穩(wěn)步擴大制度型開放

[摘要] 制度型開放是我國推進高水平對外開放的核心任務和戰(zhàn)略著力點。制度型開放聚焦制度體系建構，本質上是國內制度體系建構與國際政治經濟體系演變的互動過程。穩(wěn)步擴大制度型開放，是突破商品和要素流動型開放瓶頸的必然選擇、是構建新發(fā)展格局的重要制度支撐、是在全球經濟治理中貢獻的中國制度方案。對標高標準國際規(guī)則，優(yōu)化國內開放制度體系；以開放平臺為載體，推進規(guī)則制度創(chuàng)新孵化；堅持總體國家安全觀，構建維護制度型開放的安全機制，是擴大我國制度型開放、推動我國經濟社會高質量發(fā)展的現(xiàn)實路徑。

[關鍵詞] 制度型開放；? 高水平；? 對外開放；? 高質量發(fā)展

[中圖分類號] F125? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）04-0029-04

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要“穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放”，為新發(fā)展階段我國高水平對外開放指明了前進的方向。穩(wěn)步擴大制度型開放，是我國應對內外環(huán)境變化的必然選擇，也是中國式現(xiàn)代化的重要時代表征。

制度型開放的內涵與外延

制度型開放的內涵。制度型開放是指一個國家或地區(qū)通過科學、系統(tǒng)的規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度體系，實現(xiàn)高水平對外開放的過程。制度型開放的主體是國家或地區(qū)。制度體系是對外開放的基本保障。如何實現(xiàn)高水平對外開放，主要體現(xiàn)在開放的手段和方式上，即需要科學、系統(tǒng)且與時俱進的制度體系作為重要支撐。因此，構建高標準制度體系是推動制度型開放的核心內容，也是實施高水平對外開放的戰(zhàn)略著力點。制度體系的科學性、合理性和系統(tǒng)性亦是衡量一國或地區(qū)開放水平高低的重要參考。

從國內看，制度型開放聚焦制度體系建構，主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是遵循對外開放規(guī)律，結合國內實際，加快制度革新，推動各領域高水平開放。具體而言，需要廢止不合時宜的開放制度，修訂、完善、建立貿易、投資、知識產權等領域的法律法規(guī)、管理機制和相關標準等，形成科學、系統(tǒng)的制度體系。二是根據(jù)各開放領域出現(xiàn)的新情況、新特點，進行制度創(chuàng)新。全球化趨勢雖有逆流但勢不可擋。人類社會必將在開放中不斷向前發(fā)展。一國或地區(qū)必須在開放中適應不斷變化的新形勢，解決不斷出現(xiàn)的新問題，進行制度性創(chuàng)新，順應時代潮流。尤其是針對全球迅猛發(fā)展的服務貿易、數(shù)字貿易以及新的貿易投資方式等，都需要加強國內制度創(chuàng)新，推動新形勢下高水平對外開放。三是以開放倒逼國內相關體制機制改革，妥善處理好政府與市場的關系。在堅持國內基本經濟制度前提下，積極推進相關經濟體制機制國際化、法治化改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加速實現(xiàn)要素在國內統(tǒng)一大市場中自由流動，更好發(fā)揮政府作用，避免市場的無序化競爭，營造良好的營商環(huán)境。

從國際看，制度型開放本質上是國內制度體系建構與國際政治經濟體系演變的互動過程，主要表現(xiàn)為國際制度本土化和國內制度國際化兩個方面。國際制度本土化體現(xiàn)為以下兩種基本情形。一是國內一些待開放領域沒有建立相關開放制度的情況。為推動這些領域高水平對外開放，需要與國際高標準制度體系進行“軟對接”，建立與自身相適應的規(guī)則規(guī)范。二是國內已對相關開放領域建立了制度，但這些制度與國際高標準規(guī)則并不完全協(xié)調，甚至存在沖突的情況。要據(jù)此進行調整、改革、創(chuàng)新，以提升國內制度化水平。同樣，國內制度國際化也存在兩種情形。一是針對國際經濟合作中出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新模式，尚不存在通用的國際規(guī)則，且國內對此已率先形成成熟的、先進的制度體系，可以通過雙多邊合作機制進行國際化推廣，使其成為新的國際規(guī)則的一部分。二是積極參與全球經濟治理，加強國際協(xié)調和經貿協(xié)商，與其他國家一道共同推動國際經濟制度體系變革，為推動國際秩序向著更加合理的方向發(fā)展，提供中國方案，貢獻中國智慧。

制度型開放的外延。制度型開放的內涵十分豐富，外延也較為寬泛。制度型開放關注的重點是推動一個國家或一個地區(qū)高水平對外開放的制度性建設。實際上，高水平對外開放中的制度體系所對應的是具體的開放合作的實踐進程和各種國際經貿的特定模式等。這些都是制度型開放的外延。制度型開放不僅涉及國內行政管理體制改革，而且關系國內統(tǒng)一大市場的建立。制度型開放的外延可以從三個層面加以詮釋。一是宏觀層面，涉及構建開放型經濟的所有頂層設計都屬于制度型開放的外延范疇，包括對基本經濟制度和開放制度的改革，也包括與對外開放領域相關的制度體系、法律法規(guī)、開放型經濟新體制的創(chuàng)新以及新開放模式的建立，還包括推進全球經濟治理體系變革的具體行動等。二是中觀層面，關系到相關行業(yè)或領域的規(guī)則和標準的建立或國際化，包括規(guī)范外貿企業(yè)的行業(yè)規(guī)則，推進國內技術標準國際化，推動高水平區(qū)域自貿區(qū)規(guī)則談判等。三是微觀層面，涉及人、商品、要素等通關便利化水平的提升、新的科學技術引進的管理體制的改進、口岸檢驗檢疫制度的完善等?？傊?，制度型開放的外延涉及內容較多，一般而言，主要包括有利于國家不同行業(yè)、不同領域、不同部門高水平對外開放所建構的法律、法規(guī)、規(guī)則、標準和其他制度性安排的總和。

穩(wěn)步擴大我國制度型開放的實踐邏輯

商品和要素流動型開放出現(xiàn)瓶頸。改革開放40多年來，我國經濟發(fā)展取得巨大成就的重要原因之一，無疑是實施了商品和要素流動型開放。商品和要素流動型開放在改革開放初期和中期表現(xiàn)出強勁的活力，對解決“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”作出了重要貢獻。實際上，推進商品和要素流動型開放是順應經濟全球化的必然選擇。尤其是中國加入世界貿易組織后，積極主動對接國際貿易規(guī)則，履行減稅降費等方面的承諾，不斷擴大改革開放，經過近十年的發(fā)展，我國經濟總量從世界第六位上升至第二位。但隨著開放領域的不斷擴大和開放深度的持續(xù)推進，“與之相應的法律、咨詢、金融、人才、風險管控、安全保障等都難以滿足現(xiàn)實需要，支撐高水平開放和大規(guī)模走出去的體制和力量仍顯薄弱，”1商品和要素流動型開放帶來的紅利正在逐漸消減，開放發(fā)展的瓶頸正在顯現(xiàn)。新時代以來，在塑造外向型經濟的過程中，科學完備系統(tǒng)的規(guī)則、規(guī)制、標準等制度化體系已成為推動我國對外開放高水平發(fā)展的必要因素。因此，只有穩(wěn)步擴大制度型開放才能突破現(xiàn)階段我國對外開放遇到的制度型瓶頸。只有加快對接國際貿易投資等方面的先進制度和持續(xù)改革創(chuàng)新國內經濟體制機制，才能真正激發(fā)我國社會主義制度在對外開放中的優(yōu)越性。

構建新發(fā)展格局需要制度型開放作支撐。構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是立足當前、著眼長遠的戰(zhàn)略謀劃。構建新發(fā)展格局是開放的國內國際雙循環(huán)，而不是封閉的國內單循環(huán)，其本質上是實現(xiàn)國內與國際兩個市場的有效銜接與雙向促進的過程，主要表現(xiàn)為在雙多邊機制下，我國國內市場與國際市場制度的協(xié)調與統(tǒng)一。其中，內外制度的協(xié)調性又是制度型開放的重要內容。因此，制度型開放有利于我國對接國際高水平開放的制度、標準，建構國內統(tǒng)一大市場，從而與國際大市場形成良性互動。此外，構建新發(fā)展格局要求“以國內大循環(huán)吸引全球資源要素”“提高在全球配置資源能力”。1何以吸引全球資源要素，增強我國配置全球資源能力？僅有統(tǒng)一的大市場是不夠的，還需要營造良好的制度環(huán)境。因為對一般性商品和要素資源而言，減稅降費就能夠促進其在全球范圍內自由流動，但對于高端、創(chuàng)新性資源的流動則需要非常好的制度環(huán)境。制度型開放的著力點在于首先檢視國內各領域開放制度的完備性和適用性，進而改革創(chuàng)新不合時宜的體制機制，形成創(chuàng)新性要素偏愛的制度性比較優(yōu)勢。穩(wěn)步擴大制度型開放有利于營造創(chuàng)新性要素流入我國的制度環(huán)境，提升我國社會主義市場經濟對創(chuàng)新性要素的吸引力、聚合力和配置力。

全球經濟治理需要中國提供制度方案。當前，全球經濟治理體系變革不可逆轉?，F(xiàn)行全球經濟治理體系體現(xiàn)并維護著以美國為首的西方大國強國的利益，無法從根本上代表廣大發(fā)展中國家和弱小國家的利益，而且其自身的功能性缺陷也導致了全球治理失靈。隨著以中國為代表的新興市場國家和發(fā)展中國家的群體性崛起，全球經濟治理主體權力結構正發(fā)生深刻變化。但全球經濟治理體系的代表性和話語權分配尚未發(fā)生根本性改變。加之2008年全球金融危機爆發(fā)后，西方發(fā)達國家總體實力相對衰弱且趨向保守，不愿意承擔應有的治理責任。在全球經濟治理中，大國是變革的重要參與者和推動者。隨著開放發(fā)展的不斷深入，我國經濟發(fā)展的全球性特點日益突出，全球經濟治理體系變革不僅影響中國經濟的高質量發(fā)展，而且影響全球經濟的復蘇和可持續(xù)發(fā)展。中國作為全球最大的發(fā)展中國家，擴大制度型開放有助于我國參與全球經濟治理體系變革，有助于推動我國先進的規(guī)則、技術標準等上升為全球經濟治理新的制度體系的一部分。實際上，中國擴大制度型開放的過程，也是推動全球經濟治理制度體系向更加合理方向演變的過程。

穩(wěn)步擴大我國制度型開放的路徑選擇

對標高標準國際規(guī)則，優(yōu)化國內開放制度體系。制度型開放是我國建構高水平開放型經濟新體制的內在要求。新形勢下，需要深刻把握國際經貿投資規(guī)則發(fā)展演變的客觀規(guī)律，對標對表國際高標準制度規(guī)則，適時調整完善國內開放制度體系，提升配置、利用全球要素的能力，深度融入全球產業(yè)鏈供應鏈的循環(huán)與發(fā)展。比如，可以按照《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）中關于服務貿易、數(shù)字經濟、知識產權保護等高標準制度體系，改革國內相應開放領域的規(guī)則規(guī)制，為推動加入CPTPP、DEPA創(chuàng)造制度條件，進一步促進我國外向型經濟高質量發(fā)展。此外，要加快完善與對外開放密切相關的法律法規(guī)等，推動修訂《反壟斷法》，堅決反對壟斷，力避不正當競爭，健全市場競爭的制度性框架。對標國際先進標準，以滿足人民日益增長的美好生活需要為指引，改革創(chuàng)新食品藥品、醫(yī)療健康等領域監(jiān)管體制機制，釋放開放性制度紅利。根據(jù)國內開放發(fā)展形勢，合理縮減外資準入負面清單，對標國際營商環(huán)境高標準，依據(jù)市場化、法治化、國際化原則，營造一流營商環(huán)境，吸引全球要素尤其是高端、創(chuàng)新性要素流入。根據(jù)國際慣例和通行規(guī)則，建立創(chuàng)新型人才培養(yǎng)與激勵制度，為制度型開放儲備高素質人才隊伍。

以開放平臺為載體，推進規(guī)則制度創(chuàng)新孵化。對外開放平臺不僅是我國改革開放的實踐載體，而且是穩(wěn)步擴大制度型開放的關鍵抓手。我國開放平臺主要包括邊（跨）境經濟合作區(qū)、沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、自貿試驗區(qū)、自由貿易港、國際交易展會等。目前，我國已建立17個邊境經濟合作區(qū)、2個跨境經濟合作區(qū)、9個沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、21個自貿試驗區(qū)，還設立了海南自由貿易港，1定期舉辦中國國際進口博覽會、中國進出口商品交易會和中國國際服務貿易交易會等展會。這些不同類型的對外開放平臺，孕育著我國開放發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新市場、新制度。我國堅定奉行多邊主義，積極推動開放平臺與“一帶一路”高質量對接，建立面向全球的高標準經貿合作平臺，利用對外開放平臺先行先試的優(yōu)勢，大力推進體制機制創(chuàng)新，總結開放發(fā)展的實踐經驗，提煉可復制可推廣的國際高水平開放制度模式，并通過“一帶一路”合作機制向全球經濟治理提供中國方案。為充分激發(fā)開放平臺制度活力，要敢于和善于放權，給予開放平臺相應的改革自主權，重點聚焦市場準入、服務業(yè)開放等領域，鼓勵開放平臺進行制度創(chuàng)新，使中國成為全球經濟治理的制度供給者和開放型世界經濟的倡導者和推動者。

堅持總體國家安全觀，構建維護制度型開放的安全機制。總體國家安全觀要求既重視發(fā)展問題，又重視安全問題，而統(tǒng)籌發(fā)展和安全是制度型開放的基本前提。既要在維護國家安全中推進制度型開放，又要在制度型開放中高度重視維護國家安全。面對國內深化改革開放的迫切要求和國際政治經濟秩序的持續(xù)演變，不僅需要積極推動國內經濟體制機制改革，而且需要推動國際經貿規(guī)則創(chuàng)新。一是在國內建立制度創(chuàng)新的容錯糾錯機制，營造良好的創(chuàng)新氛圍，保障制度創(chuàng)新不因試錯、改錯而裹足不前。二是聚焦開放領域建立維護外向型經濟的安全機制。比如，針對外商投資，健全國家安全審查制度體系；對以往禁止或限制開放的傳統(tǒng)領域，在維護國家安全的前提下，完善監(jiān)管體制，抵御開放的風險。在建構金融領域監(jiān)管體系方面，要把金融活動的全過程置于嚴密的監(jiān)管體系之中，杜絕出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)，保持金融開放與安全的平衡關系。三是堅持維護國家安全底線原則，打造制度型開放評價機制。對制度型開放進行科學評價是進一步深化制度型開放的關鍵環(huán)節(jié)，可從事前、事中、事后三個方面，建立制度型開放的評價機制，充分評價開放的國內國際效果及其對國家安全產生的影響。

[參考文獻]

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]習近平談治國理政（第四卷）[M].北京：外文出版社，2022.

（作者簡介：袁沙，中國社會科學院中國邊疆研究所助理研究員）

責任編輯 / 梁齊勇