淺析環(huán)境公益訴訟中的法律問題與解決路徑

趙欣玥

摘 要：2012年、2017年、2021年修訂的《民事訴訟法》、2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以及最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中對環(huán)境民事公益訴訟做出了立法規(guī)范與實踐指引，在法律上確定了環(huán)境民事公益訴訟制度。但實踐中，環(huán)境民事公益訴訟制度依舊有亟待解決的問題與完善的方面。從環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格以及判決生態(tài)損害賠償金去向出發(fā)，提出問題與解決路徑，以期環(huán)境公益訴訟得到長足的發(fā)展與進(jìn)步，守住生態(tài)紅線，保護(hù)綠水青山。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；訴訟主體；生態(tài)損害賠償金

中圖分類號：D912? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2023）02-0069-03

自1983年“環(huán)境保護(hù)”作為一項基本國策被納入國家發(fā)展整體規(guī)劃以來，我國從未停止在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的探索與創(chuàng)新，保護(hù)生態(tài)環(huán)境是國家生態(tài)安全的底線和生命線。環(huán)境公益訴訟與國家整體環(huán)保政策息息相關(guān)。隨著近年來社會總體環(huán)保意識的提升，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量也在不斷增加，但其特有屬性出現(xiàn)了與普通訴訟存在很多差異的情況。我們需要對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行細(xì)致研究，為我國生態(tài)環(huán)保事業(yè)建立法律支柱，奠定堅實基礎(chǔ)。

一、環(huán)境公益訴訟主體資格問題

（一）環(huán)境公益訴訟主體資格的法律規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民訴法）第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。2012年修訂的民訴法第一次將環(huán)境公益訴訟制度正式引入我國的法律體系之中，但在實際應(yīng)用中卻受當(dāng)時環(huán)境的制約使其成為束之高閣的法規(guī)，但在2015年1月實施的新修訂《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境公益訴訟的主體做出明確規(guī)定后，環(huán)境公益訴訟在我國正式開展與實施。2017年6月，全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立了檢察公益訴訟制度，環(huán)境公益訴訟制度作為檢察公益訴訟制度的重要類型得以進(jìn)一步豐富和完善。環(huán)境公益訴訟制度實現(xiàn)了訴因由“對人的損害”向“對環(huán)境的損害”的重大轉(zhuǎn)變，回應(yīng)了新時期生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的現(xiàn)實需求，為以司法的力量保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了法律依據(jù)，有力推動了司法參與環(huán)境治理的進(jìn)程，已經(jīng)成為我國環(huán)境法治體系的重要組成部分。傳統(tǒng)的民事訴訟對于原告主體認(rèn)定是根據(jù)原告是否是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，以此認(rèn)定原告主體資格，但環(huán)境污染損害的是國家與社會利益，所以將檢察院定為環(huán)境公益訴訟的原告主體，同時為了節(jié)約司法資源，加強(qiáng)社會層面監(jiān)督又規(guī)定了有關(guān)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。

（二）環(huán)境公益訴訟主體中缺少公民

民訴法中明確規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，從法律中明確排除了公民作為環(huán)境公益訴訟原告主體地位，一方面考慮到環(huán)境公益訴訟所維護(hù)的法益是國家和社會利益，如公民因環(huán)境污染造成損害公民可以通過普通的訴訟途徑維護(hù)自身合法權(quán)益；另一方面，由于提起環(huán)境公益訴訟要具有較高的專業(yè)性，因此公民被排除在環(huán)境公益訴訟原告主體資格之外。但公民作為社會中最廣泛的主體，社會生活的基本單位就是公民，受環(huán)境影響最大的也是公民，將公民排除在原告主體之外將導(dǎo)致許多環(huán)境污染行為被忽視從而無法真正解決環(huán)境污染治理問題。治理環(huán)境污染的目的是維護(hù)全體公民的權(quán)益，將公民排除在外有待商榷。

（三）環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟存在諸多限制

民訴法中規(guī)定了“有關(guān)組織”可以提起環(huán)境公益訴訟，通過環(huán)境法與司法解釋的規(guī)定也對提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織做出細(xì)致性規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）中規(guī)定了有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織應(yīng)滿足設(shè)區(qū)的市級以上的民政部門批準(zhǔn)設(shè)立、組織設(shè)立的目的是“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”、成立時間滿五年且五年內(nèi)無違法記錄。上述規(guī)定是對民訴法第58條的具體解釋，有一定的指導(dǎo)性作用，但也存在規(guī)定過于苛刻導(dǎo)致符合環(huán)境公益訴訟原告主體的環(huán)保組織數(shù)量不足以滿足現(xiàn)如今增加的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量增加的需求。同時在實踐中，由于環(huán)保組織作為非營利性法人，其資金來源也存在很多限制，因此在啟動環(huán)境公益訴訟時也要考慮到環(huán)保組織自身的資金情況，盡管近年來在環(huán)境公益訴訟費(fèi)用收取方面也做出一些優(yōu)惠性質(zhì)的規(guī)定，但依舊不足以解決環(huán)保組織訴訟費(fèi)用短缺的問題。如何讓環(huán)保組織更好發(fā)揮出應(yīng)有的作用成為我們需要考慮與解決的方向。

二、環(huán)境公益訴訟損害賠償金去向問題

（一）關(guān)于環(huán)境公益訴訟損害賠償金的法律規(guī)定

《民法典》第1235條規(guī)定違反國家規(guī)定“造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費(fèi)用；（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；（五）防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用。”《解釋》第24條規(guī)定“人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等款項，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費(fèi)用，可以酌情從上述款項中支付?！备鶕?jù)法律與司法解釋對環(huán)境損害賠償范圍做出具體規(guī)定，給法院審理環(huán)境公益訴訟損害賠償提供了法律依據(jù)。但上述規(guī)定對于賠償金的去向并未明確規(guī)定，因此各地法院在審理環(huán)境公益訴訟時對于環(huán)境賠償金的去向有不同的處理方式，根據(jù)一些觀點(diǎn)，司法解釋的原則性規(guī)定，實際上是默許各個地方因地制宜，在遵守該原則的前提下自行靈活地探索生態(tài)環(huán)境修復(fù)金的具體管理和使用模式。但如果沒有統(tǒng)一的環(huán)境損害賠償金的處理方式，將會導(dǎo)致的是環(huán)境公益訴訟形式出現(xiàn)地區(qū)性、不一致性，將對環(huán)境公益訴訟的開展產(chǎn)生不利影響。

（二）環(huán)境公益訴訟損害賠償金去向現(xiàn)狀

關(guān)于環(huán)境公益訴訟損害賠償金的去向，不同法院有不同的處理方式，可以總結(jié)出以下四類模式：

第一種模式是由法院指定賬戶收取賠償金并由法院對環(huán)境損害賠償金進(jìn)行統(tǒng)一管理，損害賠償金作為生態(tài)修復(fù)專項費(fèi)用使用。在此種賠償金處理方式下，法院成了損害賠償金的實際管理者，但此種方式的問題是無法確定“指定賬戶”的權(quán)屬。眾所周知，我國法院每年審理的案件數(shù)量極大，法院人員相對不足，在如此繁重的案件壓力下法院是否可以承擔(dān)起對損害賠償金的管理責(zé)任有待考證。在此種模式下法院既要作為管理者，又要作為監(jiān)督者甚至各方之間協(xié)調(diào)者，十分考驗法院的能力與水平。

第二種模式是將環(huán)境損害賠償金交付給政府環(huán)保部門。在具體實務(wù)中，損害賠償金可能交付到環(huán)保局指定賬戶或財政局指定賬戶，但總體是由政府統(tǒng)一管理，此種模式的好處在于政府相關(guān)部門作為環(huán)境領(lǐng)域具體的監(jiān)督者與管理者，在環(huán)保領(lǐng)域會比法院更具專業(yè)性，損害賠償金的目的是為了使被破壞的環(huán)境得到修復(fù)，而政府的環(huán)保部門因其具有專業(yè)性，在對生態(tài)恢復(fù)情況的監(jiān)督，賠償金的使用情況等方面都比法院更有效更精準(zhǔn)。但此種模式依舊存在很多問題。首先，政府與法院之間的協(xié)調(diào)性問題，法院判決賠償金要求被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的義務(wù)，而在執(zhí)行中，政府接替了法院執(zhí)行領(lǐng)域的工作，存在一定的權(quán)責(zé)不明的問題；其次，政府專項管理損害賠償金缺乏透明度。同時侵害環(huán)境的企業(yè)有的是當(dāng)?shù)亍凹{稅大戶”，通過經(jīng)濟(jì)效益裹挾當(dāng)?shù)卣墓补芾砺毮埽沟谜块T對其違規(guī)生產(chǎn)行為持原有態(tài)度。那么必然出現(xiàn)環(huán)境修復(fù)工作進(jìn)度慢、效率低、質(zhì)量差的情況。

第三種模式是將環(huán)境損害賠償金上繳國庫。該種模式的好處是操作簡便，由國家統(tǒng)一管理與分配，但環(huán)境公益訴訟損害賠償金作為專門用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境的資金，由國家財政統(tǒng)一管理要服從于財政部門的統(tǒng)一規(guī)劃與使用，財政審批的整個流程十分嚴(yán)格，一方面保證了國家資金使用的合理與合法，另一方面也會導(dǎo)致效率降低。環(huán)境修復(fù)工作是需要迅速開展的，生態(tài)系統(tǒng)即使通過修復(fù)也不可能短期達(dá)到破壞前的水準(zhǔn)必須通過時間的推移給生態(tài)環(huán)境一定的修復(fù)期才能完成生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作，因此盡早開始修復(fù)工作是非常有必要的。財政通過層層審批到撥款，需要一個過程，不利于環(huán)境及時修復(fù)。

第四種模式是成立專項基金。成立專門的環(huán)境生態(tài)修復(fù)基金，將環(huán)境公益訴訟的賠償金轉(zhuǎn)入專項基金指定賬戶，好處在于生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的使用更具靈活性，與前三種模式相比，專門基金作為民間力量管理與開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作顯示出靈活特征，公權(quán)力雖然以其強(qiáng)制力對生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)督更加有力度，但生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作不是短期可以實現(xiàn)的，也不是單方可以做完的，生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作需要長期努力與各方配合。但是在專項基金的監(jiān)管上也存在一定的問題，如何保證專項基金將資金合理合法使用在生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作需要具體監(jiān)管，如果不能保證該筆基金真正用于環(huán)境修復(fù)工作，那么此種模式將毫無意義。

（三）關(guān)于生態(tài)損害賠償金去向所面臨的問題

根據(jù)對上述四種模式的分析可以看出生態(tài)損害賠償金的管理并沒有統(tǒng)一明確，因此必然導(dǎo)致管理模式不一，全國對于損害賠償金的管理都處于探索階段，不同案件的實際情況也存在差異。同時法律僅僅規(guī)定了環(huán)境損害賠償金的適用范圍，并未規(guī)定賠償金的具體使用方式與標(biāo)準(zhǔn)，這會導(dǎo)致不管按上述四種模式中的哪一種，對于生態(tài)損害賠償金的使用都沒有明確的規(guī)范和使用準(zhǔn)則，僅僅以“填平”原則要求使用該筆賠償金修復(fù)生態(tài)環(huán)境是不充分的，在實際操作中必然會導(dǎo)致賠償金資金使用不明、資金流向不明的不利情況。最后生態(tài)損害賠償金管理的監(jiān)督上存在漏洞，以上四種模式都存在監(jiān)督上的問題，以公權(quán)力為主的前三種模式監(jiān)督職責(zé)不明確，政府法院之間的監(jiān)督機(jī)制也難以發(fā)揮作用，第四種模式由于是專項基金的形式，在對生態(tài)損害賠償金的監(jiān)督上沒有公權(quán)力的直接介入也會導(dǎo)致監(jiān)督相對寬松，透明度低。

三、關(guān)于環(huán)境公益訴訟法律問題的解決路徑

（一）將公民納入環(huán)境公益訴訟原告主體范圍

我國憲法規(guī)定權(quán)利與義務(wù)相互關(guān)聯(lián)對立統(tǒng)一。公民有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，那么也同時享有環(huán)境權(quán)，當(dāng)公民的環(huán)境權(quán)受到侵犯時，公民自身應(yīng)當(dāng)有權(quán)通過訴訟手段維護(hù)自身合法權(quán)益，這是公民作為環(huán)境公益訴訟原告主體的法理基礎(chǔ)。但由于環(huán)境公益訴訟往往都是復(fù)雜的專業(yè)性非常強(qiáng)且標(biāo)的額特別巨大的案件，僅憑公民自身參與訴訟是不現(xiàn)實的，以現(xiàn)有規(guī)定來看，無論公民在資金還是專業(yè)性層面都無法單獨(dú)參與環(huán)境公益訴訟，因此在將公民納入環(huán)境公益訴訟原告主體范圍的同時，應(yīng)當(dāng)給予公民相應(yīng)的支持政策以此維護(hù)公民合法的訴訟權(quán)利。首先在取證責(zé)任的分配上，應(yīng)當(dāng)簡化公民舉證責(zé)任，在環(huán)境公益訴訟中的被告往往實力強(qiáng)大，其掌握的信息與公民自身掌握的信息是不對稱的，甚至在申請鑒定上，公民難以承擔(dān)高昂的鑒定費(fèi)。因此應(yīng)當(dāng)賦予公民向當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織申請協(xié)助的權(quán)力，通過環(huán)保組織的專業(yè)人員支持公民的訴訟請求。對于公民難以承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)或鑒定費(fèi)，通過建立環(huán)保專項基金的方式解決該問題，建立專項基金通過專項基金會對公民的訴訟請求進(jìn)行提前審查，審查通過后給予公民相應(yīng)的訴訟基金，這種方式一方面可以減少公民的濫訴行為，節(jié)省了司法資源，另一方面也支持了公民的環(huán)境公益訴訟行為。

（二）放寬環(huán)保組織的訴訟條件

對于上述規(guī)定的環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告的條件應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬。在登記地上，將現(xiàn)行規(guī)定的設(shè)區(qū)的市民政部門登記降低為縣或區(qū)民政部門登記即可；同時將成立滿5年降低為成立滿2年。這樣就擴(kuò)大了環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的范圍。環(huán)保組織的性質(zhì)是非營利性法人，往往存在資金不足的情況，與上述對公民參與環(huán)境公益訴訟的支持政策一致，可以成立專項基金為環(huán)保組織提供相應(yīng)的資金支持。最后環(huán)保組織作為專門從事環(huán)保工作的組織，其在訴訟中面臨著很多司法程序上的問題，建議各級律協(xié)可以承擔(dān)起相應(yīng)的社會責(zé)任，組織環(huán)境領(lǐng)域的律師對環(huán)保組織的環(huán)境公益訴訟提供支持。

（三）建立支持環(huán)境公益訴訟第三方專項基金

在生態(tài)損害賠償金的管理上，應(yīng)以建立第三方專項基金的方式統(tǒng)一高效地使用與分配。按上述生態(tài)損害賠償金的前三種管理模式而言，環(huán)境民事公益訴訟的賠償義務(wù)人依照判決將賠償款交付至政府部門控制下的賬戶，實際上是以金錢義務(wù)的履行替代具體環(huán)境修復(fù)義務(wù)的履行。被告作為生態(tài)賠償金的支付者其本質(zhì)上是將自身破壞環(huán)境的行為所需承擔(dān)的恢復(fù)義務(wù)通過支付金錢的方式委托給第三方機(jī)構(gòu)代為履行修復(fù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。如果政府作為該筆資金的管理者就要承擔(dān)起修復(fù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，但這會加重政府的負(fù)擔(dān)導(dǎo)致整體效率降低，因此如果將政府作為監(jiān)督者，第三方基金機(jī)構(gòu)作為實際履行環(huán)境恢復(fù)義務(wù)的主體就會形成一個高效的專業(yè)的生態(tài)恢復(fù)體系。并且對于生態(tài)修復(fù)后剩余資金的使用，也可以與上述公民與環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟相銜接，做到真正的“?？顚Ｓ谩薄?/p>

（四）細(xì)化生態(tài)損害賠償金的使用方式

由于環(huán)境污染存在許多的種類，因此應(yīng)根據(jù)不同種類的環(huán)境污染制定不同的生態(tài)賠償金使用方式，這就需要相應(yīng)的技術(shù)支持，因此建議在環(huán)境公益訴訟的判決中增加專家意見，通過專業(yè)的技術(shù)測量與分析形成具體、科學(xué)、有針對性的生態(tài)修復(fù)措施。承擔(dān)生態(tài)修復(fù)義務(wù)的第三方基金會根據(jù)法院判決中的生態(tài)恢復(fù)方式對被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效的修復(fù)。同時對于一些不可修復(fù)的生態(tài)環(huán)境，例如，大氣污染，水污染，那么該筆生態(tài)損害賠償金無法修復(fù)已被破壞的生態(tài)環(huán)境，退還給被告更是不合理的，因此對此種情況下的生態(tài)損害賠償金應(yīng)納入第三方基金，以此支持后續(xù)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境公益訴訟、環(huán)保宣傳等工作的開展。

四、結(jié)語

“竭澤而漁，豈不獲得？而明年無魚；焚藪而田，豈不獲得？而明年無獸。”經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，環(huán)境要保護(hù)，這是人民的根本利益所在，是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟作為新的訴訟形式，必然會在嘗試中出現(xiàn)各種現(xiàn)實問題，隨著環(huán)境公益訴訟的數(shù)量越來越多，產(chǎn)生的新情況新問題將在現(xiàn)有的法律規(guī)定還不完善情況下，作為判例彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的不足，以此才能進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的開展。

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