人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體

徐振光

［摘 要］人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體，是實現(xiàn)全過程人民民主的歷史優(yōu)選政治制度。人民代表大會制度的根本性地位保障了全過程人民民主價值的實現(xiàn)，其全方位有效運行豐富了人民群眾的民主參與實踐。

［關(guān)鍵詞］人民代表大會制度； 全過程人民民主；制度載體

黨的二十大報告指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，將民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督融合貫通，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、形式民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主相統(tǒng)一，保證了人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的全覆蓋，使人民民主生動地、具體地體現(xiàn)在人民當(dāng)家作主的全過程各環(huán)節(jié)，是全過程人民民主實踐的重要渠道，“是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體” ①。

一、人民代表大會制度是實現(xiàn)全過程人民民主的歷史優(yōu)選政治制度

1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國逐步淪為半殖民地半封建社會，國家蒙辱、人民蒙難、文明蒙塵，中華民族歷盡了前所未有的劫難。無數(shù)仁人志士苦苦求索，尋找救國救民的出路。以孫中山為首的資產(chǎn)階級革命派發(fā)動辛亥革命，推翻了封建帝制，建立了中華民國，效仿西方建立了三權(quán)分立的體制，但很快被袁世凱篡奪總統(tǒng)職位，此后各路軍閥混戰(zhàn)、民不聊生，人民失望至極。各種救國方案均以失敗告終。毛澤東曾用一句“山窮水盡諸路皆走不通”，真切地表達了近代以來仁人志士探索適合中國國情政治制度的艱辛歷程。

1921年中國共產(chǎn)黨成立后即以爭取實現(xiàn)人民民主權(quán)利為己任，在不同的革命歷史階段探索建立不同的革命政權(quán)形式，爭取實現(xiàn)人民群眾最廣泛的政治權(quán)利。1922年6月15日，中國共產(chǎn)黨發(fā)布《中國共產(chǎn)黨第一次對于時局的主張》，提出實行無限制的普遍選舉。在7月召開的黨的二大上制定了最低綱領(lǐng)，提出要統(tǒng)一中國為真正的民主共和國。同年8月，中國共產(chǎn)黨發(fā)布第二次對于時局的主張，進一步明確提出由工會、農(nóng)會、商會、學(xué)生會和其他職業(yè)團體選派代表，組成國民會議。“只有國民會議，才真正代表國民，才能制定憲法，才能夠建設(shè)新政府統(tǒng)一中國?！?②1927年3月上海工人第三次武裝起義勝利后，吸收、借鑒了巴黎公社等國際無產(chǎn)階級政權(quán)的有益經(jīng)驗，建立了以市民代表會議為全市最高權(quán)力機關(guān)的政體。土地革命戰(zhàn)爭時期，在革命根據(jù)地頒布選舉法令，選舉工農(nóng)兵代表，召開蘇維埃工農(nóng)兵代表大會，普遍建立了體現(xiàn)工農(nóng)兵政權(quán)性質(zhì)的蘇維埃政權(quán)，這是“人民代表大會制度雛形時期的一種形態(tài)” ③。抗戰(zhàn)時期，在抗日根據(jù)地以“三三制”為原則，建立了以參議會為組織形式的抗日民主政權(quán)。這些人民民主政權(quán)的建立及運行為人民代表大會制度的建立積累了豐富的經(jīng)驗。在總結(jié)這一時期政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨提出了建立人民代表大會制度的初步構(gòu)想。1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》中提出了人民代表大會制度的設(shè)想，他說：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位，適合于表現(xiàn)民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。只有民主集中制，才能充分地發(fā)揮一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反對革命的敵人。” ④毛澤東闡述了人民代表大會制度的形式、使命與原則。

解放戰(zhàn)爭時期，隨著階級關(guān)系的變化，政權(quán)組織形式也發(fā)生了重大變化，一些地區(qū)建立起區(qū)、村（鄉(xiāng)）兩級人民代表會議，作為正式的權(quán)力機關(guān)，并選出政府委員會。毛澤東及時肯定了這一新的農(nóng)村政權(quán)建設(shè)形式。1948年4月1日，他在晉綏干部會議上的講話中指出：“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議。這樣的人民代表會議，現(xiàn)在已有可能在一切解放區(qū)出現(xiàn)。這樣的人民代表會議一經(jīng)建立，就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)?shù)氐娜嗣竦臋?quán)力機關(guān)，一切應(yīng)有的權(quán)力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會。” ⑤新民主主義革命各個歷史時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的民主政權(quán)，雖然形式、名稱各異，但都以人民的權(quán)利為核心，實行民主集中制原則，為確立人民代表大會制度奠定了堅實的基礎(chǔ)，提供了寶貴的工作經(jīng)驗。

1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》肯定了人民代表大會制度。1954年在普選的基礎(chǔ)上召開了第一屆全國人民代表大會，正式建立了人民代表大會制度。毛澤東闡述了實行民主集中制的人民代表會議制度而不實行蘇維?；蛘咦h會制的原因：“人民民主專政的國家，是以人民代表會議產(chǎn)生的政府來代表它的”，“議會制，袁世凱、曹錕都搞過，已經(jīng)臭了”，“不必搞資產(chǎn)階級的議會制和三權(quán)鼎立等” ⑥。確立人民代表大會制度是我國近現(xiàn)代歷史發(fā)展的必然邏輯，中國共產(chǎn)黨對中國采取什么樣的政體的認(rèn)識不斷深化和豐富，是歷史的選擇，是人民的選擇。正如習(xí)近平所說：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國社會一百多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。” ⑦人民代表大會制度在萌芽、產(chǎn)生、發(fā)展的歷程中，顯示出了極強的生命活力，人民代表大會制度是與我國國體相適應(yīng)、符合我國國情的制度，是最大程度實現(xiàn)人民民主的根本政治制度。我國實行人民民主專政，對人民內(nèi)部實行民主，對敵人實行專政。實行人民代表大會制度政體可以更好地團結(jié)人民，更有力地對敵人實行專政，更好地保障人民民主權(quán)利和自由的實現(xiàn)。

二、人民代表大會制度的根本性地位保障了全過程人民民主價值的實現(xiàn)

實現(xiàn)真正的人民當(dāng)家作主，維護人民的根本利益是全過程人民民主的價值追求和內(nèi)在要求。人民代表大會制度的價值內(nèi)核在于人民當(dāng)家作主，充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的價值追求，能夠保障人民民主的真正實現(xiàn)，與西方議會民主有著本質(zhì)的不同。人民通過選舉代表組成各級人民代表大會，由各級人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力。人民代表大會選舉產(chǎn)生行政、監(jiān)察、檢察、審判等國家機關(guān)，這些國家機關(guān)向人大及其常委會報告工作，受人大監(jiān)督。人民代表大會集中代表最廣大人民的意志和根本利益，向人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。在人民代表大會的權(quán)限上，我國賦予了人民代表大會制度根本性的地位。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，人民代表大會擁有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項決定權(quán)。此外，憲法還賦予人民代表大會可以行使它認(rèn)為應(yīng)該由它行使的權(quán)力，賦予人民代表大會制度根本性地位的目的“乃是試圖建立一個‘人民的國家，而不是將人民代表大會變成一個簡單的‘人民的部門，更不是把人民代表大會與西方國家的議會簡單等同起來” ⑧。人民代表大會制度根本性地位的確立有效保障了人民民主權(quán)利和根本利益的實現(xiàn)。

1957年，針對社會上有些人認(rèn)為社會主義民主制度下的自由不如西方議會民主制度下的自由多，要求實行西方兩黨制的錯誤觀點，毛澤東指出，所謂兩黨制不過是維護資產(chǎn)階級專政的一種方法，它絕不能保障勞動人民的自由權(quán)利 ⑨。這種方法不過是每隔幾年決定一次由資產(chǎn)階級中的哪個政治集團統(tǒng)治人民，而人民代表大會制度能夠在保證高效率的前提下實現(xiàn)最大多數(shù)人的利益，而不是維護哪個特殊利益集團的利益。1987年4月，鄧小平在會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時說：“我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大。很有助于國家的興旺發(fā)達，避免很多牽扯?！?⑩鄧小平認(rèn)為，資本主義社會講的民主是資產(chǎn)階級的民主，實際上是壟斷資本的民主。人民代表大會制度“有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。我們說搞經(jīng)濟體制改革全國就能立即執(zhí)行，……沒有那么多相互牽扯，議而不決，決而不行。就這個范圍來說，我們的效率是高的，我講的是總的效率。這方面是我們的優(yōu)勢，我們要保持這個優(yōu)勢，保證社會主義的優(yōu)越性” ！1。人民代表大會制度把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機結(jié)合起來，保證人民依法有序有效行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的權(quán)力，最廣泛地動員人民群眾以國家主人翁的身份參與國家各項建設(shè)，保證了國家機關(guān)協(xié)調(diào)高效運轉(zhuǎn)，有力維護了國家統(tǒng)一、民族團結(jié)和社會和諧穩(wěn)定，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”提供了重要制度保障。

發(fā)展民主的最終目的是讓人民群眾能夠安居樂業(yè)，過上幸福的生活。只有造福于人民的民主，才是有生命力的民主。習(xí)近平指出，民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的 ！2。人民代表大會制度以民主集中制為原則，兼取民主與效率之長，重大問題由國家權(quán)力機關(guān)充分討論、民主決定，能夠真正集中和代表人民的意志和利益，并在作出決定后能得到迅速執(zhí)行，從而有效維護廣大人民群眾的利益。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各級人民代表大會堅持人民至上，迅速動員起來，創(chuàng)造性開展立法工作，及時作出有關(guān)防疫的重大決定，為打好疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了及時、有效的法治支撐，以強大的制度優(yōu)勢保障了人民群眾的生命健康安全和社會公共安全。人民代表大會制度服務(wù)并保障人民的普遍利益、長遠(yuǎn)利益，與西方國家將防疫政治化、造成族群撕裂、不顧人民生命健康的做法，形成了鮮明的對比。在西方國家連是否戴口罩都成為政治議題，在議會爭吵不休的現(xiàn)象，徹頭徹尾表明了西方議會制民主的實質(zhì)在于政黨私利至上。

三、人民代表大會制度的全方位有效運行豐富了人民群眾的民主參與實踐

習(xí)近平指出，我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐 ！3。習(xí)近平還指出，一個國家民主不民主，關(guān)鍵在于是不是真正做到了人民當(dāng)家作主，要看人民有沒有投票權(quán)，更要看人民有沒有廣泛參與權(quán) ！4。我國通過立法，制定一系列法規(guī)制度，完善各級人民代表大會議事規(guī)則，保障人民群眾廣泛參與到各級人民代表大會的各項職權(quán)運作之中，通過各種方式和途徑表達意愿，持續(xù)參與到人大代表選舉、立法、重大事項的決定、監(jiān)督中，實現(xiàn)了程序民主和實質(zhì)民主、選舉民主和協(xié)商民主的充分結(jié)合，保證了人民民主的真實、管用、有效。人民代表大會制度已成為人民群眾全過程人民民主參與實踐最充分、最廣泛的制度載體。

選舉制度保障了人民群眾最廣泛的參與，實現(xiàn)了民主主體參與的廣泛性。我國選舉制度堅持普遍、平等、直接選舉與間接選舉相結(jié)合、秘密投票、差額選舉的原則，充分體現(xiàn)了選舉的民主性、平等性；根據(jù)行政區(qū)域、人口、少數(shù)民族、軍隊等因素合理分配代表名額，確保人民代表具有最大的廣泛性和代表性。人民群眾除了行使投票權(quán)利外，還廣泛參與到代表候選人的協(xié)商中。在代表候選人產(chǎn)生方式上，選舉法規(guī)定，對選民直接選舉人民代表大會代表的，由各選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商確定正式代表候選人名單。選舉法還規(guī)定，選舉委員會根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。有效避免了單純票決中的以貌取人、以口才取人、以財取人、投票不理性等弊端， 群眾通過討論、協(xié)商，能夠更加理性、綜合全面地考察候選人的能力、素質(zhì)等，最大程度上保證選出的人大代表能夠盡責(zé)履職、為選民服務(wù)。選舉過程中，選舉組織開展豐富多樣的宣傳活動，廣泛動員和引導(dǎo)選民依法參加選舉，有效提高選民對選舉工作的知曉率和參與率，組織選民討論并聽取選民意見，反復(fù)討論醞釀協(xié)商，確保醞釀協(xié)商民主性。在正式代表候選人與選民見面會上，選民踴躍向候選人提問，在一問一答的互動中，增進對候選人的了解。高參選率保證了選舉權(quán)的普遍性，增強了代表作為權(quán)力受托人的代表性。我國人大代表來自人民，不脫離各自的生產(chǎn)和工作，與人民群眾朝夕相處，能夠從自己熟悉的工作和生活領(lǐng)域聽取群眾的意見和訴求，有效避免西方議員政客化利益化集團化及脫離群眾的傾向，真實地代表群眾的利益，提出接地氣的議案和意見，成為群眾的代言人。

人民群眾廣泛參與人大立法協(xié)商。習(xí)近平強調(diào)：“努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?！?！5立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。各級人大堅持開門立法、陽光立法、民主立法，創(chuàng)新探索公眾參與立法的新途徑。各級人大向社會公開征集立法項目，舉行立法聽證會，公布立法草案，建立立法公開征求意見及意見反饋制度，搭建立法民意“直通車”。開門立法已成各級人大的常態(tài)化。為推動基層群眾參與國家立法的深度和廣度，豐富全過程人民民主的實踐，全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點總數(shù)達到32個，實現(xiàn)了31個省（區(qū)、市）全覆蓋。人民廣泛參與立法實踐，發(fā)揮了人民主體作用，體現(xiàn)了主人翁的地位。

人民群眾廣泛參與到人大監(jiān)督工作中。各級人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開。各級人民代表大會堅持監(jiān)督公開原則，通過各種渠道向社會征集監(jiān)督議題，聽取群眾意見建議，通過網(wǎng)絡(luò)媒體公開代表視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、報告審議等活動，邀請群眾以列席和旁聽方式廣泛參與人民代表大會監(jiān)督活動和重要會議。對人民代表大會監(jiān)督的程序和過程、結(jié)果全方位多角度向人民群眾公開，置于人民群眾的監(jiān)督之下。近年來，從全國人民代表大會到地方各級人民代表大會探索專題詢問現(xiàn)場直播模式，有的地方人民代表大會邀請群眾代表參與審議政府專項工作報告，實行“開門審議”。人民群眾廣泛參與人民代表大會監(jiān)督工作，既提高了監(jiān)督的透明度，又促進了政府改進工作。

完善人民代表大會的民主民意表達平臺和載體，推進代表聯(lián)系群眾常態(tài)化、多渠道化。黨的十八屆三中全會提出，完善人民代表聯(lián)系群眾制度，通過建立健全人民代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系。2016年全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見》，提出建立健全代表聯(lián)系人民群眾的工作平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺，明確人民代表聯(lián)系人民群眾的工作內(nèi)容，完善人民代表與人民群眾聯(lián)系的方式方法，建立健全人民代表反映人民群眾意見和要求的處理反饋機制。黨的二十大再次強調(diào)，密切人民代表同人民群眾的聯(lián)系。人民代表工作是人大工作的基礎(chǔ)和活力源泉。新時代，地方各級人民代表大會深入推進人民代表聯(lián)系群眾平臺建設(shè)，積極打造“代表之家”、代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)系點，把“家、站、點”建設(shè)作為不斷發(fā)展全過程人民民主、密切人民代表大會代表與人民群眾聯(lián)系的重要載體，作為代表征集民意、群眾參與人大工作的重要渠道?！凹?、站、點”平臺搭建起代表與人民群眾的“連心橋”，打通了代表服務(wù)人民群眾的“最后一公里”，廣大人民群眾在家門口就能實現(xiàn)“說話有地方、訴求有回應(yīng)、有事能解決”，實現(xiàn)廣泛的民主參與實踐。

基金項目：上海市哲社規(guī)劃課題、上海市黨校系統(tǒng)課題“全過程民主視域下上海市街道人大工委履職模式實證比較與功能優(yōu)化對策研究”，編號：2021ZZZ001、2021SHB009

注釋：

① ！2 ！3 ！4習(xí)近平：《在中央人大工作會議上的講話》，《求是》2022年第5期。

②張希坡、韓延龍：《中國革命法制史》（上），中國社會科學(xué)出版社，1987年版，第24頁。

③萬其剛：《人民代表大會制度形成的思想史考察》，《法治》2011年第9期。

④《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年版，第677頁。

⑤《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年版，第1308頁。

⑥《毛澤東文集》第5卷，人民出版社，1996版，第135-136頁。

⑦《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社，2016年版，第53頁。

⑧劉建軍等：《新中國根本政治制度研究》，上海人民出版社，2009年版，第40頁。

⑨《毛澤東文集》第7卷，人民出版社，1999年版，第208頁。

⑩《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年版，第220頁。

！1《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年版，第240頁。

！5《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社，2015年版，第 47頁。

作者系中共上海市靜安區(qū)委黨校副教授

（責(zé)任編輯 熊易芳）