國企成為城市更新主體的理論邏輯與政策創(chuàng)新

宗仁

［摘要］實(shí)施城市更新行動(dòng)是城市發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。城市發(fā)展史上城市更新的主體在政府、土地權(quán)利人和市場主體之間有過演變，目前城市更新的部分地方法規(guī)除了強(qiáng)調(diào)政府主體和政府指定更新統(tǒng)籌主體外，更加尊重土地權(quán)利人的主體地位。國有企業(yè)的特征決定了其在城市更新中可以同時(shí)承擔(dān)著“半政府”主體、產(chǎn)權(quán)人主體和市場主體的角色。從北京、上海、廣州、深圳等地近幾年的城市更新成果和項(xiàng)目來看，央企、國企參與舊城改造和城市更新的比例不斷增大，在城市更新項(xiàng)目推進(jìn)和城市更新基金設(shè)立等方面，“政府主導(dǎo)+國企實(shí)施”已經(jīng)成為上海、廣州、深圳等地的主推模式。為支持國有平臺(tái)參與城市更新，本文提出政府可以推行土地作價(jià)出資入股國企、更新后的國有載體產(chǎn)權(quán)換股權(quán)、國企設(shè)立城市更新基金基礎(chǔ)上加持財(cái)政貼息三個(gè)政策層面改革創(chuàng)新。

［關(guān)鍵詞］國企;城市更新;更新主體;理論邏輯;政策創(chuàng)新

［中圖分類號(hào)］F0［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1672-1071（2023）02-0051-07

中國式現(xiàn)代化包含著現(xiàn)代城市的高質(zhì)量發(fā)展，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“加快轉(zhuǎn)變超大城市特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)”。貫徹新發(fā)展理念，從“增量擴(kuò)張”向“存量提升”已成為推動(dòng)城市更新、引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的共識(shí)。城市經(jīng)過外延擴(kuò)張發(fā)展和多輪舊城改造后，往往因?yàn)楦鞣N歷史原因和限制因素，遺留下來許多舊住宅區(qū)、舊工業(yè)廠礦，這些建成區(qū)存在土地利用低效、建筑陳舊、布局失衡、環(huán)境污染等問題。盤活這些存量土地資源對(duì)于城市煥發(fā)生機(jī)，提高土地利用效率，增加土地市場供應(yīng)和產(chǎn)業(yè)載體，倒逼城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，完善城市配套服務(wù)功能等都具有重要意義。二十大報(bào)告同時(shí)也對(duì)“深化國資國企改革，推動(dòng)國有資本和國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大”提出了要求，國企參與城市更新是做大做強(qiáng)的重要機(jī)遇。現(xiàn)在全國央企、國企參與舊城改造和城市更新的比例不斷增大，是城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的中堅(jiān)力量和存量用地的運(yùn)營主體。城市更新4.0將是中國城市發(fā)展過程中一個(gè)極為重要的階段，國有企業(yè)資產(chǎn)及物業(yè)資源為更新或改造提供了良好的契機(jī)［1］。城市更新除了需要政府的強(qiáng)勢推動(dòng)外，國有企業(yè)應(yīng)該“勇挑大梁”，成為城市更新的主力軍。

一、 關(guān)于城市更新的主體問題

（一） 城市更新主體的演變

城市更新是一個(gè)復(fù)雜的利益博弈過程，政府、開發(fā)商、原物業(yè)權(quán)利人、公眾等在不同類型的更新中扮演著不同的角色［2］。從廣義的城市更新概念來看，中國在城市發(fā)展歷史的不同階段有著不同的城市更新模式，有著不同的城市更新主體發(fā)揮作用。

從城市更新模式和主體的變化來看，1980年前城市舊改往往都是政府主導(dǎo)的拆遷重建模式，從項(xiàng)目的計(jì)劃、啟動(dòng)到實(shí)施，全過程基本由政府主導(dǎo)，由地方國企作為開發(fā)實(shí)施主體，大大推動(dòng)了棚戶區(qū)改造和城市整體有序發(fā)展。1990年以后，國有住宅用地實(shí)行有償使用，城市改造和擴(kuò)張逐漸由政府或者開發(fā)商主導(dǎo)拆遷，實(shí)行協(xié)議出讓或者掛牌給開發(fā)商作為市場主體開發(fā)的模式，且常常是毛地出讓，拆遷和重建的任務(wù)都是由市場主體完成。20世紀(jì)末，在中心城區(qū)“退二進(jìn)三”的發(fā)展要求和相關(guān)政策下，持有土地的國企主體可與開發(fā)商合作進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，通過補(bǔ)繳出讓金，實(shí)現(xiàn)將大量工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼?、商業(yè)、辦公等功能的用地更新改造。2003年國土資源部令第21號(hào)令《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》明確，禁止以協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地，嚴(yán)控在劃撥用地上建設(shè)住宅，政府控制土地一級(jí)市場，土地產(chǎn)權(quán)人擅自改變用途、違規(guī)轉(zhuǎn)讓或者聯(lián)建的行為得到遏制，但也出現(xiàn)了零星工業(yè)用地以用地性質(zhì)不變、使用功能發(fā)生變化的非正式更新。2008年國家建立土地收儲(chǔ)制度，城市更新的一級(jí)開發(fā)一般由政府主導(dǎo)，推行凈地出讓后，二級(jí)開發(fā)則完全由市場主體來實(shí)施。2013年，國土資源部部署開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作，原國有土地使用權(quán)人以非住宅用途改造開發(fā)土地的，可依法采取協(xié)議方式，給原土地權(quán)利人盤活資產(chǎn)、實(shí)行自主更新改造提供了合法路徑。

隨著城市“大拆大建”的歷史進(jìn)入尾聲，全面進(jìn)入城市更新的時(shí)代，原土地權(quán)利主體的企業(yè)和社會(huì)公眾的更新意識(shí)會(huì)逐漸增強(qiáng)，政府、產(chǎn)權(quán)人、企業(yè)、社會(huì)多方合作的城市更新方式將逐漸增多，城市更新將更多轉(zhuǎn)向由政府引導(dǎo)、土地權(quán)利人（或權(quán)利人聯(lián)合體）為實(shí)施主體的模式。在權(quán)利人無力實(shí)施的情況下，可以引入市場主體實(shí)施或者聯(lián)合實(shí)施，也可以直接委托政府或者政府的國有平臺(tái)實(shí)施。

（二） 關(guān)于城市更新主體的地方法規(guī)探索

廣州、深圳、北京等城市啟動(dòng)城市更新工作較早，在之前的城市更新地方立法中，對(duì)城市更新界定的內(nèi)涵是不同的，相應(yīng)城市更新的分類和實(shí)施內(nèi)容也有差別，對(duì)城市更新主體的規(guī)定也不相同。目前幾個(gè)超大城市都在陸續(xù)制定出臺(tái)城市更新條例或辦法，對(duì)城市更新的定義一般都是“指對(duì)本市建成區(qū)內(nèi)城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整的活動(dòng)”。表1將廣州、深圳、上海等地對(duì)城市更新的內(nèi)涵、類型和實(shí)施主體進(jìn)行了比較分析。

城市更新的主體首先要根據(jù)不同類型涉及的法律關(guān)系來定。實(shí)施土地收儲(chǔ)的主體只能是政府，房屋征收的主體也只能是政府，土地的再開發(fā)利用可以是原土地權(quán)屬人或者市場主體，房屋整治出新的主體一般是產(chǎn)權(quán)人，也可以是政府支持的出新改造。歷史建筑保護(hù)、環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉及公共利益的更新一般都是由政府來實(shí)施，也可由政府指定主體來實(shí)施。

深圳的城市更新立法規(guī)定，除綜合整治類更新項(xiàng)目因不涉及產(chǎn)權(quán)人建筑主體結(jié)構(gòu)、建筑面積和使用功能，一般由政府實(shí)施外，功能改變類更新項(xiàng)目由產(chǎn)權(quán)人自行更新，拆除重建類更新項(xiàng)目首先讓權(quán)利主體選擇自行實(shí)施?！稄V州市城市更新條例（征求意見稿）》中規(guī)定，城市更新項(xiàng)目可以由權(quán)利主體、市場主體或者政府組織實(shí)施。城市更新項(xiàng)目涉及多個(gè)權(quán)利主體、市場主體的，應(yīng)當(dāng)通過收購歸宗、作價(jià)入股或者權(quán)益轉(zhuǎn)移等方式形成單一主體實(shí)施。

每個(gè)城市的更新立法都體現(xiàn)了充分尊重原權(quán)利主體更新權(quán)利的原則。根據(jù)《民法典》的相關(guān)條款規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，業(yè)主（產(chǎn)權(quán)人）有權(quán)決定自己權(quán)利名下建筑物及其附屬設(shè)施的維修、改建和重建。因此，要保障產(chǎn)權(quán)人對(duì)城市更新的參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，即使權(quán)利人委托市場主體實(shí)施，選擇權(quán)、主動(dòng)權(quán)仍然應(yīng)該在產(chǎn)權(quán)人手中。

從目前全國多地城市更新立法來看，城市更新實(shí)施主體基本分為政府、土地權(quán)利人和市場主體三類。在具體明確實(shí)施主體時(shí)，一般有以下邏輯順序，首先是政府和土地權(quán)利人組織遴選更新統(tǒng)籌實(shí)施主體，公益類更新項(xiàng)目由政府直接實(shí)施或者指定主體實(shí)施；然后是更新單元內(nèi)土地權(quán)利人有更新意愿的，在更新實(shí)施主體的統(tǒng)籌下可以由土地權(quán)利人實(shí)施；再次是由土地權(quán)利人實(shí)施更新的，土地權(quán)利人可以選擇與市場主體合作；最后，土地權(quán)利人較多、意見無法統(tǒng)一時(shí)，政府落實(shí)兜底的主體或者幫助確定實(shí)施主體。

二、 國有企業(yè)作為城市更新主體的三種模式

國企對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直發(fā)揮著支柱作用。參與城市更新的國企大致有功能性國企、產(chǎn)權(quán)持有型國企、投資性國企、開發(fā)運(yùn)營型國企等類型。前面介紹了地方法規(guī)一般把城市更新的主體分為政府、土地權(quán)利人和市場主體三類，國企的自身特點(diǎn)決定其可以扮演這三種主體角色參與城市更新。

（一） 國企作為“半政府”主體的模式

1. 國企是城市一二級(jí)開發(fā)的重要主體

在城市舊改和更新實(shí)踐中，有很多地方國企都承擔(dān)著棚改、市政基礎(chǔ)設(shè)施代建、土地整理等一二級(jí)開發(fā)的重要責(zé)任。一是市、區(qū)國有平臺(tái)參與投資，在土地歸宗上可以發(fā)揮積極引導(dǎo)作用，可以成為政府指定的“更新統(tǒng)籌主體”。對(duì)城市建設(shè)有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的市屬、區(qū)屬國企平臺(tái)，作為更新統(tǒng)籌主體，將便于制定與現(xiàn)狀更加吻合、與市場需求更加契合的更新方案，使城市更新工作更加面向?qū)嵤?、更加具有落地性?］。特別是多元主體的城市更新，適用于政府收儲(chǔ)，或者通過政府平臺(tái)公司回購實(shí)現(xiàn)資源歸并。二是連片改造的土地整備類項(xiàng)目需要大量資金和前期風(fēng)險(xiǎn)投入，可以由國企全程跟蹤，降低政府收儲(chǔ)難度以及行政風(fēng)險(xiǎn)。國企可以墊資承擔(dān)更新區(qū)配套設(shè)施建設(shè)工作，土地一級(jí)開發(fā)完成后，如果沒有其他市場主體接盤，承擔(dān)一級(jí)開發(fā)的國企還可以承擔(dān)二級(jí)開發(fā)的兜底責(zé)任，相當(dāng)于“1.5級(jí)”開發(fā)。

2. 國企在一些更新項(xiàng)目中承擔(dān)著“半政府”的任務(wù)

（1） 國企參與可以成為地方政府調(diào)節(jié)城市更新項(xiàng)目中的收益分配、避免房地產(chǎn)化傾向的重要手段，能夠更好地配合地方政府招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，落實(shí)政府的經(jīng)濟(jì)意圖。市場意愿不強(qiáng)而又必須啃的硬骨頭，國企參與可以解決“市場失靈”，成為政府推動(dòng)更新的抓手。城投類國企往往還擔(dān)任著大基建投資托底經(jīng)濟(jì)的重要作用，且在產(chǎn)業(yè)園區(qū)迭代發(fā)展上發(fā)揮作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。（2） 由于國有企業(yè)在老百姓眼中是“官辦”的形象，相當(dāng)于半政府角色，在棚戶區(qū)改造、危舊房改造等民生項(xiàng)目遴選第三方主體時(shí)，居民會(huì)首選國企，一方面是因?yàn)閲笥羞^往豐富的棚改經(jīng)驗(yàn)，值得信賴；另一方面是居民主觀認(rèn)為國企代表著政府，民心所向。如南京市鼓樓區(qū)首個(gè)居民自籌資金進(jìn)行危房改造的項(xiàng)目，在居民民主決策下推動(dòng)實(shí)施，具體改造工作還是委托了區(qū)屬國企鼓樓房產(chǎn)集團(tuán)來完成。（3） 國企主導(dǎo)城市更新有利于政府全局性統(tǒng)籌。有些項(xiàng)目政府需要把更新中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與片區(qū)綜合開發(fā)捆綁，需要跨項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)平衡、異地平衡，這些項(xiàng)目由國企承擔(dān)改造主體責(zé)任，可提高政府決策效率和降低決策風(fēng)險(xiǎn)，特殊項(xiàng)目也可“先做事后算賬”，加快項(xiàng)目推進(jìn)的節(jié)奏。（4） 作為地方政府重要投融資和發(fā)展平臺(tái)，城投公司這類國企在項(xiàng)目審批和融資方面也比民企更有優(yōu)勢，國企可發(fā)揮其母公司背書的融資優(yōu)勢，更受金融機(jī)構(gòu)青睞?？沙浞掷贸鞘懈禄鸷驼咝糟y行貸款，降低項(xiàng)目融資成本。（5） 國企負(fù)責(zé)人現(xiàn)在與機(jī)關(guān)公務(wù)人員可以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化交流，國企領(lǐng)導(dǎo)對(duì)基層工作非常熟悉，也更容易獲得行政機(jī)關(guān)的工作支持，易于協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)中的困難。

3. 國企是城市更新中公共產(chǎn)品的市場化生產(chǎn)商

未來城市更新的定位，不是房地產(chǎn)開發(fā)，也不是純公益，而是偏向公益性、可盈利的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)市場化與公益性相結(jié)合。很多地方國企所承接的城市更新是代表地方政府去完成公益責(zé)任，對(duì)于有些改造迫切性高而市場回報(bào)率較低的城市更新項(xiàng)目，民企一般都不愿意參與，讓國企扛起責(zé)任擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)這類城市更新項(xiàng)目往往是地方政府的首選。對(duì)于公益類、文化類的項(xiàng)目，可以讓國企直接參與投資，政府的資金投入實(shí)行“撥改投”，量化為企業(yè)資產(chǎn)計(jì)入國企資本金，解決政府失靈和市場失靈問題。對(duì)自己地方國有企業(yè)，地方政府也可以統(tǒng)籌公益性用地與盈利性用地的捆綁開發(fā)，或者是制定混合用地兼容表，采取土地混合利用的形式解決公益性設(shè)施用地問題。

（二） 國企作為產(chǎn)權(quán)人主體的模式

1. 自持物業(yè)的功能轉(zhuǎn)換

國有企業(yè)持有的一些工業(yè)用地受規(guī)劃限制和文物保護(hù)的影響，無法大規(guī)模拆遷重建和再開發(fā)，這些用地一般以工業(yè)和倉儲(chǔ)功能為主，現(xiàn)狀建筑密度低、質(zhì)量一般，出租經(jīng)營的整體收益低下，被閑置或低效利用。但這些土地區(qū)位條件較優(yōu)，有些國企的老舊廠房處于核心商圈，是優(yōu)質(zhì)商業(yè)用地?？梢岳瞄e置廠房當(dāng)“房東”，原先的廠房可以轉(zhuǎn)為商業(yè)服務(wù)用地、養(yǎng)老公寓和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等，原產(chǎn)權(quán)人并沒有實(shí)施較大的更新改造，只是利用原有廠房建筑進(jìn)行微改造，并進(jìn)行招商出租，建成企業(yè)自己管理的特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，土地上建筑沒有大規(guī)模拆遷重建，企業(yè)保留了土地使用權(quán)，但使用功能優(yōu)化提升，為城市非工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了大量載體，也有利于老工業(yè)區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)。

2. 國企自有土地的自我更新改造

鼓勵(lì)國有企業(yè)盤活閑置土地，積極做好自有房產(chǎn)土地的更新改造。在更新單元（或項(xiàng)目）中，國有企業(yè)常常是完全獨(dú)立單一的土地權(quán)利擁有者，企業(yè)在實(shí)施“退二進(jìn)三”中本身需要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，企業(yè)可以利用已有存量建設(shè)用地對(duì)原有建筑通過拆除重建、拆改結(jié)合等途經(jīng)，開發(fā)改變土地用途，按規(guī)劃要求完成更新改造。國有企業(yè)主動(dòng)實(shí)施自有房產(chǎn)土地的更新改造，盤活自有閑置房產(chǎn)土地資源，積極向市場釋放存量土地，可以為城市提供大量產(chǎn)業(yè)載體。

3. 聯(lián)合其他產(chǎn)權(quán)人共同開發(fā)

城市更新項(xiàng)目除國有企業(yè)外，還涉及多個(gè)土地權(quán)屬人的，可以由相鄰多宗地塊的原國有土地使用權(quán)人聯(lián)合或共同設(shè)立項(xiàng)目公司作為新的用地主體進(jìn)行開發(fā)改造。這個(gè)實(shí)施主體實(shí)際是“產(chǎn)權(quán)人聯(lián)合體”。“產(chǎn)權(quán)人聯(lián)合體”不是市場聯(lián)合體，是嚴(yán)格意義的原土地權(quán)屬人的聯(lián)合，是排斥其他投資人通過注資形式參與進(jìn)來的。國有平臺(tái)可以成為“產(chǎn)權(quán)人聯(lián)合體”的牽頭人，國企之間還可以用股權(quán)交易或通過國資內(nèi)部劃轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)。如南京市建鄴區(qū)的迎賓菜場再開發(fā)項(xiàng)目，由建鄴國資集團(tuán)承擔(dān)征收和土地歸宗任務(wù)，由建鄴國資和金陵交運(yùn)兩個(gè)產(chǎn)權(quán)人組成聯(lián)合體作為開發(fā)主體。

（三） 國企作為市場主體的模式

經(jīng)過多年“舊改”“棚改”，剩余未更新的區(qū)域多為“難啃的骨頭”，人口密集、房屋破舊、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、文物保護(hù)對(duì)開發(fā)的限制，再加上住建部規(guī)定的“拆建比”要求，導(dǎo)致項(xiàng)目社會(huì)資本參與的興趣不高，而國企可以作為投資型市場主體參與城市更新。

國企在沒有土地權(quán)利的情況下，為推動(dòng)城市更新，政府下屬的國有企業(yè)、國有城建投資公司可以出資聯(lián)合原土地使用權(quán)人組成股份公司，共同進(jìn)行土地收儲(chǔ)和開發(fā)。與國企合作，同股同權(quán)，原土地權(quán)利人既調(diào)動(dòng)了積極性，也更加放心。更新項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的原土地權(quán)利主體無力實(shí)施更新時(shí)，國企通過入股、聯(lián)營或者房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓等方式參與投資，與原產(chǎn)權(quán)人組建“市場聯(lián)合體”來共同實(shí)施開發(fā)和更新改造，由聯(lián)合市場主體依法辦理存量補(bǔ)地價(jià)和相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。非強(qiáng)制征收類的項(xiàng)目，政府也可以讓國有企業(yè)以平等市場主體方式參與，進(jìn)行必要的土地歸宗后，聯(lián)合有意愿開發(fā)產(chǎn)權(quán)人共同實(shí)施更新項(xiàng)目。如江蘇金陵交運(yùn)集團(tuán)無力開發(fā)其名下低效用地，引入南京市建鄴國資集團(tuán)合作，組建市場聯(lián)合主體——南京國金攜創(chuàng)公司，負(fù)責(zé)建鄴區(qū)金陵汽運(yùn)中勝站項(xiàng)目開發(fā)，原產(chǎn)權(quán)人金陵交運(yùn)占10%股權(quán)。

三、 支持國企參與城市更新的地方政策與實(shí)踐

（一） 多地明確由國企主導(dǎo)城市更新

《北京市城市更新條例》鼓勵(lì)國有企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，投資、建設(shè)、運(yùn)營城市更新項(xiàng)目?！侗本┦谐鞘懈滦袆?dòng)計(jì)劃（2021-2025 年）》中明確鼓勵(lì)市屬、區(qū)屬國有企業(yè)搭建平臺(tái)，加強(qiáng)與社會(huì)資本合作，通過設(shè)立基金、委托經(jīng)營、參股投資等方式，參與城市更新。北京首開集團(tuán)近幾年承擔(dān)了危舊樓改造、老舊小區(qū)改造項(xiàng)目、老舊廠房改造、文物建筑修繕等城市更新標(biāo)桿項(xiàng)目。“一部首開史，半座北京城”，在北京城市更新中創(chuàng)出街區(qū)一體化、項(xiàng)目一體化等“首開經(jīng)驗(yàn)”。《上海市城市更新條例》強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)應(yīng)帶頭承擔(dān)重要更新區(qū)域開發(fā)，實(shí)施自主更新。依托市屬國有企業(yè)上海地產(chǎn)集團(tuán)，設(shè)立上海市城市更新中心，探索“政企合作、市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”的更新模式［4］。上海地產(chǎn)集團(tuán)以城市更新為主業(yè)，承擔(dān)占全市中心城區(qū) 60% 以上的舊改任務(wù)［5］。

目前，廣州定調(diào)城市更新由國企主導(dǎo)［6］。廣州市發(fā)文明確，由市屬功能性國企負(fù)責(zé)土地整備開發(fā)，城市更新改造項(xiàng)目由市城投集團(tuán)獨(dú)資或與區(qū)屬國有企業(yè)合資成立負(fù)責(zé)各區(qū)的城市更新公司，且確保國有控股。舊村改造項(xiàng)目由這些城市更新公司負(fù)責(zé)一級(jí)開發(fā)、參與二級(jí)開發(fā)。深圳在城市更新中也主推“政府主導(dǎo)+國企實(shí)施”模式。支持區(qū)屬國企建立片區(qū)更新項(xiàng)目儲(chǔ)備機(jī)制，主動(dòng)跟進(jìn)服務(wù)更新改造意向項(xiàng)目，推進(jìn)城市更新項(xiàng)目立項(xiàng)落實(shí)。

（二） 以國企為主體設(shè)立城市更新基金

未來我國城市更新投資規(guī)模具有較大的潛在增長空間，2021—2030 年，城市更新投資年均增速約為11%［7］。現(xiàn)在很多大城市把設(shè)立城市更新基金模式作為解決“錢從哪來”的重要投融資渠道。城市更新基金是拓展項(xiàng)目投融資渠道的重要?jiǎng)?chuàng)新金融產(chǎn)品。城市更新基金是指通過非公開方式向特定投資者募集資金，專用于投資城市更新項(xiàng)目的土地整理、拆遷安置、修繕維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等全過程內(nèi)容的投融資模式。

設(shè)立城市更新基金可以解決項(xiàng)目必要資本金和部分土地整理費(fèi)用，為城市更新項(xiàng)目資本金籌集提供合規(guī)通道，是解決城市更新中資金短缺的有效措施。2021年上海按照“政府指導(dǎo)、國企發(fā)起、市場運(yùn)作”的原則，成立總規(guī)模800億元的城市更新基金，基金由上海地產(chǎn)集團(tuán)發(fā)起設(shè)立，參與企業(yè)包括招商、中交、萬科、國壽、保利、中國太保、中保投資等國資背景房企和保險(xiǎn)資金［8］。基金定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項(xiàng)目，構(gòu)建了地方政府主導(dǎo)、地方國企（上海地產(chǎn)集團(tuán)）負(fù)責(zé)執(zhí)行、具有片區(qū)開發(fā)能力的央國企參與合作、具有長期穩(wěn)定低成本資金的險(xiǎn)資參與配資的城市更新投資架構(gòu)。

重慶市城市更新基金總規(guī)模計(jì)劃1000億元，并由重慶市住房城鄉(xiāng)建委牽頭籌建，聯(lián)合相關(guān)頭部企業(yè)組建規(guī)模100億元的母基金。廣州由廣州市城投集團(tuán)牽頭，聯(lián)合廣州金控等金融機(jī)構(gòu)設(shè)立城市更新專項(xiàng)基金，規(guī)模1000億元，首期200億元［6］。天津城投集團(tuán)聯(lián)合17家央企共同設(shè)立總規(guī)模600億元的天津城市更新基金，定向用于天津老舊小區(qū)改造提升和城市更新項(xiàng)目。

從上述城市的做法可以看出，城市更新產(chǎn)業(yè)基金一般是政府引導(dǎo)性基金，國有城投平臺(tái)一般都是各個(gè)地方城市更新基金的牽頭人和核心成員，一般為母子基金架構(gòu)，采用“引導(dǎo)基金+項(xiàng)目載體”或者“基金+土地+運(yùn)營”的模式。

四、 支持國企做城市更新主體的政策創(chuàng)新

（一） 土地作價(jià)出資入股為國企股本金

《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國家土地管理局第8號(hào)令）明確，國有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有［9］。

國務(wù)院《國企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022年）》中明確在國企中可以實(shí)行土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股），但在省級(jí)以下企業(yè)如何推行目前沒有配套文件。地方國企和中央國企是平等的市場主體，應(yīng)享有平等的政策。在城市更新中，國企按照城市規(guī)劃的要求，將自己的存量用地開發(fā)利用，都是按照市場評(píng)估的原則確定地價(jià)，補(bǔ)繳地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)非常高，但國企又無法用劃撥土地抵押融資，大大延長了回籠資金的周期，這就帶來巨大的資金成本。國家將國企土地使用權(quán)進(jìn)行作價(jià)出資或入股，國企應(yīng)繳納的土地收益以資本金的方式再投入到國有企業(yè)中，可以改善企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、顯化和做大企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模，在市場上國企土地資源實(shí)現(xiàn)公平對(duì)價(jià)競爭。企業(yè)不必一次性支付數(shù)額較大的土地出讓金，卻擁有了與出讓土地使用權(quán)一樣的權(quán)能，降低了企業(yè)改革的成本。而且國家與企業(yè)在土地資產(chǎn)上形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系［10］。具體政策設(shè)計(jì)上可以設(shè)定兩個(gè)條件：一是嚴(yán)格限于國有企業(yè)存量劃撥土地的更新改造；二是更新改造的土地用途限定于不以營利為目的非經(jīng)營性項(xiàng)目和政府支持發(fā)展的軌道交通、創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。商業(yè)、酒店、住宅等用途的和法律法規(guī)明確禁止用于抵押的土地不允許實(shí)行土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。

為降低企業(yè)一次性繳納土地出讓價(jià)款的資金壓力，我們還可以探討針對(duì)國有企業(yè)采取“長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”等不同的供地政策。對(duì)只是功能轉(zhuǎn)換沒有拆除重建的項(xiàng)目，原產(chǎn)權(quán)人可以適用于國有土地租賃的形式降低成本，辦理國有土地租賃手續(xù)（也是有償使用方式），收取土地年租金。拆除重建但房產(chǎn)全部自持的，可以先租后讓，給企業(yè)資金緩沖期。在國企中不論是推行土地作價(jià)入股還是國有土地租賃，長期穩(wěn)定的股息收入或者國有土地租賃收入，也是地方政府通過支持國企發(fā)展產(chǎn)業(yè)來逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。

（二） 產(chǎn)權(quán)換股權(quán)，“開發(fā)”變“創(chuàng)投”

現(xiàn)在政府做產(chǎn)業(yè)園區(qū)大多采用“管委會(huì)+國有投資平臺(tái)”模式，很多國企民企利用自己的原工業(yè)用地與園區(qū)投資平臺(tái)合作，建設(shè)商務(wù)辦公樓宇。高新科技園區(qū)吸引入駐的往往都是很有發(fā)展前景的創(chuàng)新型成長性企業(yè)。對(duì)這類企業(yè)，產(chǎn)業(yè)載體開發(fā)商可以提供“空間換股”的招商方案。具體做法是園區(qū)為目標(biāo)企業(yè)無償提供一定年限的空間使用權(quán)，以此換取企業(yè)的部分股權(quán)（以租換股），對(duì)成熟度高的優(yōu)質(zhì)企業(yè)可以以產(chǎn)權(quán)置換股權(quán)。這種換股模式優(yōu)勢非常明顯，可以降低高新企業(yè)初創(chuàng)期的重資產(chǎn)投入成本，以自己的少許股份為代價(jià)，換取一大筆固定成本的節(jié)約，讓創(chuàng)新型企業(yè)的有限資金重點(diǎn)投入到研發(fā)生產(chǎn)中；而園區(qū)則提高了目標(biāo)企業(yè)的入駐積極性，達(dá)到提高園區(qū)入駐率和跟投高新企業(yè)發(fā)展的目的。

上海張江高科、深圳星河地產(chǎn)等地產(chǎn)商都開展了“開發(fā)”變“創(chuàng)投”的成功實(shí)踐。如深圳星河WORLD商務(wù)樓宇設(shè)計(jì)定位為“高科技企業(yè)及擬上市企業(yè)”的總部聚集地，其部分物業(yè)以“產(chǎn)權(quán)換股權(quán)”的模式銷售，即以商業(yè)地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)換取高科技企業(yè)以及擬上市公司股權(quán)。目前星河集團(tuán)投資的擬上市企業(yè)已經(jīng)接近30家。星河WORLD還為“85后”“90后”的互聯(lián)網(wǎng)人創(chuàng)業(yè)一代以持有初創(chuàng)企業(yè)1%股權(quán)的形式免費(fèi)提供辦公場所，這些大學(xué)生、海外留學(xué)生創(chuàng)業(yè)成功的概率非常高。

借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn)，我們可以讓地方國企為主導(dǎo)，在城市更新和園區(qū)產(chǎn)業(yè)載體建成后，轉(zhuǎn)變物業(yè)出租與銷售的地產(chǎn)開發(fā)思維，推行以產(chǎn)權(quán)換股權(quán)模式留住企業(yè)。具體建議：（1）聯(lián)合創(chuàng)新投資企業(yè)參與更新項(xiàng)目，實(shí)行地產(chǎn)開發(fā)“眾籌”模式。讓創(chuàng)新投資集團(tuán)從過去直接投資創(chuàng)新企業(yè)變成先參股投資創(chuàng)新載體，然后在待孵化、待上市的企業(yè)中選擇好的企業(yè)“以產(chǎn)權(quán)換股權(quán)”，把對(duì)地產(chǎn)的投資又轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投資，企業(yè)的地產(chǎn)投資與金融風(fēng)險(xiǎn)投資更好地融合。（2）“眾創(chuàng)孵化+產(chǎn)投基金”的投資模式，設(shè)立眾創(chuàng)孵化空間，以租金換股權(quán)，發(fā)掘鎖定種子企業(yè)。眾創(chuàng)孵化空間與產(chǎn)投基金的結(jié)合，前期通過以房換股模式引進(jìn)大量創(chuàng)業(yè)公司入駐園區(qū)孵化器。接下來園區(qū)基金就可以密切關(guān)注并及時(shí)評(píng)估這些企業(yè)，發(fā)掘具有高成長潛力的種子公司，及早達(dá)成入股合作，占得投資先機(jī)。比如張江高科創(chuàng)立的“895創(chuàng)業(yè)營”，目前已擁有近10萬平方米的孵化器，累計(jì)入營項(xiàng)目近300個(gè)，項(xiàng)目總估值達(dá)300億元。（3）建立完備的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)體系，承接企業(yè)全生命周期的需求。從孵化器、加速器，到高端辦公再到總部基地，在空間載體上都能滿足企業(yè)不同發(fā)展階段的要求；同時(shí)，園區(qū)內(nèi)設(shè)立的產(chǎn)投基金有豐富的層次設(shè)計(jì)，能夠覆蓋企業(yè)在初創(chuàng)期、發(fā)展期和成熟期各個(gè)階段的融資發(fā)展需求。

（三） 實(shí)行財(cái)政貼息政策支持城市更新基金

城市更新需要加強(qiáng)財(cái)政資金支持和金融創(chuàng)新，多管齊下解決資金缺口。一般基金的投資要求回報(bào)率高，通常會(huì)要求8—10%的年化收益作為固定回報(bào)，因此建議用財(cái)政貼息政策加以支持配合。財(cái)政貼息是政府為支持特定領(lǐng)域或區(qū)域發(fā)展，根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策目標(biāo)，運(yùn)用資金價(jià)格補(bǔ)貼的形式對(duì)承貸企業(yè)的銀行貸款利息給予的補(bǔ)貼。財(cái)政貼息方式是一種財(cái)政間接引導(dǎo)投資的機(jī)制，通過財(cái)政貼息可起到一定的杠桿放大效應(yīng)。財(cái)政貼息只需支付較少的利息即可滿足企業(yè)的收益要求，并引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大投資規(guī)模。

在財(cái)政貼息政策設(shè)計(jì)上，具體建議：（1） 在土地出讓收入中安排專門的資金，建立城市更新的專項(xiàng)財(cái)政貼息基金。（2） 根據(jù)項(xiàng)目的投資額大小、投資回報(bào)率及回報(bào)期限的不同確定不同的貼息率。（3） 對(duì)市場屬性明顯、經(jīng)營性較強(qiáng)、投資額較大、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)度大的項(xiàng)目，為吸引社會(huì)資本參與，財(cái)政貼息盡量高些，財(cái)政可最高承擔(dān)貸款利率的50％（如貸款年利率為10%，財(cái)政貼息5%）。（4） 對(duì)于社會(huì)資本參與城市更新改造項(xiàng)目給予利息補(bǔ)貼的時(shí)間一般不超過5年。

五、 結(jié)語

“政府統(tǒng)籌主導(dǎo)+國企具體實(shí)施”的城市更新模式未來將成為主要方向。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)低迷情況下，城市更新產(chǎn)業(yè)是國企挺進(jìn)的重要契機(jī)，既可發(fā)揮國企在城市更新和城市建設(shè)的擔(dān)當(dāng)作用，也有利于做大做強(qiáng)國企，反哺城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。國有企業(yè)應(yīng)“勇挑大梁”、扛起發(fā)展重任，在城市更新中發(fā)揮主力軍作用。地方政府可積極探索政策創(chuàng)新，支持國企多渠道多方式參與城市更新。

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（責(zé)任編輯：董玥玥）

（校對(duì)：木子）