易引發(fā)后續(xù)支付審核環(huán)節(jié)的超支風險。

三、提高政府投資項目預(yù)算管理成效的建議

（一）優(yōu)化流程，減少項目投資滯后性

為保證政府投資項目順利進行，各級政府應(yīng)強化前期工作，既需要建設(shè)單位負責，也需要政府部門通力合作，主動解決目前主要矛盾，以促進政府投資項目決策質(zhì)量的提高。為更加有效地促進工程項目的發(fā)展，各級政府應(yīng)健全“護城河”規(guī)章制度，并建立跨部門《聯(lián)動機制》，要由被動審查向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變，要緊跟時間節(jié)點，主動提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，打擊不作為和違法違紀行為，杜絕政府審批領(lǐng)域形式主義、官僚主義。

利用在線預(yù)算管理技術(shù)明顯提高政府投資項目審核能力。該技術(shù)能夠極大地縮短流程推送及材料移交的耗時，實現(xiàn)審核過程由串聯(lián)式向并聯(lián)式的過渡。同一環(huán)節(jié)中，幾個部門可以同時對自己的工作內(nèi)容進行處理，最后成果確定之后再提出審核意見。另外，該技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)單位轉(zhuǎn)交工程資料的共享。

通過對系統(tǒng)環(huán)節(jié)進行優(yōu)化，可實現(xiàn)同步事項由串聯(lián)改為并聯(lián)，并增加短信功能，讓每個單位經(jīng)辦人手機號都能輸入，極大緩解了建設(shè)單位工作壓力。流程啟動后，會對當前環(huán)節(jié)經(jīng)辦人進行短信提醒，提示經(jīng)辦人已到對應(yīng)位置，請經(jīng)辦人盡快辦結(jié)相關(guān)事項，加快推送流程。

（二）落實管理，提升項目管理合理性

第一，在項目建設(shè)前期，需要控制投資規(guī)模，按照五年建設(shè)標準編制規(guī)劃。要對工程進行較好的管理，必須建立可量化和定期的支出審核監(jiān)督標準數(shù)據(jù)庫和實施建設(shè)標準動態(tài)調(diào)整機制。中期實施階段需強化招標控制價審核、設(shè)計變更審核備案等工作，主動上門服務(wù)，及時化解項目施工期間預(yù)算管理難題。工程結(jié)算預(yù)結(jié)算階段要保證工程圓滿完成。為保證項目預(yù)算管理效果，應(yīng)強化現(xiàn)場踏勘、建設(shè)程序等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，把各級政府投資項目預(yù)算管理辦法融入到日常預(yù)算管理工作之中，用科學(xué)的方法論來指導(dǎo)實際工作，制定出嚴格規(guī)范的要求，從而實現(xiàn)全面發(fā)展。

第二，為使預(yù)算監(jiān)督管理制度得到更好執(zhí)行，要繼續(xù)按規(guī)定開展專項監(jiān)督抽查工作，對簡政放權(quán)工作開展情況進行檢查。同時也要通過中介管理辦法切實把限額內(nèi)政府投資項目列入監(jiān)督體系。瞄準“放權(quán)”底線，會同部門對限額以下工程項目進行更準確的年度專項督查抽查，并對項目審核督查辦法進行改革，確保簡政放權(quán)和職能歸位，同時對建設(shè)主管部門管理能力進行考核與強化，掌握管理重點，增強項目預(yù)算管理規(guī)范性與制度性。通過聯(lián)合審計和住建部門每年進行一次專項檢查，強化政府投資限額下項目規(guī)范化管理，著力解決體系不健全和管理缺位問題，進一步提高監(jiān)督管理水平。

第三，要對預(yù)算進行較好的管理，必須明確職責范圍和強化處罰力量。在提倡服務(wù)型政府的潮流中，政府權(quán)力要精簡，項目預(yù)算管理權(quán)力與經(jīng)費要逐漸下放給基礎(chǔ)政府部門。通過強化制約以下政府部門投資項目預(yù)算管理監(jiān)督機制，積極推進項目管理計劃資金升級，為基礎(chǔ)政府部門增加資金支持等，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（三）改進系統(tǒng)，提升信息系統(tǒng)響應(yīng)性

通過數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的不斷完善與升級，挖掘政府投資項目五年來的典型資料，并實現(xiàn)造價指標、質(zhì)量控制、決策支持、統(tǒng)計分析等多種功能。為更好地解決現(xiàn)有系統(tǒng)出現(xiàn)的各種問題，與軟件開發(fā)商達成補充服務(wù)協(xié)議、建立問題交流群等方式對問題進行重點反饋、糾正，以及在系統(tǒng)間跳轉(zhuǎn)與推送的底層代碼重構(gòu)。軟件更新時，要增強協(xié)同性，并及時下發(fā)通知與指令，保證系統(tǒng)穩(wěn)定運行。另外，日常應(yīng)用中如有偶發(fā)系統(tǒng)性問題要及時反饋到交流群，做到及時化解。在政府投資項目預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)的背景下，為適應(yīng)今后工作的需要，同時也為實現(xiàn)多個部門、多個平臺數(shù)據(jù)共享而將接軌工作提到了議事日程上來。在預(yù)算一體化系統(tǒng)中集成已有的政府投資項目前期預(yù)算管理系統(tǒng)，能夠極大地降低建設(shè)單位運行難度與工作量，并提高預(yù)算管理效率。

（作者單位：山東云海國創(chuàng)云計算裝備產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心有限公司）