邁向協(xié)同：跨界公共治理的政策執(zhí)行過程

陳冠宇 王佃利

DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2023.01.05

摘要：協(xié)同理念是應(yīng)對跨界公共治理有效性的重要技術(shù)工具和價值面向。在跨界公共問題的治理過程中，政府間縱向和橫向合作是推動政策執(zhí)行的重要機制，但在具體的施策實踐中卻往往受傳統(tǒng)條塊分割和職責(zé)同構(gòu)的制約。長江流域具有跨域性，通過透視長江流域治理的政策過程，發(fā)現(xiàn)在政策的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)分別存在政策要素與政策目標之間的協(xié)同難題以及政策體系與政策效果之間的結(jié)構(gòu)困局，具體表現(xiàn)為政策主體的多重性與模糊性、政策目標的復(fù)雜性與獨立性、政策體系的執(zhí)行分隔和反饋阻隔等政策運行困境。從長江流域生態(tài)治理的具體政策過程來看，以多元治理主體間協(xié)同來回應(yīng)跨界公共治理難題需要明晰角色目標，優(yōu)化政策設(shè)計，推動跨界治理方式的轉(zhuǎn)型；強化協(xié)調(diào)溝通，打破結(jié)構(gòu)障礙，形成互濟合作的治理網(wǎng)絡(luò)；提升政策協(xié)同生成能力，增進政策過程中的協(xié)同性，推進長江流域跨界治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：跨界治理；政策協(xié)同；政策過程；長江流域

中圖分類號：D035-01文獻標識碼：A文章編號：1000-2359（2023）01-0032-07收稿日期：2022-07-05

一、問題的提出

“跨界性”既是應(yīng)對公共治理“復(fù)雜性”的重要淵源，也是公共治理實踐中開展“整合性”設(shè)計與“整體性”應(yīng)用的集中體現(xiàn)。流域治理具有典型的“跨界性”特征，流域保護與開發(fā)離不開有效的流域治理。2022年6月8日，習(xí)近平總書記在四川宜賓考察時強調(diào)，保護好長江流域生態(tài)環(huán)境，是推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的前提。作為跨界治理 跨界治理是由跨行政區(qū)治理、跨公私合作伙伴治理、跨部門治理三大模式構(gòu)成的統(tǒng)一整體，旨在建構(gòu)一套各有側(cè)重、相互聯(lián)系、互動合作的正式或非正式運作體系，全方位、協(xié)同性地解決絕大多數(shù)社會公共問題。就本文長江流域的跨界治理而言，“跨界”與“跨域”具有同等的含義。的一個典型實踐樣態(tài)，長江流域生態(tài)治理集中彰顯了生態(tài)資源與社會經(jīng)濟之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：從自然屬性來看，“流”意為流動性，“域”意為范圍、疆界，表明一個跨界水體具有極高的整體性和關(guān)聯(lián)度；就社會屬性而言，因人為的政治因素，將原本天然一體化的江河跨界按行政區(qū)進行了以管理為目的的分割，形成了相對獨立的管理單元以及不同單元之間的復(fù)雜互動關(guān)系?？缃鐔栴}是集自然、經(jīng)濟與社會三位于一體的共生性問題。在長江流域生態(tài)治理中，任何一個單元發(fā)生變化都會對整個環(huán)境系統(tǒng)產(chǎn)生不同程度的影響，既包括單一方面的影響，也包括鏈條式甚至連鎖式的影響，這也使得流域跨界治理超出了單純的生態(tài)治理范疇，而成為涉及經(jīng)濟、社會、政治等多重維度為一體的公共治理課題。

跨界治理的復(fù)雜性已經(jīng)引起政府和學(xué)界的密切關(guān)注，并達成了基本共識。例如，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，要實施跨界系統(tǒng)的綜合整治，強化對水污染的協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理。針對長江流域的跨界生態(tài)保護工作，習(xí)近平總書記作出了重要指示：“要統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯(lián)系，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流的協(xié)同治理?！薄敦瀼芈鋵嶞h的十九屆五中全會精神 推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展》，《理論導(dǎo)報》，2020年第11期。本文以跨界治理中的政策協(xié)同為理論視角，以長江流域跨界生態(tài)治理的政策過程及其執(zhí)行效能為切入點，剖析長江流域跨界生態(tài)治理的政策執(zhí)行悖論和協(xié)同難題。

二、跨界公共治理中的政策協(xié)同：一個長江流域生態(tài)治理的分析框架

協(xié)同論是系統(tǒng)論的重要組成部分，協(xié)同問題是系統(tǒng)運行面臨的關(guān)鍵問題之一。跨界既包括超越地理和行政范圍，也包括跨越不同行政職能邊界或管理領(lǐng)域，進而形成綜合施策的格局，政策協(xié)同為解決跨界公共治理提供了一個可行的研究思路。

公共治理理論的演進推動西方國家學(xué)者提出了整體政府的理念，其目的就是為了減少政治體系內(nèi)部的政策沖突?；趪抑卫淼默F(xiàn)實境遇，經(jīng)合組織（OECD）先后從“兩個層次”“三個維度”提出了政策協(xié)同理論：“兩個層次”即政策協(xié)調(diào)與政策整合周志忍，蔣敏娟：《整體政府下的政策協(xié)同：理論與發(fā)達國家的當(dāng)代實踐》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2010年第6期。；“三個維度”即橫向整合、縱向整合和時間整合。其中，橫向整合與時間整合主要側(cè)重政策之間的相互支持以及前后的連貫性，縱向整合則關(guān)注政策產(chǎn)出能否實現(xiàn)決策者的初始意圖。

從跨界公共治理的政策過程來看，當(dāng)跨界生態(tài)治理所影響的經(jīng)濟、社會、政治等一系列問題引起政府部門關(guān)注并納入議事日程之后，就成為一個公共政策問題，這些分屬不同領(lǐng)域且牽涉多個地區(qū)的政策問題，會快速聚焦相關(guān)政策要素，驅(qū)動相關(guān)政策的出臺與落實，在參與政策過程的不同主體之間確立共同的政策目標，分工分層形成政策措施體系?？梢哉f，橫向整合與時間整合主要突出的是政策調(diào)整集成與前瞻性安排，主要在于政策制定的屬性特征，而縱向整合強調(diào)政策期望向政策效果轉(zhuǎn)變的過程，具有政策執(zhí)行的屬性特征。

按照上述邏輯，借鑒政策協(xié)同的基本要義，結(jié)合跨界公共治理中的政策過程特性，本文通過構(gòu)建“政策過程—政策協(xié)同”的解釋框架（見圖1）來分析長江流域的跨界生態(tài)治理。具體而言，不同層級政府及相關(guān)部門通過建立制度性的協(xié)商機制，在跨界治理范圍內(nèi)使政策的制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、相互支撐，進而在一定程度上打破行政壁壘，緩解行政區(qū)劃和行政級別的剛性與跨界的無界性之間的張力，最終以更有效的方式達成共同目標 需要指出的是，由于我國特殊的“條塊”關(guān)系，跨界范圍內(nèi)各行政區(qū)劃的政策環(huán)境不盡相同，且出于中央層面的全國性文件在各地的具體落實情況也有所差異，所以上述解釋框架并非絕對的，而是一種基于現(xiàn)實狀態(tài)的相對性闡釋。。

三、長江流域跨界協(xié)同治理的政策運行困境

在“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的方針指示下，《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長治保護法》）于2021年3月1日實施。然而，在政策運行過程中，由于長江流域跨界生態(tài)治理涉及上下游、左右岸，諸省份的現(xiàn)實條件不盡相同，帶來了政策制定和執(zhí)行層面的雙重困境。

（一）政策制定：政策要素與政策目標的協(xié)同難題

公共政策是公共部門為實現(xiàn)階段性目標而制定的行動路線或行動準則，既體現(xiàn)政策主體的意志與目的，也是各方行動主體的行動指南。在跨界公共治理中，因其涉及領(lǐng)域與區(qū)域的復(fù)雜性和廣泛性，在政策的制定發(fā)布過程中必然需要來自不同部門的配合與協(xié)作。從政策要素的角度來考察，不同職能領(lǐng)域的行政機構(gòu)是政策要素中的政策主體，與之對應(yīng)的服務(wù)、監(jiān)管對象即為政策客體。在國家層面推動長江流域生態(tài)保護的大背景下，各層級的政策主體擁有了自上而下的統(tǒng)一政策目標，然而，政策的制定與發(fā)布并不是一次性的，也不是固定不變的。諸層級的政策主體和客體要實現(xiàn)銜接互動，落實政策目標的穩(wěn)定性與一致性是政策制定環(huán)節(jié)需關(guān)注的難題。在政策制定過程中，政策要素與政策目標的協(xié)同難題主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.政策主體的多重性與模糊性。從橫向管理職能來看，長江流域跨界生態(tài)治理的政策主體涉及較廣，如在部際合作層面，2022年9月8日，由生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、科技部、公安部、水利部等17個部委聯(lián)合發(fā)布的《深入打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動方案》，涉及政策主體合計48個。雖然這種聯(lián)合發(fā)文的政策制定方式有利于強化多元政策主體間的溝通與協(xié)同，有助于在一定程度上實現(xiàn)政策部署的協(xié)同性和科學(xué)化，但是這種需要多個部門在不同領(lǐng)域共同發(fā)力的政策行動，也容易因為政策主體的多元化而導(dǎo)致主體功能的重疊與模糊。

本文通過對2019年發(fā)布的《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），以及不同政策主體的實施政策過程進行分解。2019年1月21日，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布《行動計劃》，同時抄送中央組織部、中央宣傳部、中央編辦、最高人民法院、最高人民檢察院、國家電網(wǎng)、三峽集團等7個部門，相關(guān)政策主體涵蓋了長江干流、支流等集水區(qū)域涉及的11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府，以及水利部、交通運輸部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等20個職能部門。其中，生態(tài)環(huán)境部獨立負責(zé)的任務(wù)僅1項，而牽頭和參與的任務(wù)數(shù)共35項，是所有相關(guān)政策主體中涉及任務(wù)數(shù)量最多的一個部門。隨后，生態(tài)環(huán)境部作為獨立的政策主體，出臺了《生態(tài)環(huán)境部落實〈長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃〉工作方案》（以下簡稱《工作方案》），明確由生態(tài)環(huán)境部與國家發(fā)展和改革委員會共同進行定期調(diào)度，抓好監(jiān)督檢查、指導(dǎo)幫扶和信息公開工作，并確定了8個相關(guān)的專項行動：劣V類國控斷面整治、入河排污口排查整治、自然保護區(qū)監(jiān)督檢查、“三磷”專項排查整治、打擊固體廢物環(huán)境違法行業(yè)、飲用水水源地排查整治、城市黑臭水體治理和工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施整治。

雖然生態(tài)環(huán)境部所制定的《工作方案》主要是依據(jù)其自身對《行動計劃》的理解及相關(guān)職能而確定的。但現(xiàn)實情況是，在我國既有的制度框架下，中央部委負責(zé)對各個行業(yè)領(lǐng)域進行監(jiān)管，同時，各部委又有自己相應(yīng)的職權(quán)、資源和責(zé)任，有較為清晰的部門邊界朱德米：《構(gòu)建跨域水污染防治的跨部門合作機制：以太湖跨域為例》，《中國行政管理》，2009年第4期。。雖然在多部門合作文件中明確了牽頭單位、負責(zé)單位和參與單位，但是不同主體在牽頭、負責(zé)、參與過程中的著力點依然會有所區(qū)別。一方面由于自身職權(quán)范圍有限，在那些沒有明確責(zé)任的政策事項上，往往會基于自身實際對政策文本進行解讀，故容易產(chǎn)生職責(zé)的模糊性，影響自身職責(zé)的應(yīng)然定位；另一方面，由于部委間存在職能交叉，且可能牽頭、參與多項任務(wù)，故容易導(dǎo)致主體角色由多元化轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀鼗?，淡化職?quán)邊界。這不僅影響各牽頭部門與參與部門之間的協(xié)同，也因政策主體的多重性與模糊性而對其他主體制定公共政策造成不同程度的片面性。

2.政策目標的復(fù)雜性與獨立性。公共政策因公共問題而產(chǎn)生，公共問題的解決以政策目標為瞄向，統(tǒng)一的政策目標既是政策制定的基礎(chǔ)和方向，也是政策協(xié)同的關(guān)鍵和保障，但不同地區(qū)不同的政策環(huán)境使相關(guān)政策主體在制定具體的政策目標時，彼此之間容易出現(xiàn)目標不一致的現(xiàn)象。在長江流域跨界生態(tài)治理中，這種不一致主要表現(xiàn)為地方政府在“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的要求下，依據(jù)《長江保護法》和各職能部門相關(guān)政策，結(jié)合自身實際和理解，制定地方政策：一是各地方政策環(huán)境不同，在保證實現(xiàn)國家層面的“政策大目標”前提下，地方政府有自己的“政策小目標”；二是每級地方政府又是獨立的行動主體，在制定政策時也具有一定幅度的獨立性。治理系統(tǒng)內(nèi)部政策主體之間政策目標的復(fù)雜性和獨立性，均有可能折損政策協(xié)同的現(xiàn)實效能。

《行動計劃》發(fā)布之后，長江流域生態(tài)跨界治理所涉及的各地方政府也相應(yīng)地印發(fā)了各自的“工作方案”。本文選取湖北省、浙江省與江蘇省三個省份發(fā)布的“工作方案”進行橫向?qū)Ρ?，探究長江干、支流不同區(qū)域在政策制定中的政策目標差異。

通過對比發(fā)現(xiàn)，位于長江流域不同地段的三個省份，作為同一層級的行政區(qū)劃單位，“工作方案”的發(fā)文單位、具體保護修復(fù)工作中的主要目標、部分任務(wù)皆有所差異。例如，位于中上游的湖北省，對水質(zhì)恢復(fù)要求和水資源節(jié)約比例等方面有更高要求，而下游的江蘇省則對長江岸線資源的保護和開發(fā)利用更加重視。此外，在具體工作的任務(wù)分工中，不同省份對不同職能部門的要求也不同。例如，在治理工業(yè)污染、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局方面，湖北省是由省經(jīng)濟和信息化廳牽頭，省發(fā)展改革委、省應(yīng)急管理廳、省自然資源廳和省生態(tài)環(huán)境廳共同參與，共涉及4個職能部門；浙江省是由省經(jīng)濟和信息化廳、省發(fā)展改革委、省生態(tài)環(huán)保廳按職責(zé)分工牽頭，省自然資源廳、省應(yīng)急管理廳、省市場監(jiān)管局、省科技廳和省商務(wù)廳配合，共涉及8個職能部門；江蘇省則是由省生態(tài)環(huán)境廳、省工業(yè)和信息化廳牽頭，省發(fā)展改革委參與，共涉及3個職能部門。由此可見，同一層級的不同政策主體之間的政策目標并不完全相同，而是各有側(cè)重。尤其值得關(guān)注的是，不同主體的決策需求和邏輯有所區(qū)別，對上級部署的政策目標有著基于自身需求的解讀，在政策目標的選擇設(shè)定以及優(yōu)先度排序上有差異化的考慮。應(yīng)該說，雖然獨立的政策主體有權(quán)利也有責(zé)任根據(jù)屬地實際情況作出符合實踐背景的政策決策，但是在面對具有流動性的流域治理時，既無法從跨界且整體的狀態(tài)中脫離，也不可能回避“左鄰右舍”的影響，彼此之間政策目標的復(fù)雜化差異化甚至存在一定程度的割裂，會制約政策合力的形成。

（二）政策執(zhí)行：政策體系與政策效果的結(jié)構(gòu)困局

體系是指相關(guān)要素按照一定原則與規(guī)則組合而成的有機整體，是多個獨立要素或子系統(tǒng)結(jié)合而成的大系統(tǒng)。政策體系可以理解為不同的政策單元之間按照政策主體設(shè)計的邏輯原則而相互關(guān)聯(lián)、相互作用，共同形成的具有特定功能的系統(tǒng)。政策體系在既定的邏輯規(guī)則下運行，對政策客體產(chǎn)生既定作用，所產(chǎn)生的系統(tǒng)性結(jié)果即為政策效果。從理論上而言，政策體系的建構(gòu)初衷就是為了獲得單個政策所無法達到的系統(tǒng)性結(jié)果，這也符合政策協(xié)同的根本追求，然而，政策體系的架設(shè)與運行特點也在有形或無形地影響政策效果的實現(xiàn)。政策體系既是一個閉合運行的整體，又與外界進行著交互作用，呈現(xiàn)出開放性和動態(tài)性。政策體系由獨立的具體政策內(nèi)容和措施所組成，其基本的組合原則就是為了實現(xiàn)系統(tǒng)的整體目標，并且與其他系統(tǒng)相比，不同的政策體系有其自身相對清晰的邊界、作用方式和規(guī)范性，但同時為了適應(yīng)環(huán)境變化，需要不斷地從環(huán)境中獲取信息與能量，最終又以輸出政策的方式重新影響環(huán)境蔣碩亮：《論公共政策體系與政策能力現(xiàn)代化》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2021年第4期。。可以說，政策體系的整體性是由其自身性質(zhì)而天然固有的，開放性則是其在正常運作中自然產(chǎn)生的。當(dāng)這兩種特性在政策體系的政策結(jié)果與政策主體性預(yù)期不契合時，我們可稱之為政策體系與政策效果的“結(jié)構(gòu)性問題”。在政策執(zhí)行中，政策體系與政策效果的結(jié)構(gòu)困局主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.整體性下政策體系內(nèi)部之間的執(zhí)行區(qū)隔。從縱向來看，政策體系由上到下具有層次性，處于上位的高層次政策是低層次政策的基礎(chǔ)，而后者又是前者的具體化和分解細化。同樣，行政級別決定了上級政府在制定政策和提供支持方面具有優(yōu)勢，但下級在具體執(zhí)行過程中，也同樣因?qū)蛹墝傩远诮M織具體的行政力量、信息資源等方面占據(jù)主動。這種上下級之間調(diào)控與分權(quán)的張力使得“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象出現(xiàn)，具體表現(xiàn)為下級執(zhí)行者在執(zhí)行政策過程中不同程度地嵌入自身利益，而又不影響上級決策者對代理目標的實現(xiàn)。從橫向來看，政策體系的各個組成部分并不具有天然的、完全的一致性。每個政策行動者都是相對獨立的，也都有自己的政策利益考量，其地位乃至利益的固有性與協(xié)同的跨界性之間的矛盾加深了政策的“碎片化”。

在長江流域跨界生態(tài)治理的政策過程中，《長江保護法》是國家層面的跨界保護法，在政策體系中處于最高位，各級政府、各部門也相應(yīng)地出臺政策措施方案來貫徹落實并為下級提供執(zhí)行指導(dǎo)，如《交通運輸部關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國長江保護法〉的意見》《湖南省貫徹落實〈中華人民共和國長江保護法〉實施方案》《云南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面貫徹實施長江保護法促進高質(zhì)量發(fā)展的決定》等。除了全國統(tǒng)一的法律政策以外，各省份也制訂了自己的相關(guān)方案，本文通過分析湖北省《長江高水平保護十大攻堅提升行動方案》中部分政府部門的政策執(zhí)行過程（詳見表1），將政策體系中的“執(zhí)行區(qū)隔”予以具象化呈現(xiàn)。

從表1中可以看出，武漢市和黃石市在部分政策的完成指標上要高于湖北省的標準，且二者之間也略有差異。黃石市位于長江南岸，江水自北向東流經(jīng)全長76.87千米，地處武漢市的下游，但城鎮(zhèn)污水處理的執(zhí)行標準卻略低于武漢市。同樣，武漢市下轄的江岸區(qū)選擇了部分較低于市級或更為模糊的執(zhí)行標準。在湖北省的長江高水平保護攻堅行動執(zhí)行過程中，不論是縱向的從上到下，還是橫向的同級政府，都以本省范圍內(nèi)最高層級的政策目標為基本準繩，但各主體又有基于自身各類情況的差異性選擇。事實上，政策體系是多個公共政策在框架和形式方面的最大公約數(shù)的合集，而跨界公共治理問題覆蓋領(lǐng)域的廣泛性和牽涉主體的復(fù)雜性，以及彼此之間由政策差異所帶來的非預(yù)期性和不可計量性的執(zhí)行結(jié)果都會削弱協(xié)同效應(yīng)，而且這種政策執(zhí)行結(jié)果往往是不可逆的，甚至?xí)绊懴乱惠喌恼咧芷谘h(huán)情況。

2.開放性下政策體系內(nèi)外之間的“反饋阻隔”。反饋是系統(tǒng)的“輸出”作用于“輸入”進而影響系統(tǒng)功能的過程。從這一意義來看，政策執(zhí)行也是一個反饋的過程。公共政策的執(zhí)行內(nèi)在地包含政策制定者、政策執(zhí)行者與政策對象之間的互動，而執(zhí)行者作為中心環(huán)節(jié)，連通了決策者與目標群體，其需要掌握政策過程中的各類信息并反饋給決策者，以便于政策的制定優(yōu)化，可以說，執(zhí)行過程中相關(guān)信息的獲取、反饋以及再優(yōu)化共同決定了最終的政策效果趙靜：《執(zhí)行協(xié)商的政策效果：基于政策裁量與反饋模型的解釋》，《管理世界》，2022年第4期。。從政策體系來看，這種政策反饋分為內(nèi)部各組成政策元素之間的交流以及外部政策環(huán)境之間的交換。

其一，政策體系內(nèi)部政策主體與客體復(fù)雜多樣，特別是在長江流域跨界生態(tài)治理中，既有生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部、自然資源部、國家發(fā)展和改革委員會等部門在“條”上的職能指導(dǎo)與監(jiān)管，又有涉及相關(guān)省份各地方政府在“塊”上的落實與執(zhí)行，每一個都是政策的再制定者，都有自身所針對的具體層面的政策客體。同時，“條”和“塊”在縱向上都有較低層級的執(zhí)行者，導(dǎo)致同一主體有可能接受多重指導(dǎo)任務(wù)。此外，行政區(qū)劃上具有相同層級的地方政府之間不存在上下級問題，而且跨地域的上下級之間亦不存在領(lǐng)導(dǎo)指揮職權(quán)問題。這樣，越是基層的政策執(zhí)行主體越會面臨反饋的難題：一是承擔(dān)多重任務(wù)，面向多種政策客體，同時接受多重指導(dǎo)與監(jiān)管，既需要將政策指令予以精準執(zhí)行，又要及時收集政策執(zhí)行信息向決策者反饋，多頭且冗雜的信息反饋增加了工作量和失真概率；二是跨界問題的特殊性使得不同執(zhí)行主體在其行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)行方式、執(zhí)行標準等方面存在差異，由于政策執(zhí)行者僅能負責(zé)固定區(qū)域內(nèi)的信息反饋，故而最終容易導(dǎo)致各類信息在標準和內(nèi)容上差異較大；三是當(dāng)執(zhí)行主體面臨上下游、左右岸的跨界問題時，自身往往沒有足夠資源和職權(quán)獨立作出治理活動，此時的信息反饋更多的是反映問題，帶有“求助”意味。上述三種情況對于決策者來說都需要花費大量精力予以甄別和處置，由此削弱了決策者對政策體系的再優(yōu)化空間。

其二，政策體系需要與外部環(huán)境進行能量和信息的交換，以此來影響環(huán)境、適應(yīng)環(huán)境。從實際政策執(zhí)行過程來看，政策體系的運轉(zhuǎn)仍以同樣是體系構(gòu)建者的公共部門為主，公共力量之外的市場和社會明顯參與不足。從《中華人民共和國長江保護法》到各地方、各部門的相關(guān)落實方案，均提出要將保護工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的治理體系，從現(xiàn)實角度看，包括長江流域在內(nèi)的跨界生態(tài)治理，其本質(zhì)是為了解決經(jīng)濟社會的發(fā)展問題，從根本上離不開市場與社會力量的參與。《長江保護法》明確提出，要按照市場化運作原則，鼓勵社會資本參與生態(tài)修復(fù)，但從實踐來看，社會資本和市場力量在一定程度上被阻隔在外圍，具體進入方式與渠道尚未明確化和可操作化，多是從監(jiān)督舉報、公布信息等方面作出規(guī)定。雖然在跨界治理中，行政力量因其強制性可以更快地推進政策執(zhí)行進程，但體系外環(huán)境中其他力量的協(xié)同參與有助于更好地完成政策目標。

四、長江流域跨界生態(tài)治理協(xié)同增效的實現(xiàn)路徑

在長江流域跨界生態(tài)治理政策執(zhí)行過程的協(xié)同推進中，雖然《長江保護法》在頂層設(shè)計上提出了相關(guān)要求和指導(dǎo)意見，且多數(shù)地方已展開相關(guān)實踐行動，如重慶市與四川省兩地人大分別制定了《重慶市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強嘉陵江跨域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的決定》和《四川省嘉陵江跨域生態(tài)環(huán)境保護條例》，但是不同的政策行動主體在政策制定、政策執(zhí)行等方面仍存在各種差異，有鑒于此，從微觀層面跨界公共治理的政策協(xié)同問題出發(fā)，找尋更加具體的解決路徑，有助于從政策過程層面促進跨界協(xié)同治理。

（一）優(yōu)化跨界協(xié)同治理的政策設(shè)計

1.基于精細化的權(quán)責(zé)清單，明確主體責(zé)任邊界。在多部門、跨區(qū)域的生態(tài)治理中，合理而清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系成為政策過程協(xié)同推進的體制性基礎(chǔ)。因此，細化長江流域跨界生態(tài)治理的權(quán)責(zé)清單，并以此為依據(jù)，健全績效考評機制，是實現(xiàn)政策制定協(xié)同的基礎(chǔ)性保障。一方面要將不同職能部門、不同層級政府的職權(quán)范圍與其自身政策再制定時的考量出發(fā)點相結(jié)合，建立符合實際的激勵機制，既要避免過多的“一票否決”而導(dǎo)致的“一刀切”，也要避免因激勵資源追求而形成的治理路徑依賴；另一方面，要區(qū)分程序性事項與非程序性事項，以及“牽頭”“聯(lián)合牽頭”和“參與”等不同政策活動之間的具體化任務(wù)要求，加強相關(guān)政策主體和與之對應(yīng)的政策行動舉措之間的協(xié)同合作，建構(gòu)由點到線及面的行動網(wǎng)絡(luò)，形成利益與責(zé)任相統(tǒng)一的共同體。

2.基于場域角色，縮小目標差異化。場域可以簡單地理解為既是個體存在以及事件發(fā)生的空間點，也是政策主體參與跨界公共治理及相關(guān)政策活動的主要場所。長江流域跨界生態(tài)治理的場域是更為龐大、多元的空間，政策主體在其中的政策協(xié)同是具有創(chuàng)造性的，主體可以根據(jù)自身的競爭策略選擇體現(xiàn)自身意志的行為方式，形成差異化的政策目標。與傳統(tǒng)的科層治理和一般意義上的網(wǎng)絡(luò)治理不同，政策主體在特定場域內(nèi)需要改變認知觀念，脫離固化的條塊思維，把握和調(diào)適場域框架，在明確所處環(huán)境特質(zhì)的基礎(chǔ)上，精準定位自己在政策協(xié)同過程中的角色地位，做到既要辨明核心任務(wù)，又要利用自身資源稟賦聯(lián)合場域內(nèi)其他主體，在政策目標的設(shè)立選擇上充分互動，打破目標體系之間的壁壘，適度降低彼此的獨立性。

3.基于共建共治共享理念，優(yōu)化制度設(shè)計。共建共治共享的治理理念內(nèi)在地包含了系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性追求，與政策協(xié)同所追求的理念不謀而合。因此，通過強化共建共治共享的生態(tài)治理理念，有助于推動跨界治理方式的轉(zhuǎn)型。長江上、中和下游跨界治理涉及的毗鄰省份在地緣文化、經(jīng)濟發(fā)展等方面相近，天然地具備了構(gòu)建生態(tài)命運共同體的基礎(chǔ)。各地方政府的政策行動主體應(yīng)當(dāng)以共建生態(tài)命運共同體為價值理念支撐，以共治跨區(qū)水域生態(tài)為實踐目標，以共享綠色發(fā)展成果為制度協(xié)同導(dǎo)向，優(yōu)化系統(tǒng)性設(shè)計，在新型治理格局下實現(xiàn)長江流域跨界生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

（二）強化跨界協(xié)同治理的溝通協(xié)作

1.構(gòu)建政策體系內(nèi)部協(xié)同溝通機制。各個層面的政策主體應(yīng)首先通過由上而下推動建立的聯(lián)合行動機制，實現(xiàn)跨界主體之間的充分交流與信息共享；其次，制訂針對生態(tài)突發(fā)事件的協(xié)同應(yīng)急預(yù)案，確保在處置“黑天鵝”“灰犀?！钡戎卮笊鷳B(tài)問題上的行動一致性；最后，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，以長江流域跨界生態(tài)治理中的各城市群為基本單元，通過共同建設(shè)、定期維護、實時更新等方式，努力打造、完善跨界生態(tài)城市群的信息數(shù)據(jù)庫，進而將各個城市群數(shù)據(jù)庫串聯(lián)，實現(xiàn)長江全跨界的生態(tài)信息協(xié)同。

2.培育長江流域跨界生態(tài)治理的社會力量。首先，打通政策體系內(nèi)外反饋的合作通道。一方面將企業(yè)、高校與政府串聯(lián)和并聯(lián)起來，鼓勵各類智庫參與地方政策制定與評估，實現(xiàn)政府部門與非政府部門的雙向融合；另一方面充分發(fā)揮公益組織的社會效益，建立社會監(jiān)督、社會自治、社會服務(wù)與政府執(zhí)行之間的良性互動。其次，構(gòu)建政策體系內(nèi)外反饋的治理機制。按照分級、分類原則，由基層政策執(zhí)行主體制定具體相關(guān)章程，明確不同社會主體的政策反饋路徑，建立健全合作協(xié)商機制，提高社會力量參與生態(tài)治理的積極性。

3.激發(fā)長江流域跨界生態(tài)治理的市場活力。在長江流域跨界生態(tài)保護補償中鼓勵社會資金的市場化運作。建立政策反饋的市場參與機制，將市場力量合理有效集結(jié)，形成市場合作新局面。可以考慮將長江上、中和下游主要城市群的工商聯(lián)等組織通過一定機制整合起來，一方面可以實現(xiàn)技術(shù)對接和效益提升，令市場主體更高效地投入跨界治理，另一方面打通各跨界市場力量，便于非正式組織之間的協(xié)同運作，及時有效地將跨界市場信息反饋至政策體系內(nèi)部。此外，按照長江流域跨界生態(tài)治理的具體任務(wù)模塊，將市場力量分別融入環(huán)境、社會、經(jīng)濟和文化等不同領(lǐng)域，進而聯(lián)合帶動全域的創(chuàng)新發(fā)展。

（三）增強跨界協(xié)同治理的整體效用

政策協(xié)同的生成是在政策執(zhí)行過程中各政策主體的相互認同，而這種生成的能力自然也產(chǎn)生于具體的政策執(zhí)行過程中。因此，在分別從政策制定與政策執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)提出對策建議之后，還應(yīng)在較高層面系統(tǒng)把握政策執(zhí)行過程中政策協(xié)同生成的能力建設(shè)問題，為政策協(xié)同的后續(xù)整體效用提供可持續(xù)保障。

根據(jù)《長江保護法》的任務(wù)要求，可以大致把跨界生態(tài)治理分為生物保護、禁漁、控制采礦、防洪、污染防治、水質(zhì)提升、生態(tài)修復(fù)等若干模塊。在推進具體的政策協(xié)同過程中，政策決策者在戰(zhàn)略層面應(yīng)當(dāng)做好規(guī)劃，統(tǒng)籌各大任務(wù)模塊，確保各個模塊之間具有充分的耦合性。其中，不同地域的生態(tài)基礎(chǔ)和發(fā)展條件存在差異，其治理重點有所區(qū)分，可以考慮劃分建設(shè)不同的主體功能區(qū)，通過分區(qū)管制來實現(xiàn)各模塊在全跨界的協(xié)同治理。此外，政策工具的設(shè)計、選擇與使用也直接影響政策協(xié)同整體功效的發(fā)揮，是政策協(xié)同生成能力建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，要以政策目標的協(xié)同為基礎(chǔ)，在執(zhí)行層面考慮政策工具的組合效用，既要避免工具理性形成的路徑依賴，也要防止過分追求價值理性而造成資源浪費，通過政策工具協(xié)同來消解單一政策工具所伴生的外部效應(yīng)。

五、結(jié)語

長江流域跨界生態(tài)治理既具備一般跨界公共治理的基本特征，又體現(xiàn)從中央至地方開展系統(tǒng)治理所面臨的具體問題。政策過程是治理行動協(xié)同的具體表現(xiàn)，在政策過程層面實現(xiàn)政策協(xié)同，為我們提供了一種重要的行動思路。本文通過審視長江流域跨界生態(tài)治理的政策過程，對不同職能部門和各層級地方政府的部分政策文件展開了具體分析，發(fā)掘了其中涉及的協(xié)同問題。需要說明的是，本文的分析并非忽視了地方政府在制定和執(zhí)行政策時的因地制宜的合理性，恰恰相反，圍繞政策協(xié)同的討論正是以各地差異化的政策過程為基礎(chǔ)，是建立于個性化的政策行動之上，旨在強調(diào)因地制宜應(yīng)當(dāng)基于協(xié)同性，即協(xié)同之后的因地制宜。因此，基于政策執(zhí)行過程中的政策協(xié)同尤其要把握好政策制定環(huán)節(jié)的政策要素與政策目標，以及政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的政策體系與政策效果之間的一致性和連貫性，注重政策協(xié)同生成能力的培育與提升，使政策協(xié)同效用更具可持續(xù)性。不過，以長江流域跨界生態(tài)治理問題為代表的跨界協(xié)同治理問題，將是一個伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大理論課題和實踐課題。

Towards Synergy：the Policy Implementation Process of Cross-border Public Governance

——Investigation Based on Ecological Governance of the Yangtze River Basin

Chen Guanyu1，Wang Dianli2

（1.Xiamen University，Xiamen 361005;2.Shandong University，Qingdao 250100，China）

Abstract：

The concept of synergy is an important technical tool and value orientation to address the effectiveness of cross-border public governance. In the process of governance of cross-border public issues， intergovernmental vertical and horizontal cooperation is an important mechanism to promote policy implementation， but in the specific practice of policy implementation， it is often restricted by traditional segmentation and responsibility isomorphism. The Yangtze River basin is trans-regional. Through the perspective of the policy process of the Yangtze River basin governance， it is found that there are coordination difficulties between policy elements and policy objectives and structural difficulties between policy system and policy effect in the formulation and implementation of policies， which are specifically manifested in the multiple and fuzzy nature of policy subjects， the complexity and independence of policy objectives， and the implementation and feedback barriers of policy system. From the perspective of the specific policy process of ecological governance in the Yangtze River basin， to respond to the cross-border public governance problems through the coordination of multiple governance subjects needs to focus on clarifying the role objectives and optimizing the policy design; Strengthen coordination and communication， break structural barriers， and form a governance network of mutual assistance and cooperation; Improve the capacity of policy synergy， enhance the synergy in the policy process， and then improve the cross-border governance system and governance capacity of the Yangtze River basin.

Key words：cross-border governance; policy synergy; policy process; Yangtze River basin［責(zé)任編校陳浩天］

作者簡介：陳冠宇（1989—），女，黑龍江哈爾濱人，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院博士生，主要從事公共政策與公共治理研究；王佃利（1971—），男，山東莒南人，博士，山東大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事公共行政等相關(guān)研究。

基金項目：國家社科基金重點項目（22GLA00343）