公平性視角下不同省市延遲退休年齡政策差異化問題探討

李運(yùn)華 宋美瑾

[摘? ? 要] 國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確規(guī)定要按照“小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”等原則逐步延遲法定退休年齡。但受限于不同省、自治區(qū)、直轄市的地理位置、歷史文化，以及各省區(qū)市延遲退休環(huán)境的不同，也是當(dāng)前政策無法落地的重要因素之一。實(shí)際上，我國各地區(qū)間發(fā)展不平衡、各省級行政區(qū)狀況懸殊，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均預(yù)期壽命、撫養(yǎng)比等對退休年齡抉擇有關(guān)鍵影響的因素差異很大。這些差異會(huì)通過替代效應(yīng)與收入效應(yīng)、改變個(gè)人生命周期階段長度、增加養(yǎng)老負(fù)擔(dān)等作用機(jī)制對延遲退休年齡產(chǎn)生不同影響。因此，應(yīng)當(dāng)基于差異化的省情，制定差異化的政策，即在延遲法定退休年齡問題上，制定延退年齡幅度快慢有所差別、允許彈性化推進(jìn)實(shí)施的政策，以求不同省區(qū)市的勞動(dòng)者群體在延遲法定退休年齡問題上獲得更為公平的對待，也為此項(xiàng)改革凝聚更多共識和支持。

[關(guān)鍵詞] 延遲退休；退休年齡；彈性退休；分類退休；老齡化；撫養(yǎng)比

[中圖分類號] C913.6? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）05-0066-10

一、問題的提出

國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確規(guī)定，要按照“小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”等原則逐步延遲法定退休年齡。由此可知，我國延遲法定退休年齡的大政方針已定。2021年是“十四五”時(shí)期的第一年，按照規(guī)劃應(yīng)該已進(jìn)入實(shí)施階段，但具體如何推動(dòng)政策落地實(shí)施，仍不明確。截至目前，僅有山東、江蘇兩省已落地自愿延遲退休相關(guān)政策。

延遲法定退休年齡政策（下文簡稱“延遲退休政策”）出臺不易，實(shí)施更不易?？陀^地看，這是因?yàn)樯婕暗教嘤绊懻咧贫ê蛯?shí)施的復(fù)雜因素和變量，而這些因素可以分別從延遲退休年齡，從國家整體到具體各省區(qū)市逐步推進(jìn)的實(shí)施過程中窺見。

首先，延遲退休政策應(yīng)整體延遲我國的法定退休年齡，這一點(diǎn)在我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中都有提到，這主要是基于我國人均預(yù)期壽命提高、受教育年限增加、人口老齡化趨勢加快、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化四個(gè)方面所考慮的。然而參與政策博弈的各方主體所追求的政策目標(biāo)存在很大差異。比如，政府、職工、雇主（用人單位）各主體與延遲退休政策相關(guān)的訴求是不同的，這就導(dǎo)致第一步的推動(dòng)過程并不簡單。

其次，延遲退休政策實(shí)施的第二步應(yīng)區(qū)分對待不同類型的勞動(dòng)者。如對于不同年齡、不同性別、不同工種的勞動(dòng)力，可以制定差異化退休年齡政策。然而具體實(shí)施起來又較為困難，因?yàn)樽鳛檎呤荏w的職工個(gè)人或群體各方面條件差異非常大。如不同崗位、不同職業(yè)群體的工作穩(wěn)定性和工作強(qiáng)度不同，又如職工個(gè)人身體條件、家庭需求各異等等。如何使各群體滿意，是個(gè)巨大難題，所以第二步的推動(dòng)依舊需要經(jīng)過慎重考慮。

最后，第三步應(yīng)針對我國各省區(qū)市實(shí)施差異化延遲退休政策。這是由于我國不同省、自治區(qū)、直轄市地理位置、歷史文化不同，以及各省區(qū)市延遲退休環(huán)境不同造成的。由此，基于差異化省情，各省區(qū)市應(yīng)結(jié)合自身地區(qū)特性細(xì)化各地區(qū)延遲退休政策并實(shí)施。但各省區(qū)市差距多大為合適？是否會(huì)使不同地區(qū)人們感到不公平？這也是政策實(shí)施過程中需要解決的。

客觀地說，由于有太多差異性因素的存在，想要制定出使所有職工群體或個(gè)體（更不用說參與政策博弈的各方主體）都能獲益或滿意的延遲法定退休年齡的統(tǒng)一政策幾乎是不可能的。但在制定具體政策時(shí)，盡最大可能關(guān)照到上述各因素的差異仍然是必須勠力為之的，因?yàn)楣舱叩闹贫ū緛砭褪菍で蠊沧R、確認(rèn)共識的過程，政策出臺后的有效實(shí)施也有賴于共識作為支撐。

目前學(xué)界內(nèi)多數(shù)學(xué)者都已經(jīng)注意到了延遲退休政策所應(yīng)實(shí)施的第一步，即我國需要延遲法定退休年齡，并且學(xué)者們對于不同群體的多種利益訴求有所察覺，并指出公眾、知識精英和政府對于延遲退休政策的利益訴求存在共識與差異，政府只有意識到這種共識與差異并及時(shí)化解三方矛盾[1]，且正確處理好經(jīng)濟(jì)考量與政治考量、國家利益和個(gè)人利益等關(guān)系，進(jìn)行通盤考慮， 兼顧各方利益[2]，才能最終達(dá)成政策合意，推動(dòng)政策實(shí)施。

同時(shí)，學(xué)者們也對第二步進(jìn)行了一些深入探索，得出了一些相對共識，如延遲退休政策可設(shè)定不同時(shí)間段，勞動(dòng)者可以根據(jù)自身的身體狀況自行選擇退休年齡[3]。具體而言，延遲退休政策應(yīng)對于不同類型的勞動(dòng)者進(jìn)行區(qū)分對待。如對于不同職業(yè)的勞動(dòng)者，研究發(fā)現(xiàn)延遲退休后腦力和體力勞動(dòng)者的收入差距將拉大，因此應(yīng)根據(jù)勞動(dòng)者工作性質(zhì)制定不同的延遲退休政策[4]。而對于不同性別的技能型勞動(dòng)者，可以采取先女后男的延遲退休方案[5]。

但學(xué)界對于第三步的研究目前還處于空白，我國省際間差異問題較為突出，同時(shí)由于我國延遲退休政策正處于規(guī)劃階段，政策內(nèi)容具有原則性和寬泛性的特點(diǎn)，后續(xù)實(shí)施過程中仍需要由各省區(qū)市對政策進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，因此在第三個(gè)層面的基礎(chǔ)上，探索影響延遲退休政策的因素，進(jìn)而分析各省區(qū)市具體差異，并根據(jù)各省區(qū)市具體情況提出差異化政策建議無疑是十分必要的。而針對公平性問題，還需引入公平性視角，即只有基于公平的立場，公平地評價(jià)和對待初始條件不盡相同的職工群體（甚至各政策參與方）的利益狀態(tài)和政策訴求，最終發(fā)現(xiàn)或形成對各方利益大體公平的政策方案。當(dāng)然，必須于此申明的是，不論是法律上的還是公共政策上的公平都是一個(gè)相對的概念。具體到本文所探討的延遲退休政策問題上，所謂公平，是指在維護(hù)不同省區(qū)市各職工群體的利益的基礎(chǔ)上，根據(jù)各職工群體的差別情況制定差別化的政策，盡可能補(bǔ)償弱勢職工群體的利益損失，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同省區(qū)市各職工群體在延遲法定退休年齡問題上的利益公平。這種省際間各職工群體的相對公平，實(shí)際上又包含著代內(nèi)公平和代際公平兩個(gè)層面。其中，代內(nèi)公平，指的是代內(nèi)的所有人不論其國籍、種族、性別等方面的差異，對于公共服務(wù)、公共資源擁有平等的享受權(quán)利；代際公平，指在保證人類各代之間平等的基礎(chǔ)之上，能夠公平地滿足各代不同利益的需求，其實(shí)質(zhì)為各項(xiàng)資源在代際間的公平分配和使用問題[6]。

二、影響不同省區(qū)市延遲退休年齡政策的三個(gè)關(guān)鍵因素

法定退休年齡指一國法律政策規(guī)定的職工退出勞動(dòng)市場，并依據(jù)相應(yīng)的程序領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。這一規(guī)定劃分了工作時(shí)間與退休時(shí)間，對國家的勞動(dòng)力市場、生產(chǎn)能力、居民消費(fèi)行為等都會(huì)直接產(chǎn)生顯著的影響[7]。因此，制定延遲退休政策需要考慮到方方面面，包括經(jīng)濟(jì)、人口等多種因素。為探索影響年齡的決定性因素，本應(yīng)進(jìn)行相關(guān)性檢驗(yàn)等實(shí)證檢驗(yàn)，但由于目前我國各省區(qū)市規(guī)定的法定退休年齡基本一致，且大部分仍執(zhí)行20世紀(jì)50年代的退休政策，少數(shù)省份的延遲退休政策也尚屬于起步階段，因而較難通過我國國內(nèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行影響因素分析實(shí)證研究。為此，本文借鑒其他國家的歷史和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對影響其制定延遲退休年齡的因素進(jìn)行探索，在此基礎(chǔ)上選擇符合我國國情和各省（區(qū)、市）情的，具有一定穩(wěn)定性、長期性的影響因素進(jìn)行分析。在影響因素方面，學(xué)者朱波曾采用回歸分析法研究了154個(gè)分別來自歐洲、亞洲、大洋洲、非洲國家的退休年齡對養(yǎng)老金制度、經(jīng)濟(jì)、人口等因素的依賴程度，發(fā)現(xiàn)人口老齡化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口平均預(yù)期壽命（以下簡稱“人均預(yù)期壽命”）及養(yǎng)老金制度等對退休年齡都有顯著影響[8]。國外學(xué)者基于國際勞工組織（ILO）所有成員國及經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）中部分國家的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行精算，同時(shí)通過探索退休與社會(huì)保障之間的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，發(fā)現(xiàn)年輕一代與老年一代之間通過養(yǎng)老保障存在政治互動(dòng)，隨著老年人增多，他們享有的政治權(quán)力越大，但同時(shí)撫養(yǎng)比下降，導(dǎo)致增加的退休人員需要分享一定數(shù)量的資源，此時(shí)人口老齡化導(dǎo)致老年人無法在退休后獲得更多資源，因此他們選擇延遲退休。同時(shí)也發(fā)現(xiàn)不同國家間不同的人口特征能夠很大程度上解釋各國的退休年齡差異，人口老齡化程度是影響退休期長短的重要因素，人口老齡化程度越嚴(yán)重，退休期會(huì)愈加縮短[9]。通過上述研究，可以發(fā)現(xiàn)不同國家退休年齡有所區(qū)分的影響因素包括人口老齡化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人均預(yù)期壽命及養(yǎng)老金制度。需要在這其中篩選對于中國退休年齡政策制定較為重要的因素。

針對上述研究結(jié)論，首先，本文認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無疑是影響中國退休年齡政策制定的因素之一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象在不同時(shí)期的規(guī)模，通常用“GDP”或“人均GDP”來衡量各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、速度和所達(dá)到的水準(zhǔn)。從橫向角度來看，目前我國與他國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定差異，如美國、日本2021年GDP分別為23萬億美元、4.94萬億美元，而中國2021年GDP為17.73萬億美元。同時(shí)，我國自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從縱向角度來看也有巨大提升，從中國統(tǒng)計(jì)年鑒看，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從2000年的7942.1元提升至2020年的71999.6元，在20年內(nèi)提升了將近10倍。按照上述研究結(jié)論，退休年齡也應(yīng)相應(yīng)提升。從世界橫向維度與歷史縱向維度兩方面來看，我國應(yīng)與別國延退方案有所差別，這是因?yàn)楦鲊枰鶕?jù)其實(shí)際情況來制定對本國人民利益最大化的延遲退休方案，進(jìn)而使得政策推行能夠得到人民理解支持，成功落地。但想要真正做到為人民著想，則需要考慮國內(nèi)不同群體的差異情況。從我國內(nèi)部各省區(qū)市縱橫兩維度來看，縱向具有歷史文化差異、橫向具有地理位置高低差異，種種因素導(dǎo)致各省區(qū)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也并不相同。由此，如果政策改革想得到人民的真正支持和擁護(hù)，則需要考慮省際間差異性問題，即我國各省區(qū)市在根據(jù)國家方針統(tǒng)一提升法定退休年齡的基礎(chǔ)上，還應(yīng)對具體的提升速度或提升幅度進(jìn)行差異化考慮，來保證不同背景狀況的人群在政策改革中能夠得到公平公正的待遇，在公平的基礎(chǔ)之上保證百姓的利益不受損害。

其次，人均預(yù)期壽命也是一個(gè)重要影響因素。數(shù)據(jù)顯示，人均預(yù)期壽命不同的國家，其退休年齡也有所不同，如日本、尼日利亞2011年人均預(yù)期壽命分別為83歲、53歲，退休年齡分別為65歲、50歲1。而2020年我國人均預(yù)期壽命已提升至77.93歲，近40年間增長幅度超過了10歲，但我國退休年齡卻自20世紀(jì)50年代以來一直為男60歲，女55歲，沒有發(fā)生改變。因此，從人均預(yù)期壽命角度，我國退休年齡也應(yīng)有所改變。從國內(nèi)角度來看，我國各省區(qū)市人均預(yù)期壽命也并不一致，而是存在較大差異，為遵循公平性原則，各省區(qū)市百姓在政策改革中面臨的延遲退休年齡方案也應(yīng)有所差異。

再次，65歲及以上人口占總?cè)丝诎俜直燃礊楦鲊丝诶淆g化程度，目前大多數(shù)國家已經(jīng)迎來銀色浪潮，人口老齡化程度的不斷加深，各國也紛紛通過提高退休年齡來緩解此種現(xiàn)象帶來的危機(jī)。我國同樣也已進(jìn)入人口老齡化愈發(fā)嚴(yán)重的階段，這無疑為退休年齡改革提出了新的、緊迫的要求。但若想更好地測算養(yǎng)老負(fù)擔(dān)壓力，相比于65歲及以上人口占總?cè)丝诎俜直冗@一指標(biāo)，撫養(yǎng)比顯然能夠更好地反映出目前由多少勞動(dòng)人口共同負(fù)擔(dān)一名退休人員的養(yǎng)老開支，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比等于參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休人員人數(shù)與參保職工人數(shù)的比值，其分子部分相比于人口老齡化指標(biāo)中的65歲及以上人口更加大幅地縮小了范圍，限定在了領(lǐng)取人數(shù)上，同時(shí)把分母限定為參保職工人數(shù)。而如果把法定退休年齡作為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在此時(shí)間節(jié)點(diǎn)前的職工即為繳費(fèi)人口，在此節(jié)點(diǎn)后即退休后的職工便屬于領(lǐng)取養(yǎng)老金人口。因而撫養(yǎng)比這一概念與法定退休年齡這一改革中的要點(diǎn)無疑聯(lián)系得更加密切。可以用撫養(yǎng)比這一指標(biāo)來替代65歲及以上人口占總?cè)丝诎俜直?。我?010年撫養(yǎng)比為11.9%，2020年上升至19.7%，可以看出近年來我國養(yǎng)老壓力持續(xù)上升。因此，為緩解養(yǎng)老壓力，延遲法定退休年齡也是應(yīng)有之義。具體從國內(nèi)角度來看，由于我國各省區(qū)市撫養(yǎng)比同樣存在一定差異，因此也應(yīng)考慮基于此制定差別化退休年齡幅度政策，來保證各省區(qū)市人民得到相對公平的福利待遇。

最后，雖然養(yǎng)老金制度與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對各國退休年齡政策制定影響較為明顯，但我國各省區(qū)市之間養(yǎng)老金制度基本一致。各省區(qū)市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)指標(biāo)即服務(wù)業(yè)附加值占GDP比重與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平關(guān)系較為密切，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致可以替代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)這一因素，養(yǎng)老金制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)這兩點(diǎn)因素也可以暫時(shí)不做考慮。綜上，影響各省區(qū)市延遲退休政策制定的因素大致可以歸結(jié)為以下三點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均預(yù)期壽命和撫養(yǎng)比。

三、三大關(guān)鍵因素影響延遲退休政策的作用機(jī)制

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素的作用機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素的作用機(jī)制可以從個(gè)人、社會(huì)、政府三個(gè)角度進(jìn)行分析。

從個(gè)人角度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)對職工延遲退休意愿產(chǎn)生兩種截然相反的影響：一種是替代效應(yīng)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，可以使得職工的工資水平相應(yīng)提高，則人們的閑暇成本就會(huì)上升，不會(huì)傾向于享受閑暇時(shí)間，而是更傾向于增加勞動(dòng)力供給時(shí)間，即支持延遲退休；另一種是收入效應(yīng)，即人們傾向于提前儲(chǔ)蓄，進(jìn)而減少工作時(shí)間，盡早享受閑暇，而傾向于提前退休。當(dāng)收入效應(yīng)大于替代效應(yīng)時(shí)，勞動(dòng)供給減少，反之則勞動(dòng)供給增加。因此，政府在制定延退政策時(shí)，需要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)狀況，充分考慮居民延遲退休意愿，判斷收入效應(yīng)與供給效應(yīng)之大小。

從社會(huì)角度來看，此因素主要指地區(qū)的居民生活水平、醫(yī)療水平、教育水平、職工工資水平等，醫(yī)療水平和生活水平能夠直接影響居民身體健康狀況，教育水平和工資水平則影響著職工對增加工作時(shí)間和享受閑暇的偏好程度。

從政府角度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能夠彰顯該地區(qū)是否能夠負(fù)擔(dān)得起延遲退休相應(yīng)的配套改革成本。若經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，則對延遲退休改革成本具備較強(qiáng)的負(fù)擔(dān)能力；若經(jīng)濟(jì)能力不足，則對于延遲退休改革可能出現(xiàn)“心有余而力不足”的情況。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無疑是影響合理制定退休年齡政策的重要因素之一，并且我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有一定差異，這就需要根據(jù)各地區(qū)具體情況進(jìn)行延退方案的細(xì)則制定。

（二）人均預(yù)期壽命因素的作用機(jī)制

目前人均預(yù)期壽命隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的增長、居民身體素質(zhì)的提升而逐年上升，但法定退休年齡卻幾乎沒有變化，這一狀態(tài)無疑不利于個(gè)人生活和社會(huì)發(fā)展。

從個(gè)人生命周期角度而言，隨著預(yù)期壽命上升，在法定退休年齡保持不變的情形下，個(gè)人的工作年限變化不大，但是退休時(shí)期則會(huì)相應(yīng)增長，居民工作時(shí)長與退休時(shí)長之比降低，居民如果想要力圖維持退休前的生活水準(zhǔn)，就可能會(huì)在工作時(shí)期作出增加儲(chǔ)蓄、降低消費(fèi)的決定。

從社會(huì)角度而言，人均預(yù)期壽命提高將導(dǎo)致人口生產(chǎn)時(shí)期相對縮短，退出工作后政府福利支出增加，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展和政府財(cái)政的可持續(xù)。因而應(yīng)按人均預(yù)期壽命的提升相應(yīng)延遲法定退休年齡，使得居民工作時(shí)期與退休時(shí)期之比回到一個(gè)合理穩(wěn)定的狀態(tài)，從而使個(gè)人能在一生之中合理分配自身資產(chǎn)，同時(shí)也能夠延長生產(chǎn)時(shí)間，為社會(huì)作出更多貢獻(xiàn)。同時(shí)，在制定延退政策時(shí)也需要考慮各地區(qū)人均預(yù)期壽命差異，從而設(shè)置合理的延遲退休年齡方案。

（三）撫養(yǎng)比因素的作用機(jī)制

撫養(yǎng)比因素的作用機(jī)制可以從個(gè)人與社會(huì)兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

基于個(gè)人角度來看，由于撫養(yǎng)比可理解為勞動(dòng)力人均承擔(dān)的撫養(yǎng)人數(shù)，撫養(yǎng)比越高，勞動(dòng)力人均承擔(dān)的撫養(yǎng)人數(shù)越多。目前隨著我國人口老齡化程度加深，使得社會(huì)中退休人口數(shù)與勞動(dòng)人口數(shù)比例進(jìn)一步提高，各地區(qū)撫養(yǎng)比的提升，導(dǎo)致每位在職職工供養(yǎng)離退休職工的負(fù)擔(dān)愈來愈重。

從社會(huì)角度來看則反映為各省區(qū)市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金壓力增大。因?yàn)閾狃B(yǎng)比提升意味著領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)相對增多，繳納養(yǎng)老金人數(shù)相對減少，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金給付壓力持續(xù)上升。因此，有必要延遲退休年齡。一方面擴(kuò)大在職勞動(dòng)力人數(shù)，延長勞動(dòng)者繳費(fèi)時(shí)間，同時(shí)增加繳費(fèi)人員，達(dá)到“增收”效果；另一方面降低退休隊(duì)伍人數(shù)，縮短退休者領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)限，同時(shí)降低申領(lǐng)養(yǎng)老金人數(shù)，達(dá)到“減支”效果，兩者共同發(fā)揮作用，能夠有效降低撫養(yǎng)比，進(jìn)而減輕各省區(qū)市養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因而，撫養(yǎng)比對于合理制定延遲退休年齡也是一個(gè)需要被重點(diǎn)考慮的因素。

四、基于三大關(guān)鍵因素省際差異及其影響的政策建議

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平維度

1. 省際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異（如圖1），共有6個(gè)地區(qū)人均GDP超過10萬元/人，分別是北京、上海、江蘇、福建、天津、浙江，其中北京人均GDP最高，達(dá)到164889.5元/人。共有5個(gè)地區(qū)人均GDP低于5萬元/人，分別為河北、貴州、廣西、黑龍江、甘肅，其中甘肅地區(qū)人均GDP最低，為35994.8元/人。全國人均GDP為71828元/人，山東、內(nèi)蒙古、陜西、安徽、湖南省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平便處于全國平均水平左右。從地區(qū)方位分布來看，東部各地區(qū)除河北、遼寧、廣西、海南外，均處于全國水平之上，中部地區(qū)除湖北、內(nèi)蒙古外均處于全國人均GDP之上，其余地區(qū)均處于平均水平之下，西部地區(qū)除重慶外都處于全國水平之下?？梢姼鞯貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從東到西基本呈依次遞減的趨勢。

2. 省際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異對各省區(qū)市制定延遲退休政策的影響。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)影響職工工資水平，進(jìn)而通過替代效應(yīng)和收入效應(yīng)影響職工退休意愿，工資對在崗職工退休意愿的影響，取決于收入和替代效應(yīng)的比較，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)較低的工資會(huì)使職工縮短工作時(shí)間，即傾向于選擇提前退休[10] [11]。本文借鑒上述學(xué)者的研究，同樣認(rèn)為擁有較高工資水平，處于精英階層的人群往往傾向于延遲退休。而處于較低工資水平地區(qū)的人群傾向于提前或按時(shí)退休。因此，北京、上海、江蘇、福建、天津等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人們延遲退休的意愿會(huì)較為強(qiáng)烈。

其次，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，各地區(qū)居民生活水平、教育水平均存在差異。一般來說經(jīng)濟(jì)水平越高的地區(qū)，其延遲退休意愿越強(qiáng)。因?yàn)?，這些地區(qū)的居民生活條件往往相對較好，希望通過繼續(xù)工作來維持高質(zhì)量的生活狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的地區(qū)工作環(huán)境相對不友好，職工身體素質(zhì)較差，會(huì)期待提前退休。政府在政策制定時(shí)需要慎重考慮人們的退休意愿從而進(jìn)行細(xì)則制定，否則容易引起民眾的不滿情緒。

最后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同意味著政府負(fù)擔(dān)改革成本的能力會(huì)存在一定差異，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)如北京、上海等，通常能夠負(fù)擔(dān)得起相應(yīng)的改革成本，但對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展中下的省區(qū)市來說可能會(huì)存在困難。

3. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平維度的省際差異化政策建議。從公平性角度出發(fā)，若各地統(tǒng)一延遲退休年齡，則會(huì)引起代內(nèi)不公平的現(xiàn)象。因?yàn)?，部分?jīng)濟(jì)落后地區(qū)職工延遲退休意愿不強(qiáng)，且延遲退休并不能改善其生活水平，反而可能損害其身體健康，同時(shí)這些地區(qū)政府也無法負(fù)擔(dān)相應(yīng)的配套政策改革成本，進(jìn)而導(dǎo)致這些地區(qū)內(nèi)居民無法獲得相應(yīng)保障，易損害一些經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)民眾的利益。因此，各省區(qū)市需參照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，來研判其延遲退休年齡的變化幅度。

對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)如北京、上海、江蘇、福建、天津等，由于其?。ㄊ校﹥?nèi)職工延遲退休意愿較為強(qiáng)烈、居民生活水平較高、政府能夠承擔(dān)相應(yīng)改革成本，可適當(dāng)加快其延遲退休年齡前進(jìn)步伐，如可以每年延遲6個(gè)月，直至達(dá)到目標(biāo)年限。但同時(shí)這些地區(qū)也需注意，盡快建立積極的高齡勞動(dòng)力就業(yè)環(huán)境，來保證高齡就業(yè)者的權(quán)利：第一，政府應(yīng)立法禁止就業(yè)年齡歧視。第二，可以為雇傭高齡勞動(dòng)力的企業(yè)給予相應(yīng)雇傭補(bǔ)貼或免除企業(yè)負(fù)擔(dān)高齡勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)，來鼓勵(lì)其雇傭高齡就業(yè)者，主動(dòng)為高齡人群開放崗位。第三，對于高齡勞動(dòng)者，應(yīng)給予其相應(yīng)工作培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提供補(bǔ)貼和福利，并且可以在一些學(xué)校開展成人課程，保障高齡勞動(dòng)者擁有就業(yè)能力與就業(yè)機(jī)會(huì)，作為推動(dòng)延遲退休政策的配套措施。

而對于經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，如河北、貴州、廣西、黑龍江、甘肅而言，則應(yīng)適當(dāng)減慢延遲退休步伐，如可以每年延遲2個(gè)月，相比于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)的改革步伐邁得小一些，如此一方面較為符合該地區(qū)居民退休意愿，另一方面能夠一定程度上減輕這些地區(qū)政府的負(fù)擔(dān)，同時(shí)這些地區(qū)同樣應(yīng)針對高齡勞動(dòng)者就業(yè)環(huán)境做出積極改善。

（二）人均預(yù)期壽命維度

1. 省際人均預(yù)期壽命差異。我國各地區(qū)人均預(yù)期壽命差距較大（如圖2），從2020年的數(shù)據(jù)來看，上海人均壽命值最高，為83.67歲，此外共有3個(gè)地區(qū)人均預(yù)期壽命超過80歲，如北京、天津人均預(yù)期壽命達(dá)到82.43和81.91歲。而新疆、甘肅、青海、西藏人均預(yù)期壽命相對較低，均處于75歲以下，其中西藏人均預(yù)期壽命最低，為71.1歲，與上海相差約12歲。

2. 省際人均預(yù)期壽命差異對各地制定延遲退休政策的影響。按其作用機(jī)制，可以從個(gè)人與社會(huì)兩方面來分析其對差異化政策制定的影響。

從個(gè)人角度出發(fā)，各地人均預(yù)期壽命有所差異，意味著各省區(qū)市職工的退休時(shí)期長短不同，退休時(shí)期長度與工作年限長度之比有所差異，此時(shí)可通過差異化延長退休年齡，來使得二者之比達(dá)到合理的數(shù)值，同時(shí)也能夠使得各省區(qū)市居民穩(wěn)定儲(chǔ)蓄，進(jìn)行正常的消費(fèi)行為。

從社會(huì)角度出發(fā)，各地人均預(yù)期壽命差距較大，此時(shí)若延長退休年齡，可以使得各省區(qū)市勞動(dòng)人口生產(chǎn)時(shí)期擴(kuò)大，有助于各地區(qū)的社會(huì)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，此外還可以降低社會(huì)的福利性支出，有利于政府財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)行，但若統(tǒng)一延遲退休，較易引起一些人均預(yù)期壽命較短地區(qū)職工的不滿情緒。

3. 人均預(yù)期壽命維度的省際差異化政策建議。上海與西藏人均壽命相差近12歲，若不分省份實(shí)施延遲退休，退休年齡統(tǒng)一在相同時(shí)間內(nèi)延至65歲，則西藏地區(qū)勞動(dòng)者平均僅能領(lǐng)取6年養(yǎng)老金，而上海地區(qū)勞動(dòng)者能夠領(lǐng)取18年養(yǎng)老金，二者領(lǐng)取時(shí)長相差較大，從代內(nèi)公平性角度出發(fā)，這種做法顯然有損西藏、青海、甘肅等地區(qū)勞動(dòng)者的利益，他們處于“一生都在繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)”的狀態(tài)，只有較短時(shí)間可以領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，屬于代內(nèi)不公平。因此，對于不同人均預(yù)期壽命的地區(qū)，延遲退休政策也應(yīng)有所差異，來彌補(bǔ)預(yù)期壽命較短群體的利益。

對于上海、北京、天津、浙江等人均預(yù)期壽命較長的省份，政府制定延遲退休政策時(shí)可以加速邁步，如每年延遲6至8個(gè)月，使得其能夠以較快速度達(dá)到目標(biāo)年齡。

而對于貴州、新疆、甘肅、青海、西藏等地區(qū)，政府可實(shí)行自愿退休原則，步子邁得慢一些，如可每年只延遲2個(gè)月，與預(yù)期壽命較長省區(qū)市實(shí)現(xiàn)差異化退休。同時(shí)政府可以同樣實(shí)行自愿原則，針對部分愿意延長時(shí)間退休的員工，可以由單位實(shí)行批準(zhǔn)機(jī)制，使其能夠按照自身意愿延遲退休。

（三）撫養(yǎng)比維度

1. 省際撫養(yǎng)比差異。撫養(yǎng)比越高，體現(xiàn)每位在職職工供養(yǎng)離退休老人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)越重，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老金給付財(cái)務(wù)壓力越大。2020年中國平均制度撫養(yǎng)比為38.84%，說明大約3名在職職工供養(yǎng)一名離退休老人，但各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度撫養(yǎng)比差距較為顯著（見表1），四川、甘肅、湖北、重慶、黑龍江、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林撫養(yǎng)比均高于50%，意味著一位退休老人由少于2名參保職工供養(yǎng)，其中黑龍江省撫養(yǎng)比甚至快達(dá)到80%，證明其將要達(dá)到一名參保職工供養(yǎng)一位老人的程度，撫養(yǎng)比較為沉重。相反，廣東撫養(yǎng)比僅為17.09%，低于20%，表明超過5位在職職工共同撫養(yǎng)一名老人，除此之外，福建、北京、西藏、貴州地區(qū)撫養(yǎng)比均低于30%，撫養(yǎng)比相對較輕。

2. 撫養(yǎng)比差異對各地區(qū)制定延遲退休年齡政策的影響。首先，對個(gè)人來說，撫養(yǎng)比越高，每位在職職工供養(yǎng)離退休老人的負(fù)擔(dān)越重。因此，部分撫養(yǎng)比較高地區(qū)亟需政府延長退休年齡，來緩解代際間撫養(yǎng)矛盾。但對于部分撫養(yǎng)比低于平均水平的省份來說，無需在較短時(shí)間內(nèi)延遲較大幅度。

其次，從養(yǎng)老保險(xiǎn)金可持續(xù)發(fā)展角度來看，由于各省區(qū)市撫養(yǎng)比差異不同，負(fù)擔(dān)較重省份相較于其他省份，亟需延長退休年齡，這能夠令在職職工人數(shù)增多，繳費(fèi)年限延長，同時(shí)促使退休隊(duì)伍人數(shù)減少，退休職工領(lǐng)取養(yǎng)老金年限縮短，兩方合力，達(dá)到增收減支的作用，進(jìn)而可以減輕養(yǎng)老金給付負(fù)擔(dān)。

3. 撫養(yǎng)比維度的省際差異化政策建議。差異化延遲退休的目的為均衡各地區(qū)的代際間矛盾，若在相同時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一延遲退休年齡，則各省區(qū)市撫養(yǎng)比從相對水平來看仍與未延遲退休前差距相同，無法起到幫助撫養(yǎng)比較重地區(qū)政府減輕負(fù)擔(dān)的作用。

因此，從公平性角度出發(fā)，對于撫養(yǎng)比較為嚴(yán)重的省份，需要盡快實(shí)施推進(jìn)延遲退休政策，來降低撫養(yǎng)比，減輕代際間矛盾，如對于甘肅、湖北、重慶、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等撫養(yǎng)比較高的省份，可加快延遲退休步伐，以較快達(dá)到目標(biāo)年齡。

對于廣東、福建、北京、西藏、貴州等撫養(yǎng)比較輕的省份，可以適當(dāng)放慢延遲退休步伐。但需要注意的是其中甘肅和黑龍江兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，尤其甘肅人均預(yù)期壽命較短，按前述，應(yīng)放慢延遲退休幅度，同樣對于廣東、北京等雖然撫養(yǎng)比較輕，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、人均預(yù)期壽命較長的地區(qū)，按前述反而應(yīng)該加快延遲退休步伐，針對這一矛盾情況，有如下應(yīng)對之策：一是設(shè)定提前退休年齡，二是可實(shí)施彈性退休政策，在彈性空間內(nèi)建立相應(yīng)懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制：獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制即為按其延遲退休年數(shù)增發(fā)相應(yīng)比例養(yǎng)老金，懲罰機(jī)制即為按其提前退休年數(shù)扣減提前退休者部分比例養(yǎng)老金。

五、結(jié)語

本文通過對其他學(xué)者總結(jié)得出的制定延遲退休年齡的影響因素進(jìn)行整理，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均預(yù)期壽命、撫養(yǎng)比是三大重要影響因素，而我國各省區(qū)市在以上三方面均存在較大差異。因此，從公平性角度出發(fā)，各省市應(yīng)制定差異化延遲退休政策，構(gòu)建積極的高齡勞動(dòng)力就業(yè)環(huán)境，同時(shí)對于一些情況較為復(fù)雜的省份，還應(yīng)保留彈性空間、做好相應(yīng)配套措施。

未來世界人口老齡化形勢將更加嚴(yán)峻，對老年人多視角、多維度的研究是解決人口老齡化的應(yīng)有之義[12]。延遲退休改革作為當(dāng)前世界性、緊迫性的民生問題任重道遠(yuǎn)，如何在公平性原則下最大程度地保證人民的利益，仍需要社會(huì)各界進(jìn)一步探索，在政策落地之前充分思考、調(diào)查各部分勞動(dòng)者差異情況，制定差異化方案，減少延退改革阻力，爭取群眾理解與支持，共同推動(dòng)此項(xiàng)政策順利實(shí)施。

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[責(zé)任編輯：汪智力]

[基金項(xiàng)目] 本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“社會(huì)保障法制建設(shè)研究”（編號：12JJD840006）成果。

[作者簡介] 李運(yùn)華（1966-），男，湖南邵東人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授，博士生導(dǎo)師，主要從事社會(huì)法和社會(huì)政策、慈善和公益信托法研究；宋美瑾（1999-），女，遼寧大連人，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心碩士研究生。

Abstract：? The national "14th Five-Year Plan" and the Long-Range Objectives Through the Year 2035 clearly stipulate that the legal retirement age should be gradually raised in accordance with the principle of "step-to-step adjustment， flexible implementation， classified promotion， and overall consideration". However， due to differences in geographical location， history and culture， and environment among different provinces， autonomous regions， and municipalities directly under the central government， the policy for delayed retirement is yet to be implemented. It can not be denied that there is an imbalanced development among different regions and provincial-level administrative regions in China， and they vary significantly in the level of economic development， average life expectancy， dependency ratio， and other key factors that have an essential impact on the decision-making of retirement age. These differences will exert different influences on delayed retirement through mechanisms such as the substitution effect and income effect， the change of the durations of major stages of the individual lifecycle， and increased burden of elderly care. Therefore， differentiated policies based on differentiated provincial conditions should be formulated， that is， in the issue of delayed retirement， policies? should take into account of flexible implementation for fair treatment of workers in different provinces， regions， and cities so as to gather more consensus and support for this retirement age reform.

Keywords： delayed retirement; detirement age; flexible retirement; Classified retirement; aging; dependency ratio