經(jīng)營性高速公路收費期滿公路資產(chǎn)移交若干問題的探討

潘旭穎

我國《收費公路管理條例》對收費公路的收費年限做出明確規(guī)定，經(jīng)營性公路的收費期限最長不得超過25年。目前，我國較早建設(shè)的經(jīng)營性高速公路收費期限已陸續(xù)屆滿，高速公路資產(chǎn)如何移交、如何接收值得關(guān)注。本文在提出并分析經(jīng)營性高速公路收費期限屆滿公路資產(chǎn)移交存在問題的基礎(chǔ)上，提出了公路資產(chǎn)移交管理的思路、存在問題和措施建議，幫助完善高速公路收費期滿公路資產(chǎn)的移交管理，對高速公路收費期滿制度建設(shè)也有重要意義。

一、經(jīng)營性高速公路收費期滿的政策研究

我國《收費公路管理條例》對收費公路的年限做出明確規(guī)定，經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。中西部省、自治區(qū)、直轄市的最長不得超過30年。我國高速公路的發(fā)展建設(shè)已經(jīng)趨緩，全國經(jīng)營性高速公路的收費期限也開始陸續(xù)到期，高速公路收費期的結(jié)束一般伴隨著高速公路企業(yè)經(jīng)營期的屆滿。截至目前，我國因收費期滿停止收費的經(jīng)營性高速公路統(tǒng)計情況如下表：

我國法規(guī)對于公路收費期屆滿后的公路資產(chǎn)移交對象和標準有明確規(guī)定，但對如何移交、移交后的高速公路如何運營尚無規(guī)定，實操的經(jīng)驗也少之又少?！豆贩ā芬?guī)定由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建成并經(jīng)營的收費公路，經(jīng)營期限屆滿由國家無償收回，由有關(guān)交通主管部門管理；在經(jīng)營期限屆滿時，公路應(yīng)當處于良好的技術(shù)狀態(tài)。《收費公路管理條例》規(guī)定收費公路終止前6個月交通主管部門應(yīng)當對收費公路進行鑒定和驗收。經(jīng)鑒定驗收的方可向交通主管部門辦理公路移交手續(xù)?！妒召M公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》規(guī)定轉(zhuǎn)讓期限屆滿，轉(zhuǎn)讓收費公路權(quán)益的公路、公路附屬設(shè)施以及服務(wù)設(shè)施應(yīng)當處于良好的技術(shù)狀態(tài)，由國家無償收回，由交通運輸主管部門管理。賀磊、朱棋、龍昭成（2022）提出，應(yīng)明確修訂后《收費公路管理條例》正式出臺前過渡期間的政策導(dǎo)向和進一步完善高速公路收費管理的政策。

因此，高速公路收費期屆滿后高速公路企業(yè)該如何移交、政府管理部門該如何接收，移交后高速公路企業(yè)將如何運營等問題尚未明確規(guī)定，難以指導(dǎo)經(jīng)營性收費公路特許收費期滿后的收回工作和收回后運營管理的具體實踐，這已成為亟須解決的問題。

二、經(jīng)營性高速公路收費期滿公路資產(chǎn)移交范圍

根據(jù)2021年財政部及交通運輸部印發(fā)的《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》，公路資產(chǎn)包括公路用地、公路及構(gòu)筑物、構(gòu)成公路正常使用不可缺少組成部分的交通工程及沿線設(shè)施等資產(chǎn)?！豆贩ā返谖迨l規(guī)定公路附屬設(shè)施，是指為保護、養(yǎng)護公路和保障公路安全暢通所設(shè)置的公路防護、排水、養(yǎng)護、管理、服務(wù)、交通安全、渡運、監(jiān)控、通信、收費等設(shè)施、設(shè)備以及專用建筑物、構(gòu)筑物等。另外，根據(jù)2014年廣東省交通運輸廳發(fā)布《關(guān)于收費公路專項清理取消收費的經(jīng)營性公路項目移交接管有關(guān)事項的通知》中規(guī)定，原收費辦公場所、宿舍樓等設(shè)施，若其建設(shè)費用納入投資總額的，屬于移交內(nèi)容。

高速公路資產(chǎn)范圍可參照上述制度和文件要求劃分，其中公路附屬設(shè)施定義范圍更廣，資產(chǎn)資料數(shù)據(jù)更繁雜，是公路資產(chǎn)移交的難點和容易產(chǎn)生爭議的地方。

三、經(jīng)營性高速公路收費期滿公路資產(chǎn)移交思路

（一）公路資產(chǎn)移交的基本原則

公路資產(chǎn)移交應(yīng)該在合法合規(guī)的前提下，遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則， 保證接收主體、經(jīng)營單位和使用者的合法權(quán)益，促進公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在移交過程方面，應(yīng)該在全過程保證公開透明和誠實信用，綜合考慮接收主體、經(jīng)營單位和使用者的利益。在移交內(nèi)容方面經(jīng)營權(quán)移交時需要移交的內(nèi)容及其移交標準必須符合相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范的要求，保證公路在移交后能夠保持良好的服務(wù)水平，在保證國有資產(chǎn)不流失的同時也要保證經(jīng)營單位的利益、公路使用者的合法權(quán)益和社會公共利益。

（二）公路資產(chǎn)移交的準備

高速公路企業(yè)應(yīng)積極配合接收主體進行相關(guān)資產(chǎn)的移交工作。但過早移交可能會影響 高速公路企業(yè)的正常經(jīng)營，造成人員緊張，增加移交工作量和費用，延長移交工作時間等問題。建議高速公路企業(yè)于收費期滿前6個月開始準備，成立公路資產(chǎn)移交工作組，在移交期前開始移交的準備工作，確定專門負責(zé)人負責(zé)各部門相關(guān)資產(chǎn)的清理和移交工作。這樣一方面能夠給移交工作預(yù)留充分的時間，另一方面能夠保障高速公路企業(yè)的經(jīng)濟利益。

（三）公路資產(chǎn)移交的思路

公路資產(chǎn)移交的思路可以從公路資產(chǎn)實物、公路資產(chǎn)賬目、與資產(chǎn)相關(guān)的檔案、資產(chǎn)維護責(zé)任進行，同時進行管理和規(guī)范。

1.公路資產(chǎn)實物移交

公路資產(chǎn)實物應(yīng)由公路資產(chǎn)移交工作組，進行高速公路企業(yè)資產(chǎn)的全面清查，高速公路企業(yè)資產(chǎn)包括公路資產(chǎn)與非公路資產(chǎn)，只有對高速公路企業(yè)全部的資產(chǎn)進行清查才能更好地區(qū)分移交范圍。公路資產(chǎn)移交工作組應(yīng)對清查的所有資產(chǎn)進行登記，全面清查的方式包括實地走訪調(diào)查、詢證核對、抽樣核對等。全面清查的企業(yè)資產(chǎn)應(yīng)根據(jù)使用狀態(tài)、權(quán)屬、是否為公路資產(chǎn)進行分類，并編制資產(chǎn)清單文件，以便后續(xù)的移交工作。

對于接收方需要進行鑒定和驗收的公路資產(chǎn)，可聘請第三方機構(gòu)進行鑒定，對于不符合移交標準的，要在移交前完成所需的養(yǎng)護維修工作，使資產(chǎn)達到移交標準，高速公路企業(yè)應(yīng)盡早對不達標的資產(chǎn)進行養(yǎng)護維修，使其滿足移交標準。如因時間、資源等條件制約，無法在移交前完成養(yǎng)護維修的資產(chǎn)，高速公路企業(yè)可考慮和接收方商議，由高速公路企業(yè)出資補償并由接收主體在資產(chǎn)移交后養(yǎng)護維修不達標的資產(chǎn)。如陜西省西臨高速于1990年建成通車。其經(jīng)營權(quán)于1996年將出讓給越秀交通有限公司并于2016年由陜西省高速公路集團收回。由于該公路并未按要求大修，且在經(jīng)營期滿前無力完成維修工作，因此，在移交時，給予陜西省高速公路集團一定補償，用于西臨高速的養(yǎng)護維修工作。

2.公路資產(chǎn)賬目移交

公路資產(chǎn)賬目的移交應(yīng)以資產(chǎn)清單文件為基礎(chǔ)，并與財務(wù)的資產(chǎn)明細賬進行一一核對。對于資產(chǎn)明細賬以外的資產(chǎn)應(yīng)該要調(diào)查具體原因，高速公路企業(yè)還可聘請資產(chǎn)評估機構(gòu)進行價值評估，最終形成公路資產(chǎn)的資產(chǎn)明細賬，應(yīng)當將此資產(chǎn)明細賬作為確定高速公路移交資產(chǎn)價值的依據(jù)，同時也是公路資產(chǎn)移交管理環(huán)節(jié)的重要資料。在移交過程中高速公路企業(yè)應(yīng)該加強審計工作，對于需要移交的資產(chǎn)和債務(wù)情況不得瞞報虛報；對于無需移交資產(chǎn)的要依法審計。

3.與公路資產(chǎn)相關(guān)的檔案移交

在完成公路資產(chǎn)賬目的移交時，還往往存在與公路資產(chǎn)相關(guān)的檔案不完備、不準確等問題，因此應(yīng)該對與資產(chǎn)相關(guān)的工程技術(shù)檔案、經(jīng)濟合同檔案和財務(wù)檔案等實物檔案進行整理。高速公路企業(yè)日常應(yīng)嚴格按照交通部及檔案管理的相關(guān)規(guī)定，健全公司檔案管理體系建設(shè)，準確掌握資產(chǎn)各項指標，只有這樣才能為公路資產(chǎn)移交提供最精準的財務(wù)資料。

4.公路資產(chǎn)維護責(zé)任移交

在高速公路資產(chǎn)移交前，接受雙方或者上級交通主管部門還應(yīng)建立公路資產(chǎn)維護責(zé)任移交的機制，明確接收雙方各自責(zé)任，強化移交雙方的公路資產(chǎn)維護責(zé)任意識。移交工作繁雜，涉及的各單位應(yīng)該按照相關(guān)法律法規(guī)、合同條款進行移交工作，不得弄虛作假、玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)。

四、經(jīng)營性高速公路收費期滿公路資產(chǎn)移交存在的問題與解決方法

（一）公路資產(chǎn)范圍存在爭議

公路用地、公路及構(gòu)筑物、交通安全設(shè)施、綠化環(huán)保設(shè)施等資產(chǎn)的認定范圍都有明確規(guī)定，但對于構(gòu)成公路正常使用不可缺少組成部分的管理設(shè)施和服務(wù)設(shè)施則存在一定的爭議，例如收費管理中心的辦公設(shè)施、管理用車輛、辦公軟件等資產(chǎn)，具體的認定還需要政府部門對構(gòu)成公路正常使用不可缺少組成部分的管理設(shè)施和服務(wù)設(shè)施進行詳解。在目前的制度規(guī)定下，只能由接收雙方協(xié)商確定或由上級政府管理部門確定，增加了資產(chǎn)移交工作的溝通成本。

（二）公路資產(chǎn)清查難度大

為提高高速公路的道路通行能力、改善高速公路的服務(wù)水平，高速公路企業(yè)每年會對高速公路進行日常養(yǎng)護和專項養(yǎng)護，有的還會進行改擴建和大修工程。這能為日后收費期滿移交前達到鑒定驗收標準提供保證，但也增加了資產(chǎn)清查的難度。另外，高速公路經(jīng)營期有25年或以上，其中涉及公路資產(chǎn)范圍的資產(chǎn)數(shù)量很多，與財務(wù)賬目的資產(chǎn)明細賬可能存在差異，需要逐項核對，公路資產(chǎn)清查的工作量很大。公路資產(chǎn)移交工作組可以合理運用實地走訪調(diào)查、詢證核對、抽樣核對等方式，數(shù)量繁多、資產(chǎn)價值較低的可采用抽樣核對的方式，降低清查的難度。

（三）公路資產(chǎn)權(quán)屬、用途存在歷史遺留問題

由于早期法律法規(guī)不規(guī)范，產(chǎn)生較多歷史遺留問題，而公路資產(chǎn)的移交工作復(fù)雜，需要綜合考慮各方面因素。如需要移交資產(chǎn)的權(quán)屬不屬于高速公路企業(yè)，高速公路企業(yè)應(yīng)提供所有權(quán)人信息，并積極協(xié)助實際所有權(quán)人向接收主體移交相關(guān)資產(chǎn)。如因早期相關(guān)的法律規(guī)定不健全，高速公路劃撥用地可能未按實際用途使用，如考慮不移交這些地塊，則需要改變用地性質(zhì)，實施難度極大、法律風(fēng)險極高，高速公路企業(yè)應(yīng)充分考慮土地開發(fā)的其他可能性，以適當方式處置土地資產(chǎn)，最大限度保證權(quán)益不受損。

（四）公路資產(chǎn)移交后非公路資產(chǎn)的管理問題

部分資產(chǎn)屬于高速公路企業(yè)的自身資產(chǎn)，可考慮不移交。對于如何處置無需移交的資產(chǎn)，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定。本文提出以下處理方式：因改善運營水平、增加投資所購置的且不影響高速保護、養(yǎng)護和安全運營等工作的非移交資產(chǎn)，可由高速公路企業(yè)自行處置。由高速公路企業(yè)購置且不屬于移交范圍的資產(chǎn)，如能改善高速公路移交后運營效益，則可由移交雙方協(xié)商，由接收方出資購買。這樣一方面能減少高速公路企業(yè)的經(jīng)濟損失；另一方面可增加接收方的收益。對于移交后高速公路企業(yè)難以有效利用的這部分資產(chǎn)，如無法出售，可能涉及需要拆除、移走等問題，增加移交工作量和費用。如西臨高速經(jīng)營權(quán)于1996年出讓給越秀交通有限公司，并于2016年正式移交給陜西省高速公路集團。在移交時，越秀交通有限公司將其資產(chǎn)全部打包出售給陜西省高速公路集團。這種方式一方面減少了越秀交通有限公司的損失，另一方面也幫助陜西省高速公路集團增加經(jīng)營收益。

（五）公路資產(chǎn)移交的會計處理問題

公路資產(chǎn)移交的會計處理可分為以下幾類：一是無賬面價值的無償移交資產(chǎn)，無需特別會計處理。二是有賬面價值的無償移交資產(chǎn)，屬于移交范圍但在移交時還未折舊或攤銷完的資產(chǎn)，可將資產(chǎn)賬面價值沖銷。先將固定資產(chǎn)按其賬面價值，借記“固定資產(chǎn)清理”科目，按已計提的累計折舊，借記“累計折舊”科目，清理后損益計入營業(yè)外收支。三是處置無形資產(chǎn)，取得的價款與其賬面價值的差額作為資產(chǎn)處置利得或損益，利得或損益也是通過“資產(chǎn)處置損益”科目體現(xiàn)于報表當中。四是有賬面價值的有償移交資產(chǎn)，不屬于移交范圍的資產(chǎn)，如和接收主體、新運營主體協(xié)議以一定價格出售，可在期初確認資產(chǎn)時考慮有償移交價格，將折現(xiàn)價格計入資產(chǎn)成本。固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)入清理時，按其賬面價值，借記“固定資產(chǎn)清理”科目，按已計提的累計折舊，借記“累計折舊”科目，按固定資產(chǎn)原價，貸記“固定資產(chǎn)”科目。在資產(chǎn)處置過程中，若收到的對價大于其賬面價值，產(chǎn)生處置凈損失的，借記“資產(chǎn)處置損益”科目，貸記“固定資產(chǎn)清理”科目，并且還需繳納增值稅；若收到的對價小于其賬面價值，產(chǎn)生處置凈收益的，會計分錄則相反，且不需要繳納增值稅。

結(jié)語：

近年來，經(jīng)營性高速公路收費期限屆滿已成為社會大眾高度關(guān)注的問題，經(jīng)營性高速公路企業(yè)在收費期滿后會面臨高速公路資產(chǎn)如何移交的問題，交通運輸主管部門也會出現(xiàn)公路資產(chǎn)如何接收和管理的問題。但我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對此尚未有明確規(guī)定，本文對相關(guān)問題進行了探討并提出建議，為日后開展經(jīng)營性高速公路企業(yè)收費期滿高速公路資產(chǎn)移交工作提供借鑒和參考。

（作者單位：廣東省高速公路發(fā)展股份有限公司）