自我革命視域下中國共產(chǎn)黨百年紀(jì)檢監(jiān)察體制的歷史成就與基本經(jīng)驗

［摘要］紀(jì)檢監(jiān)察體制發(fā)展貫穿于黨的百年自我革命的生動實踐之中?；诮h百年以來紀(jì)檢監(jiān)察體制演變歷程的審視，提煉出黨的領(lǐng)導(dǎo)深嵌紀(jì)檢監(jiān)察體制改革之中并不斷強化，紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督職能由分散轉(zhuǎn)向反腐一體化全面提升，監(jiān)察對象由分散單一轉(zhuǎn)向?qū)λ行惺构珯?quán)力的公職人員全面覆蓋，紀(jì)檢監(jiān)察體制形成“以人民為中心”的權(quán)力監(jiān)督機制并走向制度化法治化的歷史成就。在邁向第二個百年奮斗道路上，不斷完善黨的自我革命制度規(guī)范體系，可以從建黨百年紀(jì)檢監(jiān)察體制中提煉并吸收：堅持和完善黨對持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)毫不動搖，建規(guī)立制不斷持續(xù)推進紀(jì)檢監(jiān)察體制面向中國式反腐治理現(xiàn)代化和體系化，進一步釋放制度優(yōu)勢并轉(zhuǎn)化為治理效能，全面提升紀(jì)監(jiān)互融下紀(jì)檢監(jiān)察一體化，系統(tǒng)性增強“以人民為中心”的特約監(jiān)察員監(jiān)督制度規(guī)范化的基本經(jīng)驗，為持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革邁向新臺階提供基本遵循。

［關(guān)鍵詞］黨的領(lǐng)導(dǎo)；自我革命；紀(jì)檢監(jiān)察；黨和國家監(jiān)督體系；紀(jì)監(jiān)互融

［中圖分類號］D262.6［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］1672-1071（2023）02-0033-11

馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論中國化是馬克思主義中國化的重要組成部分。勇于自我革命是黨百年奮斗中培育和提煉的鮮明品格，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色權(quán)力監(jiān)督理論與實踐的發(fā)展貫穿于黨的百年奮斗史之中。從建黨百年歷史看，紀(jì)檢監(jiān)察體制是由黨的紀(jì)律檢查體制、行政監(jiān)察體制、反腐敗體制共同發(fā)展而來的。在建黨百年的歷史節(jié)點上，回顧和考察紀(jì)檢監(jiān)察體制的歷史變遷，總結(jié)和提煉百年演進下紀(jì)檢監(jiān)察體制中的重大成就，運用中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察體制百年奮斗的重大成就推動新時代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展，將紀(jì)檢監(jiān)察體制內(nèi)生的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，能夠為持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革提供更為明確的指引。

一、 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察體制百年自我革命的演變歷程

馬克思主義政黨從誕生之日起，就非常重視政治紀(jì)律建設(shè)。馬克思在致恩格斯的書信中指出：“我們現(xiàn)在必須絕對保持黨的紀(jì)律，否則將一事無成?！保?］413中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)立以來就對政治紀(jì)律有著嚴(yán)明的要求。既重視黨內(nèi)監(jiān)督，又重視國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。因此，不同時期的監(jiān)察體制是內(nèi)在連續(xù)的［2］，其為新時代監(jiān)察體制的完善奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（一）? 紀(jì)檢監(jiān)督與政務(wù)監(jiān)察的初創(chuàng)奠基：1927—1949年

1. 從紀(jì)律建黨到黨的監(jiān)察機關(guān)的設(shè)立

嚴(yán)明“鐵似的紀(jì)律”［3］114是中國共產(chǎn)黨發(fā)展和壯大的核心密鑰。1921年建黨之初，《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》中就明確規(guī)定在全黨建立統(tǒng)一的組織和嚴(yán)格的紀(jì)律，明確要求外派至地方工作的黨員同志，“一定要受地方執(zhí)行委員會的嚴(yán)格監(jiān)督”［4］61，地方執(zhí)行委員會在財務(wù)、活動和政策等方面要受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督和指導(dǎo)［5］4-5，這奠定了“紀(jì)律建黨”的基石。隨著黨組織不斷的壯大，黨員人數(shù)的繼增［6］197-198，加之革命環(huán)境錯綜復(fù)雜，對黨員的管理更加迫切。1922年，中共二大通過第一部正式的《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）首次設(shè)置“紀(jì)律”專章，該章中明確將黨的“紀(jì)律”確定為組織紀(jì)律、宣傳紀(jì)律、黨員從業(yè)紀(jì)律以及六種開除黨籍的行為。1923年中共三大、1925年中共四大《黨章》中對“紀(jì)律”內(nèi)容做出修訂，進一步強化了紀(jì)律建黨的原則要求和規(guī)定事項。1927年，中共五大《黨章》改變了之前“章”的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，在第八章中首次單獨設(shè)置“監(jiān)察委員會”，這是黨史上最早的黨內(nèi)監(jiān)察機構(gòu)。1928年，中共六大修訂《黨章》，撤銷中央監(jiān)察委員會，成立“審查委員會”，由中央審查委員會代行部分監(jiān)察職權(quán)（主要是財務(wù)方面監(jiān)督）。土地革命時期，中共中央決議在中央設(shè)立中央黨務(wù)委員會，“在省、縣兩級成立監(jiān)察委員會，履行紀(jì)律檢查職能”［7］340。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，為解決黨內(nèi)紀(jì)律松弛、組織渙散等問題，1938年11月，中共中央第六屆六中全會通過《中共擴大的六屆六中全會關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》設(shè)立“黨的監(jiān)察委員會”。到1945年，中共七大《黨章》恢復(fù)設(shè)立“黨的監(jiān)督機關(guān)”，明確設(shè)立中央和地方黨的監(jiān)察委員會及其任務(wù)、職權(quán)，以確保全黨在思想與行動上的“一致”［8］750，并明確黨的各級監(jiān)察委員會在同級黨的委員會指導(dǎo)下開展工作［9］546-547。

2. 從工農(nóng)監(jiān)察委員部到人民監(jiān)察院

新中國成立前，中國共產(chǎn)黨對行政監(jiān)察機關(guān)進行了積極的探索，可以劃分為中華蘇維埃工農(nóng)檢察委員部（會）、陜甘寧邊區(qū)參議會監(jiān)察及彈劾職能延伸與行政督察專員、華北人民監(jiān)察院與陜甘寧邊區(qū)人民監(jiān)察委員會。

（1） 工農(nóng)檢察委員部（會）。為有效監(jiān)督權(quán)力運行，防止權(quán)力濫用，1931年11月，中華蘇維埃全國代表大會通過《工農(nóng)檢查處問題的決議案》，設(shè)立工農(nóng)檢察人民委員會，各級工農(nóng)檢察委員會隸屬各級蘇維埃政府，職責(zé)是對各級行政機關(guān)和干部執(zhí)行黨和政府頒布的各類法規(guī)法令和指示進行檢查、監(jiān)督以及查處腐敗。此后，中華蘇維埃中央政府又相繼頒布《工農(nóng)檢察部的組織條例》《工農(nóng)檢察部控告局的組織綱要》《突擊隊組織和工作》等法規(guī)及規(guī)范性文件，形成了中央、省、縣、區(qū)、市五級行政監(jiān)督體系。有學(xué)者將此比喻為“如同鐵屑之追隨于磁鐵”［10］302一樣跟隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的步伐。為了加強黨政監(jiān)察機關(guān)的密切聯(lián)系，監(jiān)察委員可以兼任工農(nóng)檢察員，工農(nóng)檢察員則不能兼任監(jiān)察委員。1923年，借鑒蘇聯(lián)共產(chǎn)黨“把黨的監(jiān)察機關(guān)同蘇維埃的監(jiān)察機關(guān)合并起來”的合署辦公模式，中央執(zhí)行委員會頒布《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》規(guī)定，“省、縣、區(qū)、市各級工農(nóng)檢察委員會，應(yīng)與中國共產(chǎn)黨的省、縣、區(qū)、市各級監(jiān)察委員會合在一個機關(guān)內(nèi)辦公”［11］194，這成為黨的監(jiān)察機構(gòu)與行政監(jiān)督（監(jiān)察）機構(gòu)“合署辦公”的最早探索。

（2） 陜甘寧邊區(qū)參議會監(jiān)察及彈劾職能延伸與行政督察專員。1935年，中華蘇維埃共和國中央政府遷至陜北地區(qū)，參議會監(jiān)察職能取代工農(nóng)檢察委員會，即由陜甘寧邊區(qū)、縣及鄉(xiāng)（市）三級參議會代為行使監(jiān)察職能。參議會具有最高立法地位，同時有權(quán)選舉、罷免邊區(qū)政府官員及高等法院院長，有權(quán)監(jiān)督、彈劾邊區(qū)各級政府機關(guān)和司法機關(guān)中的公職人員。例如，1941年邊區(qū)議會修訂通過的《陜甘寧邊區(qū)各級議會組織條例》規(guī)定邊區(qū)與縣兩級參議會分別具有“監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級政府、司法機關(guān)之公務(wù)人員”與“監(jiān)察及彈劾縣（市）政府、司法機關(guān)之公務(wù)人員”［12］222的權(quán)力，鄉(xiāng)（市）參議會具有“監(jiān)督與彈劾鄉(xiāng)市及村坊政人員”的權(quán)力。為保證參議會休會期間監(jiān)督工作的順利開展，由邊區(qū)設(shè)立的常駐委員會行使監(jiān)督職能。例如，《陜甘寧邊區(qū)各級議會組織條例》第三章第八條就特別強調(diào)：“邊區(qū)及縣（或等于縣的市）參議會常駐委員，在休會期間，除處理常駐會日常事務(wù)外，并有左（下）列各職權(quán)：（一）監(jiān)督同級政府對參議會議案之執(zhí)行；（二）聽取同級政府之按期工作報告；（三）向同級政府提出建議與詢問；（四）派代表出席同級政府委員會會議；（五）必須時決定召集參議會臨時會議。”［12］2211943年，為加強對各縣的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，提高行政效率，以防止政府機關(guān)及黨員干部腐化墮落，將陜甘寧邊區(qū)政府劃分為五個行政區(qū)，行政區(qū)不設(shè)參議會，由邊區(qū)政府派出行政督察專員對分區(qū)專門行使監(jiān)察權(quán)。同時，頒布《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)各級議會組織條例》《修正陜甘寧邊區(qū)行政督察專員公署組織條例》《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例》等一系列制度規(guī)范以保證參議會閉會期間對政府部門的全面監(jiān)督，有效維護了政府的清正廉潔。

（3） 華北人民監(jiān)察院與陜甘寧邊區(qū)人民監(jiān)察委員會。1948年8月，華北人民政府成立，并內(nèi)設(shè)人民監(jiān)察院，人民監(jiān)察院制度由此取代參議會監(jiān)察制度。人民監(jiān)察院獨立行使行政監(jiān)察權(quán)。值得注意的是，華北人民監(jiān)察院制度并未在各區(qū)、市、縣層面延續(xù)和設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)察機構(gòu)，而是通過巡視的方式對地方進行監(jiān)察，由于組織力量分散，該模式存續(xù)短暫，未得到全面展開［13］。1949年2月，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于加強邊區(qū)政府組織機構(gòu)人事配備及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)陜甘寧晉綏邊區(qū)》政府通令規(guī)定，在邊區(qū)政府下增設(shè)人民監(jiān)察委員會，作為“專司人民監(jiān)察事項”的組織，邊區(qū)人民監(jiān)察委員會雖隸屬邊區(qū)政府，但在邊區(qū)下設(shè)14個職能部門中地位較高，如邊區(qū)人民監(jiān)察委員會主任由邊區(qū)政府代主席劉景范擔(dān)任［14］。同年3月，《陜甘寧邊區(qū)政府通令——關(guān)于各級監(jiān)委會之組織機構(gòu)及司法、公安機關(guān)之名稱等事項規(guī)定》規(guī)定不同層級人民監(jiān)察委員會職責(zé)，大致與華北人民監(jiān)察院相似。華北與陜甘寧邊區(qū)人民監(jiān)察制度為新中國成立后政務(wù)監(jiān)察制度奠定了基礎(chǔ)。

（二） 黨內(nèi)監(jiān)察與行政監(jiān)察的曲折探索：1949—1982年

1. 從黨的監(jiān)察機關(guān)到紀(jì)律檢查委員會

新中國成立后，黨的監(jiān)察機關(guān)設(shè)置經(jīng)歷了多次的調(diào)整和探索，可以劃分為以下三個階段：

（1） 從1949年到1955年，紀(jì)律檢查機關(guān)地位、職責(zé)以及辦公模式初步探索。主要有三個方面的探索：一是明確黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的地位和職責(zé)。如1949年，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》明確規(guī)定，成立中央和各級紀(jì)律檢查委員會，并確立中央紀(jì)律檢查委員會是黨的最高紀(jì)律檢查機關(guān)，主要任務(wù)是檢查和審理中央直屬各部門及各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨紀(jì)的行為。二是確立同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制，明確規(guī)定紀(jì)律檢查委員會是同級黨委的工作部門，在其領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。上下級紀(jì)律檢查委員會屬于業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。三是探索紀(jì)律檢查委員會與人民監(jiān)察委員會合署辦公。新中國成立初期，各級紀(jì)律檢查委員會和人民監(jiān)察委員會中領(lǐng)導(dǎo)一般多系兼職，專職干部少，兩個機構(gòu)在重要案件中的作用發(fā)揮無力、效率不佳等問題［15］，1952年2月，中共中央《關(guān)于加強紀(jì)律檢查工作的指示》規(guī)定，“各級黨委的紀(jì)律檢查委員會與各級人民監(jiān)察委員會可酌情實行合署辦公，分工合作，互相輔助，加強聯(lián)系，做好工作”［16］93。隨后安徽等省進行了黨政監(jiān)察機構(gòu)合署辦公的探索，然而隨著1954年監(jiān)察部的設(shè)立，這一合署辦公模式未能在全國推開。

（2） 從1955年到1969年，紀(jì)律檢查機關(guān)名稱、領(lǐng)導(dǎo)體制以及職能做出調(diào)整。為適應(yīng)新時期加強黨的紀(jì)律建設(shè)需要，更有力地與黨員中違反黨章黨紀(jì)和國家法律法令的行為做堅決的斗爭。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表會議通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定從中央到地方成立黨的監(jiān)察委員會，取消原來各級紀(jì)律檢查委員會的設(shè)置。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，上下級監(jiān)察委員屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各級監(jiān)察委與各級黨委屬于指導(dǎo)關(guān)系，即地方各級監(jiān)察委員會在征得上級和同級黨委同意，可以對上級和同級黨委委員進行檢查和撤銷工作以上的處分［17］116-117。1956年，中共八大《黨章》延續(xù)中共七大《黨章》關(guān)于“黨的監(jiān)察機關(guān)”的設(shè)置，并進一步規(guī)定黨的中央與地方監(jiān)察委員會的選舉方式、工作職責(zé)及“同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作”和上下級監(jiān)察委員會之間業(yè)務(wù)上的監(jiān)督關(guān)系。然而，1969年中共九大、1973年中共十大《黨章》將“黨的監(jiān)察機關(guān)”專章刪除，撤銷了中央監(jiān)察委員會，紀(jì)律檢查工作完全被廢棄。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)從黨與國家行政兩個層面均被撤銷，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)發(fā)展受到阻斷。

（3） 1977年到1982年，黨的自身建設(shè)回到正常軌道。中共十一大《黨章》重新恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查委員會條款。一是在名稱上，又重新恢復(fù)“紀(jì)律檢查委員會”的名稱設(shè)置，中共十一大《黨章》第二章第十三條中規(guī)定“黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會”［18］98。二是在領(lǐng)導(dǎo)體制上，仍然沿用“各級紀(jì)律檢查委員會是由同級黨的委員會選舉產(chǎn)生”的表述，各級紀(jì)檢機關(guān)以同級黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)為主。三是在職責(zé)上，紀(jì)檢機關(guān)主要職責(zé)是對黨員開展紀(jì)律教育、檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況，同各種違反黨的紀(jì)律的行為做斗爭。這一規(guī)定主要是原則性規(guī)定，因為當(dāng)時百廢待興的局面，黨的組織機構(gòu)建設(shè)也還沒有恢復(fù)常態(tài)，中共十一大后并沒有立即在中央和地方建立紀(jì)律檢查委員會。

2. 從政務(wù)院人民監(jiān)察委員會到國務(wù)院監(jiān)察部

（1） 政務(wù)院人民監(jiān)察委員會。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》《中華人民共和國中央人民政府組織法》，規(guī)定在縣市以上人民政府內(nèi)部設(shè)立人民監(jiān)察機關(guān)；在政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會。主要職責(zé)是監(jiān)察同級政府機關(guān)和公務(wù)人員是否履職，糾舉違法失職的機關(guān)和人員。人民監(jiān)察委員會與政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會平行設(shè)置，地位高于各委員會所屬各部、會、院、署、行。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，人民監(jiān)察委員會受所在地人民政府領(lǐng)導(dǎo)和上級人民監(jiān)察委員會的指導(dǎo)。1950年10月，政務(wù)院先后通過《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會試行組織條例》《大行政區(qū)人民政府、人民監(jiān)察委員會試行組織通則》《?。ㄐ惺稹⑹校┤嗣裾?、人民監(jiān)察委員會試行組織通則》，為大行政區(qū)、?。ㄊ校⑹校▽Ｊ穑?、縣（市）建立“人民監(jiān)察委員會”提供制度依據(jù)。到1951年6月，政務(wù)院下屬財政經(jīng)濟委員會所屬財政部、貿(mào)易部等七部門設(shè)立監(jiān)察機構(gòu)，此后又在?。ㄊ校┮陨细骷壢嗣裾斀?jīng)機關(guān)與國營財經(jīng)企業(yè)部門設(shè)置派出監(jiān)察室，不斷拓展監(jiān)察范圍。截至1953年底，推動五大行政區(qū)、 省、市及縣在內(nèi)的四級建立監(jiān)察機構(gòu)3586個［19］27-28。由此，全國最早的政務(wù)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)初步形成。

（2） 國務(wù)院監(jiān)察部。1954年《憲法》頒布后，政務(wù)院改組為國務(wù)院，國務(wù)院下設(shè)監(jiān)察部，人民監(jiān)察委員會退出歷史舞臺。 監(jiān)察部被降至與其他各部委平級的地位，監(jiān)察部的地位和功能被進一步壓縮。1954年至1959年五年間，行政監(jiān)察制度一直處于頻繁變動之中，形成了新中國成立后最早的行政監(jiān)察制度探索的雛形［20］156-157。1957年整風(fēng)運動和“反右派斗爭”擴大化開始后，行政監(jiān)察機構(gòu)和行政監(jiān)察制度發(fā)展遭受前所未有的沖擊，監(jiān)察部的職能逐漸式微，并最終被撤銷。1959年4月，《國務(wù)院提請第二屆人大第一次會議決定撤銷司法部、監(jiān)察部的議案》指出，監(jiān)察工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由國家機關(guān)負責(zé)，監(jiān)察部無單獨設(shè)立的必要，第二屆人大第一次會議做出了撤銷監(jiān)察部的決定，監(jiān)察部的相關(guān)監(jiān)察職能由中央監(jiān)察委員會承擔(dān)［21］，機構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸屬到黨的中央監(jiān)察委員會，地方各級行政監(jiān)察機關(guān)及其派出的監(jiān)察組也隨之并入各級黨的監(jiān)察機關(guān)，開啟了黨政監(jiān)督一元化模式，即黨的紀(jì)檢機構(gòu)既管黨紀(jì)，也兼理監(jiān)察事務(wù)。1969年1月，中央組織部（業(yè)務(wù)組）向中央提交《關(guān)于撤銷中央監(jiān)察委員會機關(guān)的建議》，建議撤銷中央監(jiān)察委員會。1969年4月，中共九大《黨章》中有關(guān)監(jiān)察機關(guān)的條款被刪除，黨的各級監(jiān)察機構(gòu)被徹底取消［22］61-62。在此后十多年里一直處于中斷空白狀態(tài)。

（三） 黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察的恢復(fù)重建：1982—2012年

1978年，“十一屆三中全會決定恢復(fù)成立中央紀(jì)律檢查委員會”。1982年8月，中共十二大《黨章》專章重新恢復(fù)設(shè)置“黨的紀(jì)律檢查機關(guān)”，明確了黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會與同級黨的委員會以及上級紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、黨的中央和地方各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)以及工作程序等。1982年《憲法》頒布后，第八十九條第（七）項規(guī)定：國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”的職權(quán)，這為恢復(fù)重建行政監(jiān)察機關(guān)、恢復(fù)發(fā)展行政監(jiān)察制度提供了憲法依據(jù)和立法保障。1986年12月，第六屆全國人大常委會十八次會議通過《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》“設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部”［23］。1987年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在縣以上地方各級人民政府設(shè)立行政監(jiān)察機關(guān)的通知》，從中央到地方政府開始設(shè)置行政監(jiān)察機構(gòu)。在中央層面，國務(wù)院46個部、委、局設(shè)立監(jiān)察局或監(jiān)察專員辦公室，中國人民銀行各大分行設(shè)立金融系統(tǒng)監(jiān)察專員辦公室；在地方層面，撤銷紀(jì)檢機關(guān)原派駐到政府各部門的紀(jì)檢組，設(shè)立相應(yīng)的行政監(jiān)察機構(gòu)?！敖刂?988 年11月，全國30個省、市、 自治區(qū)，374個地（市、州、盟）、2666個縣（市、旗、區(qū)）三級行政監(jiān)察機構(gòu)建立，共配備26600多名監(jiān)察人員”［24］174。1990年11月，國務(wù)院通過了《行政監(jiān)察條例》對行政監(jiān)察機關(guān)職權(quán)做出明確規(guī)定。1993年2月，為加強黨對紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)察職權(quán)交叉、黨政監(jiān)察機構(gòu)分置下監(jiān)督實效不彰等問題，中共中央決定中央紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公，實行“一套班子、兩塊牌子”的制度，履行紀(jì)檢監(jiān)察兩種職能。紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公后，按照憲法規(guī)定監(jiān)察部仍歸屬于政府序列，繼續(xù)在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下工作［25］335-336。中央紀(jì)律檢查委員會履行黨的紀(jì)律檢查職能，對黨中央全面負責(zé)。隨后，中央直屬機關(guān)、中央國家機關(guān)和各省、地（市）、縣的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的合署辦公陸續(xù)推進。行政監(jiān)察與黨的紀(jì)律檢查工作在合署辦公下密切聯(lián)系。2002年，胡錦濤同志在十六屆中央紀(jì)委第二次全會上的講話中，對紀(jì)律檢查機關(guān)的職能定位賦予時代內(nèi)涵，即“各級紀(jì)律檢查委員會是黨的監(jiān)督機關(guān)，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中肩負著重要使命”。2004年，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)?！奔醇o(jì)律檢查委員在同級黨的委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，專司黨內(nèi)監(jiān)督的職能。對黨的紀(jì)律建設(shè)和明確各級紀(jì)律檢查機關(guān)的定位，這在黨的紀(jì)律檢查史上具有重要的地位，也是黨內(nèi)反腐的一個新階段。2007年，中共十七大修訂《黨章》增加了反腐倡廉的內(nèi)容，如“黨堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，堅持不懈地反對腐敗，加強黨風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)”寫入《黨章》總綱中黨的建設(shè)四項基本要求之中。十七大報告更是進一步指出：“堅持標(biāo)本兼治……形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權(quán)力運行監(jiān)控機制?！?/p>

（四） 黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的融合升級：2012年至今

自1993年紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公以來，我國權(quán)力監(jiān)督構(gòu)建起了“以紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關(guān)為補充的‘三駕馬車模式”［26］3-4。隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的持續(xù)推進，行政監(jiān)察范圍單一，各種監(jiān)督職能分散，同體監(jiān)督難以自證以及三者之間與反腐敗法律基礎(chǔ)缺乏等問題伴隨著這一治理模式逐漸暴露出來。中共十八大后，為進一步加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，扭轉(zhuǎn)腐敗持續(xù)惡化的現(xiàn)狀，解決監(jiān)督主體職能交叉帶來的工作重復(fù)、效率低下等問題，以適應(yīng)新時代高壓反腐敗斗爭需要，逐步形成以“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責(zé)、依靠群眾支持和參與”的反腐敗體制，即更加突出各級黨委主體責(zé)任，也強調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，強化對所有公權(quán)力的監(jiān)督制約，突出全面從嚴(yán)治黨的長期性和法治性。

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，目標(biāo)是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，獨立行使國家監(jiān)察職能，同時黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公。2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。截至2018年2月底，全國31個省級、340個市級、2849個縣級三級監(jiān)察委員會全部完成組建，一共劃轉(zhuǎn)編制6.1萬個，轉(zhuǎn)隸干部4.5萬人［27］。2018年通過的《憲法修正案》，在憲法第三章“國家機構(gòu)”中增設(shè)第七節(jié)“監(jiān)察委員會”。憲法結(jié)構(gòu)中國家監(jiān)察機關(guān)與國家行政機關(guān)、司法機關(guān)之間的關(guān)系是平行的。2018年修憲將原來的“一府兩院”政權(quán)結(jié)構(gòu)變成“一府一委兩院”，“一委”獨立于“一府”“兩院”且具有監(jiān)督職責(zé)。與行政監(jiān)察時代相比，國家監(jiān)察體制改革有效整合且優(yōu)化反腐力量和資源，國家監(jiān)察機關(guān)的地位、獨立性前所未有的拔高和提升。在監(jiān)察對象上，監(jiān)察范圍擴大為法定的六大類。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公后，既堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要對同級人大及其常委會以及上級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)，并接受其監(jiān)督［28］。

二、 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察體制百年自我革命的歷史成就

縱觀紀(jì)檢監(jiān)察體制百年自我革命的演進歷程，從黨內(nèi)監(jiān)察到行政監(jiān)察再到國家監(jiān)察的發(fā)展路徑，黨政監(jiān)察機構(gòu)合署辦公的不斷探索，主要是圍繞加強黨的領(lǐng)導(dǎo)這條鮮明主線不動搖。黨和國家先后對紀(jì)檢監(jiān)察體制做出的數(shù)次重大的改革，可以提煉出四個方面的歷史成就：

（一） 黨的領(lǐng)導(dǎo)深嵌紀(jì)檢監(jiān)察體制改革并逐漸明確和深化

建黨百年，中國共產(chǎn)黨始終把加強黨的紀(jì)律建設(shè)作為自我革命的有力武器，把嚴(yán)明的紀(jì)律作為一種剛性規(guī)范和制度約束，確保黨永遠保持先進性和純潔性。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)通過歷次改革逐漸明確與聚焦在如何加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、執(zhí)政地位，實現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系的一體化。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革的不同時期，黨領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢、監(jiān)察體制的百年變遷進行了不斷的探索，具體從以下幾個方面展開：

新民主革命時期到新中國成立之前，黨的紀(jì)律檢查委員會雖然在名稱上不斷變化使用“紀(jì)律檢查委員會”或“黨的監(jiān)察機關(guān)”，但是主要職能是鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，如中共五大《黨章》第六十一條規(guī)定“監(jiān)察委員會”是“為鞏固黨的一致及權(quán)威起見”而設(shè)立。在行政監(jiān)察方面，工農(nóng)檢察部是人民委員會的內(nèi)設(shè)部門?！豆まr(nóng)檢察部的組織條例》第三條規(guī)定，“受同級執(zhí)行委員會和主席團的指揮，同時受上級工農(nóng)檢察機關(guān)的命令”，實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”［29］895。中華蘇維埃中央政府遷往西北以后，陜甘寧邊區(qū)、縣和鄉(xiāng)三級參議會監(jiān)察制度實行“同級領(lǐng)導(dǎo)體制”。華北人民政府成立以后，人民監(jiān)察院受華北人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。因此，從黨的紀(jì)律檢查委員會的設(shè)置與從工農(nóng)檢察部到華北人民監(jiān)察院的變遷，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地的黨的紀(jì)律檢查制度和人民監(jiān)察制度主要是強調(diào)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)以及如何執(zhí)政等問題。

新中國成立至改革開放前，黨的紀(jì)律檢查委員會的職責(zé)定位明確，其在名稱和領(lǐng)導(dǎo)體制上不斷做出調(diào)整，為加強黨對人民監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)律檢查委員會與人民監(jiān)察委員會進行了合署辦公。為了行政機關(guān)更加高效，行政監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制處于頻繁調(diào)適和探索中。例如，1950年，縣級以上人民監(jiān)察委員會實行受同級政府領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)上受上級監(jiān)委指導(dǎo)。1956年，縣級以上監(jiān)察機關(guān)受同級人民委員會和上級監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。直到1959年監(jiān)察部被撤銷，縣級以上監(jiān)察機關(guān)主要采取“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，雖然在局部又有較小調(diào)整。黨領(lǐng)導(dǎo)下黨的紀(jì)檢機關(guān)與行政監(jiān)察機關(guān)相對獨立，分屬黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察兩條線，這也為黨的紀(jì)檢機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公奠定了基礎(chǔ)。

改革開放至今，各級行政監(jiān)察機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制更加明確。《行政監(jiān)察條例》《行政監(jiān)察法》均明確“監(jiān)察業(yè)務(wù)以監(jiān)察部和上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”［19］66。為了加強黨對行政監(jiān)察的領(lǐng)導(dǎo)，1993年，監(jiān)察部和中央紀(jì)律檢查委員會實行“一個機構(gòu)、兩塊牌子、一套人馬”合署辦公模式。雖然行政監(jiān)察部門與紀(jì)檢機關(guān)合署辦公，但行政監(jiān)察權(quán)仍然被納入行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督權(quán)往往受制于行政部門，監(jiān)督權(quán)的獨立性難以有效保障，實效性不彰。2018年3月，中央與省、市、縣四級監(jiān)察委員會完成組建后，通過對行政監(jiān)察權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)、國家預(yù)防腐敗權(quán)等進行整合、再造、重構(gòu)，將其上升為人大憲制下與行政權(quán)、司法權(quán)等平行的監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察機關(guān)與黨的紀(jì)檢機關(guān)合署辦公，受同級黨委和上級監(jiān)察機關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，賦予黨領(lǐng)導(dǎo)下監(jiān)察機關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”全新的內(nèi)涵和特征，更加突出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及上級監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督［30］6-8，凸顯監(jiān)察機關(guān)“國家”層面的獨立性和權(quán)威性，使其能夠獨立行使監(jiān)督、調(diào)查、處置等權(quán)限，前所未有此增強了反腐敗治理效能。

（二） 黨和國家監(jiān)督職能由分散轉(zhuǎn)向反腐一體化全面提升

紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)職能及其制度是立足中國國情和現(xiàn)實需要。在我國，中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，治國必須先治黨，治黨必須從嚴(yán)。傳統(tǒng)黨政分工視野下紀(jì)檢與監(jiān)察機關(guān)分置，反腐治理效能并不彰顯。國家監(jiān)察體制改革前，各個時期的黨和國家監(jiān)察機關(guān)的組織機構(gòu)、職權(quán)范圍較為分散和寬泛［31］。黨內(nèi)監(jiān)督和政務(wù)監(jiān)察、行政監(jiān)察分屬不同的領(lǐng)域。黨內(nèi)監(jiān)督主要是對黨員、黨組織執(zhí)行黨章和黨的路線等開展監(jiān)督。政務(wù)監(jiān)察、行政監(jiān)察則是對黨在革命、建設(shè)不同時期的行政需求進行監(jiān)督。例如，參議會監(jiān)察制度主要是對邊區(qū)政府從宏觀層面進行監(jiān)察，雖然參議會有權(quán)監(jiān)察政府及司法機關(guān)工作人員的貪污瀆職行為，但在實際運行中鮮有涉及［13］。1955年，《監(jiān)察部組織簡則》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)主要任務(wù)是維護國家紀(jì)律，貫徹政策法令以及保護國家財產(chǎn)。在1986年《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部議案的說明》中，監(jiān)察機關(guān)被定位為“專司監(jiān)察職能”的機構(gòu)。1990年《行政監(jiān)察條例》規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的專門機構(gòu)”和1997年《行政監(jiān)察法》規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)”，均取消了“專門機構(gòu)” 這一表述。2010年《行政監(jiān)察法》修訂以后，更進一步明確“監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進行監(jiān)察”。因此，國家監(jiān)察體制改革前，行政監(jiān)察機關(guān)與權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)都負有監(jiān)督之責(zé)，各項監(jiān)督權(quán)之間存在交叉，“許多案件長期拖延，不了了之”［32］8。

改革后，通過對原分散監(jiān)督體制中對監(jiān)督權(quán)加以重構(gòu)再造，實現(xiàn)其預(yù)期功效［33］。而此次改革的一個重要特點則是以實踐為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)對不同監(jiān)督部門中監(jiān)督權(quán)的全面整合［34］，通過將各項剝離的監(jiān)督權(quán)“回爐”重新融合，實現(xiàn)新國家監(jiān)察權(quán)的整體性、系統(tǒng)性功能。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公模式使得監(jiān)察機關(guān)同時具有政治與法律雙重屬性，既體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨的監(jiān)督，又體現(xiàn)人大監(jiān)督下的國家監(jiān)察，兩者銜接協(xié)調(diào)實現(xiàn)監(jiān)督全面覆蓋。這是對改革以前各個歷史時期監(jiān)察機關(guān)職責(zé)相對分散、寬泛的超越，突出職責(zé)的專業(yè)性、精準(zhǔn)性和權(quán)威性。黨的十八以來，截至2022年4月底，全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案審查調(diào)查438.8萬件、470.9萬人；查處違反中央八項規(guī)定精神問題72.3萬起，給予黨紀(jì)政務(wù)處分64.4萬人；運用“四種形態(tài)”批評教育幫助和處理1134.4萬人次［35］。這充分說明紀(jì)檢監(jiān)察一體化后反腐實效的全面提升。其設(shè)置和運行立足于我國國情和現(xiàn)實需要，是中國特色黨和國家監(jiān)督體系的創(chuàng)新和發(fā)展，更有利于維護黨紀(jì)國法，確保廉政建設(shè)和反腐敗工作目標(biāo)的精準(zhǔn)實現(xiàn)。

（三） 監(jiān)察對象由分散轉(zhuǎn)向?qū)λ行惺构珯?quán)力的公職人員全覆蓋

改革前，監(jiān)察對象呈現(xiàn)出從單一、分散且廣泛并存的特點。如工農(nóng)檢察委員部的監(jiān)察對象包括蘇維埃政府機關(guān)、國家企業(yè)及有國有資本在內(nèi)的企業(yè)和合作社企業(yè)等；邊區(qū)參議會有權(quán)監(jiān)察及彈劾政府機關(guān)、司法機關(guān)中的公務(wù)人員。行政督察專員公署督察所轄各縣（市）政務(wù)及邊區(qū)政府駐扎分區(qū)的附屬機關(guān)及其工作人員；華北人民監(jiān)察院的監(jiān)察對象包含各級行政機關(guān)、司法機關(guān)及其工作人員，公營企業(yè)人員及工商、貿(mào)易、交通機關(guān)人員。

新中國成立后，人民監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象“縮減”至各級國家機關(guān)中的公務(wù)人員，1955年11月，《監(jiān)察部組織簡則》規(guī)定將“國營企業(yè)、公私合營企業(yè)，合作社”在內(nèi)的工作人員納入監(jiān)察范圍，監(jiān)察對象又有了進一步“擴展”，這與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟體制相關(guān)。1987年，監(jiān)察部恢復(fù)設(shè)立后，監(jiān)察范圍又做出適當(dāng)?shù)摹翱s小”，主要是“原來對公私合營、合作社及其工作人員的監(jiān)督，因情況變化已不再成為監(jiān)督對象了。對國營企業(yè)及其工作人員的監(jiān)督權(quán)限僅限于國家行政機關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部”［36］206。1990年《行政監(jiān)察條例》和1997年《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察范圍為“國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員”；2004年《行政監(jiān)察法實施條例》將“國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國家行政機關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員”納入監(jiān)察對象。同時，《行政監(jiān)察法》第二條所稱“國家行政機關(guān)任命的其他人員”進一步明確界定為“企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中由國家行政機關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員”。

改革后，目標(biāo)是實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定，監(jiān)察對象包括六大類，包括黨政機關(guān)的公務(wù)員、參公管理的人員、依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或委托而從事公務(wù)的人員、國企及事業(yè)單位的管理人員、基層群眾自治組織的管理人員等。隨著《監(jiān)察法實施條例》的頒布，監(jiān)察對象的全面覆蓋更加凸顯法治化和規(guī)范化，核心目標(biāo)是構(gòu)建全面依法治國理念下的集中高效反腐［37］，實現(xiàn)對一切公權(quán)力行使者本身的監(jiān)察，對權(quán)力行使者的無死角、全覆蓋監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

（四） “以人民為中心”的權(quán)力監(jiān)督機制走向制度化法治化

黨和國家監(jiān)察制度設(shè)計中，借鑒經(jīng)典作家關(guān)于“政黨國家社會”三層次的劃分標(biāo)準(zhǔn)，在政黨、政權(quán)和社會三個子系統(tǒng)分別嵌入相應(yīng)的監(jiān)察制度［38］。因此，人民群眾廣泛參與是紀(jì)檢監(jiān)察制度百年變遷的社會基礎(chǔ)，也是回答歷史周期率問題的第一個答案。蘇維埃工農(nóng)檢察委員部探索設(shè)立工農(nóng)通訊員制度，在政府機關(guān)、學(xué)校、街道及村落中設(shè)立“不脫產(chǎn)的群眾監(jiān)察員”。華北人民監(jiān)察院在借鑒工農(nóng)通訊員制度基礎(chǔ)上，設(shè)置了“通訊檢查員”［39］。新中國成立后，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會則建立“監(jiān)察通訊員制度”，作用是“密切聯(lián)系人民，加強監(jiān)察工作”，協(xié)助監(jiān)察機關(guān)工作［40］。1952年，政務(wù)院頒布的《政務(wù)院關(guān)于加強人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》規(guī)定，“同一機關(guān)或地區(qū)有人民監(jiān)察通訊員三人以上者，應(yīng)組成小組，推選組長，負責(zé)與其所隸屬的監(jiān)委或部門監(jiān)察機構(gòu)聯(lián)系，以便傳達指示，研究問題，交流經(jīng)驗，改進工作”。通過建立橫向上監(jiān)察通訊員聯(lián)系制度，形成較為系統(tǒng)的組織體系。1953年，《各級人民政府監(jiān)察機關(guān)設(shè)置人民監(jiān)察通訊員通則》中規(guī)定，其工作人員“經(jīng)其所在機關(guān)、部門、團體、街道、村莊的群聚民主推選，主管人民監(jiān)察機關(guān)審查任命，均得為人民監(jiān)察通訊員”。1956年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)監(jiān)察部關(guān)于對人民監(jiān)察通訊員調(diào)整設(shè)置和加強領(lǐng)導(dǎo)的報告的通知》對人民監(jiān)察通訊員的組織范圍進一步“縮減”。總體來講，密切聯(lián)系群眾，強化群眾監(jiān)督，對政治清廉建設(shè)具有重要作用。但是由于缺少相關(guān)制度保障，人民群眾參與監(jiān)督的作用未能得到充分發(fā)揮。

監(jiān)察部恢復(fù)重建后，設(shè)立“特邀監(jiān)察員制度”，注重民主性和自愿性。例如，1989年，監(jiān)察部頒布的《關(guān)于聘請?zhí)匮O(jiān)察員的幾點意見》規(guī)定，要有計劃地在各民主黨派、無黨派人士和工商聯(lián)中選聘特邀監(jiān)察員。1991年，《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》規(guī)定，特邀監(jiān)察員是監(jiān)察部根據(jù)工作需要，在政府部門、民主黨派、人民團體、企業(yè)、事業(yè)單位中聘請，本人又自愿應(yīng)聘的兼職監(jiān)察人員。特邀監(jiān)察員成為連接監(jiān)察部門與人民群眾的紐帶。隨著行政監(jiān)察法治發(fā)展的深入，《行政監(jiān)察條例》《行政監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察機關(guān)特邀監(jiān)察員工作辦法》等法律法規(guī)，對特邀監(jiān)察員做出進一步規(guī)定，推動特邀監(jiān)察員制度向規(guī)范化和法治化邁進。

國家監(jiān)察體制改革后，設(shè)立“特約監(jiān)察員”制度。《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》明確規(guī)定“特約監(jiān)察員主要從全國人大代表中優(yōu)選聘請，也可以從全國政協(xié)委員，中央和國家機關(guān)有關(guān)部門工作人員，各民主黨派成員、無黨派人士，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體代表，專家學(xué)者，媒體和文藝工作者，以及一線代表和基層群眾中優(yōu)選聘請”。并對特約監(jiān)察員的聘請、換屆、解聘、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、履職保障作出細化規(guī)定。2021年，《監(jiān)察官法》出臺，特約監(jiān)察員可“對監(jiān)察官履行職責(zé)情況進行監(jiān)督，提出加強和改進監(jiān)察工作的意見、建議”。“特邀”與“特約”一字之差，是“‘形到‘實的轉(zhuǎn)變”［41］90，折射出新時代對“監(jiān)督者的監(jiān)督”的全新內(nèi)涵，特約監(jiān)察員的選聘范圍更加廣泛、監(jiān)督職能更加凸顯、監(jiān)督對象更加聚焦，更加注重與人民群眾的聯(lián)系，強調(diào)對監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的全面監(jiān)督，指向監(jiān)督實效全面提升。

三、 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)檢監(jiān)察體制百年自我革命的基本經(jīng)驗

從紀(jì)檢監(jiān)察體制百年自我革命的歷史性成就中吸收“營養(yǎng)”，在中國式現(xiàn)代化的背景下，不斷增強紀(jì)檢監(jiān)察體制的規(guī)律性認(rèn)識，增強自我革命的實效。

（一） 堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的根本政治保障

黨的領(lǐng)導(dǎo)，是歷史與人民的選擇。歷史證明，只有堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)才能夠?qū)崿F(xiàn)革命、建設(shè)、改革的偉大成就，才能實現(xiàn)“站起來、富起來、強起來”偉大飛躍。黨的十九大報告明確強調(diào)的，2018年修憲，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入總綱，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。紀(jì)檢監(jiān)察機體制百年自我革命是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下所建立和完善起來的。持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，是對我國政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，對保障紀(jì)檢監(jiān)察制度的高效運轉(zhuǎn)，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)至關(guān)重要［42］。因此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是紀(jì)檢監(jiān)察體制向前發(fā)展的制度優(yōu)勢和根本保障。無論是新民主主義革命時期的工農(nóng)檢察委員部、邊區(qū)參議會、行政督察專員公署、華北人民監(jiān)察院，還是新中國成立后政務(wù)院人民監(jiān)察委員會、國務(wù)院監(jiān)察部和新時代國家監(jiān)察委員會，都是在堅持和貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)下不斷探索、發(fā)展和完善起來的［43］?！侗O(jiān)察法》第二條明確規(guī)定，“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制”。《監(jiān)察法實施條例》第二條進一步明確，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到監(jiān)察工作各方面和全過程”?！稇椃ā贰侗O(jiān)察法》以及監(jiān)察法規(guī)為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了憲法法律依據(jù)。從運行機制看，紀(jì)檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)合署辦公，更有利于加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，合署辦公更有利于將黨的領(lǐng)導(dǎo)全面貫徹到紀(jì)檢監(jiān)察全過程。具體體現(xiàn)在：一是更加強調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的政治屬性。二是堅持黨對紀(jì)檢監(jiān)察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，更加有利于整合各方資源，增強監(jiān)察工作的權(quán)威性和實效性。

（二） 建規(guī)立制是深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革面向中國式反腐治理現(xiàn)代化的基本方式

改革前，探索建立的紀(jì)檢監(jiān)察制度由于立規(guī)、立法配套未跟上，加之內(nèi)外環(huán)境的變化和影響，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及其制度的穩(wěn)定性不足。1988年，時任國務(wù)院總理李鵬就提出，“監(jiān)察部門需要依靠法制，不能夠搞運動”［44］14，這是建黨以來紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)展的一條重要歷史經(jīng)驗。在行政監(jiān)察法治時代，1990年后相繼頒布《行政監(jiān)察條例》《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察機關(guān)舉報工作辦法》《監(jiān)察機關(guān)申訴工作辦法》 等制度規(guī)范，推動了行政監(jiān)察工作的制度化和法制化。在國家監(jiān)察法治時代［32］，2018年《監(jiān)察法》的頒布標(biāo)志著監(jiān)察法治化、體系化的開端，為探索監(jiān)察制度的規(guī)范化、體系化指明了新的深化方向。在新的歷史起點持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，黨和國家先后出臺了《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實施條例》《監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》《紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定》等配套監(jiān)察法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)，為紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)依法獨立、權(quán)威高效地行使紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)，更好貫徹落實紀(jì)檢監(jiān)察制度提供可靠的法律法規(guī)依據(jù)。同時，在有序推進中，需要注意紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的銜接協(xié)調(diào)，明確紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)運行的邊界。如紀(jì)檢監(jiān)察制度與生態(tài)環(huán)境保護督察制度之間的銜接協(xié)調(diào)［45］，黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法律法規(guī)之間的銜協(xié)調(diào)等。顯然，推進紀(jì)檢監(jiān)察制度的法治化和體系化，不僅是紀(jì)檢監(jiān)察制度本身的優(yōu)化，也涉及紀(jì)檢監(jiān)察制度與其他制度之間的銜接，這就需要在國家治理現(xiàn)代化的整體視野下推進紀(jì)檢監(jiān)察制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，同時也從反向上促進國家反腐治理的現(xiàn)代化。

（三） 紀(jì)檢監(jiān)察互融是紀(jì)檢監(jiān)察一體化制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的內(nèi)生動力

百年自我革命歷史實踐中紀(jì)檢監(jiān)察在分離或合署交替變化的趨勢下向前發(fā)展，最終指向紀(jì)檢監(jiān)察互融及其一體化，這樣有利于加強黨對紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，保障黨的路線、方針、政策等能夠全面貫徹到紀(jì)檢監(jiān)察工作中去，也更符合全面反腐、治腐反腐的中國實踐。 大致來看，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公經(jīng)歷了四次探索，第一次是蘇維埃工農(nóng)監(jiān)察委員會與省縣監(jiān)察委員會“合在一個機關(guān)內(nèi)辦公”；第二次是新中國建立初期，中央紀(jì)律檢查委員會與政務(wù)院人民監(jiān)察委員會“可酌情實行合署辦公”；第三次是中央紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公；第四次是國家監(jiān)察體制改革后，中央紀(jì)律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公?？梢灾v，前三次的合署是通過“合在”“合署”等進行的小范圍內(nèi)調(diào)整，其中第三次合署辦公相對于第一次、第二次“合署”模式有較大的進步，推動第四次合署辦公的主要原因是在總結(jié)前三次合署中的弊端，如行政監(jiān)察的范圍狹窄、權(quán)威性不足，與其他多主體之間難以銜接協(xié)調(diào)，監(jiān)督的實效難以發(fā)揮。第四次合署辦公是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)“紀(jì)監(jiān)互融”后的一體化，“紀(jì)監(jiān)互融”要求黨的紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會在價值追求、組織結(jié)構(gòu)、職能安排、人員配置的互融狀態(tài)中達到最佳現(xiàn)代化治理功能發(fā)揮，二者從黨內(nèi)法治和國家法治層面共同加強對權(quán)力運行的制約與限制，以達監(jiān)督權(quán)一體化、全覆蓋的目的［46］。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”中側(cè)重同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重上下級垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，明確同級黨委的主體責(zé)任，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督的責(zé)任，更加突出紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性。因此，持續(xù)深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，要在黨和國家機構(gòu)改革的視野下考察紀(jì)檢監(jiān)察互融標(biāo)準(zhǔn)。具體如下：一是要充分發(fā)揮新時代紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的優(yōu)勢，以實踐為導(dǎo)向推進紀(jì)檢監(jiān)察一體化；二是要明確紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公下“紀(jì)監(jiān)互融”的邊界和限度，正確處理黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的關(guān)系，在“紀(jì)監(jiān)互融”的限度下實現(xiàn)黨和國家監(jiān)督體系整體效能的全面釋放和功能拓展。

（四） “以人民為中心” 的反腐治理理念是特約監(jiān)察員制度規(guī)范化的邏輯起點

紀(jì)檢監(jiān)察體制自我革命的百年變遷史，也是一部“堅持以人民為中心的政治立場，推進黨外監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督相結(jié)合”［47］的發(fā)展史。紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)行使的廉潔意識與人民主權(quán)理論是通融的［48］。紀(jì)檢監(jiān)察制度的探索離不開社會層面的“民意基礎(chǔ)”，馬克思經(jīng)典作家的政黨、國家、社會三重維度下紀(jì)檢監(jiān)察制度是有機統(tǒng)一的。通過強化紀(jì)檢監(jiān)察制度的“人民性”，形成自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督與自下而上的社會監(jiān)督的內(nèi)在統(tǒng)一。黨在不同歷史時期領(lǐng)導(dǎo)探索建立起了工農(nóng)通信員制度、通訊檢查員制度、監(jiān)察通訊員制度、特邀監(jiān)察員制度、特約監(jiān)察員制度。這些制度既是不同歷史時期監(jiān)察制度的重要組成部分，也是人民群眾參與監(jiān)督的重要制度實踐，是對馬克思主義“政黨-國家-社會”監(jiān)督理論學(xué)說的中國化。

隨著國家監(jiān)察體制改革的持續(xù)深化，特約監(jiān)察員制度對構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機制具有積極作用，特約監(jiān)察員是聯(lián)系紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)和人民群眾中的橋梁，因此，需要解決紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、特約監(jiān)察員、人民群眾三方的職責(zé)邊界、暢通渠道以及運行機制等問題［49］。特約監(jiān)察員既要明確“監(jiān)督員”的角色和定位，更要明確其聯(lián)系人民群眾的紐帶作用，從而連接起釋放人民有序參與監(jiān)督的內(nèi)生動力?！秶冶O(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》對特約監(jiān)察員的規(guī)定范圍十分廣泛，這是新時代面向國家現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。要充分將這一制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，除了增強在“全國人大代表、從全國政協(xié)委員，中央和國家機關(guān)有關(guān)部門工作人員、各民主黨派成員、無黨派人士，企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體代表，專家學(xué)者，媒體和文藝工作者”中選聘，還應(yīng)該注重在“一線代表和基層群眾”中選聘優(yōu)秀的特約監(jiān)察員。在拓展監(jiān)察職能向基層延伸的同時，特約監(jiān)察員也應(yīng)當(dāng)同步“配送”，形成監(jiān)察職能到哪里，特約監(jiān)察員的配套制度就到哪里。從形式到實質(zhì)，形成人民群眾、特約監(jiān)察員、監(jiān)察機關(guān)三者的良性連接，增強“以人民為中心”的反腐治理現(xiàn)代化實效。

參考文獻：

［1］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集：第29卷［M］.北京：人民出版社，1972.

［2］王冠，任建明.紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷中的多元主體關(guān)系及演進邏輯［J］.廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（4）：63-75.

［3］中央檔案館.中共中央文件選編：第2冊［M］.北京：中共中央黨校出版社，1989.

［4］《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編》編委會. 中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921—2017）［M］.北京：中國方正出版社，2018.

［5］中央檔案館.中共中央文件選編：第1冊［M］.北京：中共中央黨校出版社，1989.

［6］中國社會科學(xué)院近代史研究所翻譯室.共產(chǎn)國際有關(guān)中國革命的文獻資料（1919—1928）：第1輯［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，1980.

［7］中央檔案館.中共中央文件選集：第9冊［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991.

［8］中央檔案館.中共中央文件選集：第9冊［M］.北京：中共中央黨校出版社，1986.

［9］中央文獻研究室.建黨以來重要文獻選編：第二十二冊［M］.北京：中央文獻出版社，2011.

［10］江西省檔案館，中共江西省委黨校黨史教研室.中央革命根據(jù)地史料選編：下［M］.南昌：江西人民出版社，1982.

［11］肖居孝.中央蘇區(qū)司法工作文獻資料選編［M］.北京：中國發(fā)展出版社，2015.

［12］陜西省檔案館.延安時期文獻檔案匯編：陜甘寧邊區(qū)議會史料匯編：上卷［M］.西安：陜西人民出版社，2011.

［13］周磊.新民主主義革命時期行政監(jiān)察法制的探索與實踐［J］.國家行政法學(xué)院學(xué)報，2016（5）：86-90+143.

［14］褚宸舸，薛永毅.陜甘寧邊區(qū)人民監(jiān)察委員會的制度探索［J］.黨風(fēng)，2019（12）：10-11.

［15］舒紹福.黨領(lǐng)導(dǎo)下的紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的歷史變遷與實踐探索［J］.理論視野，2022（5）：11-17.

［16］張晉藩，海威，初尊賢.中華人民共和國國史大辭典［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，1992.

［17］中共中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編：第6冊［M］.北京：中國文獻出版社，2011.

［18］人民出版社編輯部.中國共產(chǎn)黨第十一次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，1977.

［19］中央紀(jì)委監(jiān)察部宣教室.中國行政監(jiān)察簡論［M］.北京：中國方正出版社，2002.

［20］秦前紅.監(jiān)察法學(xué)教程［M］.北京：法律出版社，2019.

［21］第二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于撤銷司法部監(jiān)察部的決議［N］.人民日報，1959-04-29（02）.

［22］李雪勤.中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作60年［M］.北京：中國方正出版社，2009.

［23］韓大元.論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題［J］.法學(xué)評論，2017（3）：11-22.

［24］中華人民共和國監(jiān)察部編.中國監(jiān)察年鑒（1987—1991年）［M］.北京：中國政法大學(xué)出版，1993.

［25］張晉藩.中國近代監(jiān)察制度與法制研究［M］.北京：中國法制出版社，2017.

［26］秦前紅，葉海波.國家監(jiān)察制度改革研究［M］.北京：法律出版社，2017.

［27］鐘紀(jì)言.改革開放40年紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展［EB/OL］.（2018-12-18）［2021-11-20］.https：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201812/t2018 1218_185271.html.

［28］張震，黃鑫.監(jiān)察權(quán)的邏輯認(rèn)知與功能拓展：以國家治理現(xiàn)代化為視閾［J］，四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（5）：135-142.

［29］雷潔瓊，彭勃.中華監(jiān)察大典·法律卷［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1994.

［30］中共中央紀(jì)律檢查委員會 中華人民共和國檢查委員會法規(guī)室.《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義［M］.北京：中國方正出版社，2018.

［31］李凌云.新中國監(jiān)察制度七十年的嬗變［J］.西部法律評論，2019（3）：11-23.

［32］紀(jì)亞光.新中國成立初期“三位一體”監(jiān)督體系建設(shè)初探［J］.當(dāng)代中國史研究，2010（5）：4-10+125.

［33］秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯與方法［J］.環(huán)球法律評論，2017（2）：17-27.

［34］張春玲.監(jiān)察權(quán)的憲法性質(zhì)、職權(quán)配置與實踐展開［J］.學(xué)習(xí)月刊，2018（8）：49-51.

［35］劉延飛，段相宇.十八大以來全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案審查調(diào)查438.8萬件 全面從嚴(yán)治黨勇毅前行成就輝煌［EB/OL］.（2022-07-01）［2022-07-05］.https：//www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202207/t20220701_202419.html.

［36］蔡定劍.國家監(jiān)督制度［M］.北京：中國法制出版社，1991.

［37］陳偉.國家監(jiān)察全覆蓋的戰(zhàn)略意義與新時代任務(wù)［J］.武漢科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2020（2）：144-152+112.

［38］謝建平.中華蘇維埃共和國監(jiān)察制度研究［D］.上海：華東師范大學(xué)博士論文，2017.

［39］華北人民監(jiān)察院.決聘通訊檢查員、聯(lián)系群眾監(jiān)督政權(quán)［N］.人民日報.1949-06-09（02）.

［40］新華社.人民監(jiān)察委員會召開第五次委員會議［N］.新華社電訊稿，1950-03-01（07）.

［41］王高賀.特約監(jiān)察員與特邀監(jiān)察員的比較與啟示［J］.河南社會科學(xué)，2020（2）：90-98.

［42］王少偉.紀(jì)檢監(jiān)察史的新里程碑——國家監(jiān)察委員會產(chǎn)生紀(jì)實［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2018-03-25（01）.

［43］李春峰.中國共產(chǎn)黨行政監(jiān)察體制的百年進程與現(xiàn)實啟示［J］.齊魯學(xué)刊，2021（3）：64-70.

［44］中華人民共和國監(jiān)察部編.中國監(jiān)察年鑒（1987—1991年）［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社.1993.

［45］黃鑫.深化國家監(jiān)察體制改革視閾下生態(tài)環(huán)保督察制度銜接問題研究［J］.學(xué)術(shù)探索，2021（7）：79-86.

［46］秦前紅，李世豪.紀(jì)檢互融的可能與限度［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2022（1）：24-34.

［47］唐皇鳳，畢鴻昌.中國共產(chǎn)黨加強黨內(nèi)監(jiān)督的百年歷程與基本經(jīng)驗［J］.江漢論壇，2021（6）：13-19.

［48］張震，黃鑫.監(jiān)察權(quán)的系統(tǒng)定位與制度完善之理論思考［J］.學(xué)習(xí)論壇，2021（6）：122-129.

［49］王高賀，周華國.監(jiān)督監(jiān)督者：新時代特約監(jiān)察員制度的探索與突破［J］.理論探討，2021（1）：119-124.

（責(zé)任編輯：文樞）

（校對：江南）