新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展下新城建設(shè)導(dǎo)則探索與實(shí)踐
——以《上海虹橋主城前灣地區(qū)建設(shè)導(dǎo)則》為例

堯燁煥

(上?，F(xiàn)代建筑規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，上海 200040)

1 引言

“新城”概念主要源于19 世紀(jì)末英國(guó)霍華德提出的田園城市，隨著新城實(shí)踐從英國(guó)擴(kuò)展至全球，新城建設(shè)內(nèi)涵也逐漸豐富，從早期的疏解大城市人口單一目標(biāo)發(fā)展為完善大城市職能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，以及提升城市效率和競(jìng)爭(zhēng)力等綜合目標(biāo)[1]。上海作為一座綜合性國(guó)際大城市，自20 世紀(jì)60 年代開(kāi)始提出建設(shè)“衛(wèi)星城”，到21 世紀(jì)初“十五”期間重點(diǎn)發(fā)展“一城九鎮(zhèn)”，再到“十四五”提出的“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的市域空間發(fā)展新格局[2]，新一輪新城建設(shè)正式啟動(dòng)。虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐作為“十四五”提出“兩翼齊飛”中的“一翼”，既是引領(lǐng)長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展的重要的增長(zhǎng)極，也是全球高端資源要素配置的新高地，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)的新城建設(shè)，是市、區(qū)政府對(duì)虹橋國(guó)際開(kāi)放樞紐發(fā)展的殷切要求。

2 建設(shè)導(dǎo)則編制思路的轉(zhuǎn)變

與過(guò)去傳統(tǒng)的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則不同，新城建設(shè)導(dǎo)則在充分梳理借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)發(fā)展理念和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，梳理新城發(fā)展普遍存在的發(fā)展難點(diǎn)、突出問(wèn)題，通過(guò)總控平臺(tái)、指標(biāo)管控、圖紙文字等方式進(jìn)行引導(dǎo)建設(shè)。總控平臺(tái)將新城主城片區(qū)各建設(shè)要素作為一個(gè)整體進(jìn)行“一體化”管控，充分挖掘資源稟賦，建設(shè)高起點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量的國(guó)際標(biāo)桿城區(qū)。建設(shè)導(dǎo)則編制按照“一張藍(lán)圖干到底”的總體部署，通過(guò)多專業(yè)協(xié)調(diào)引導(dǎo)精細(xì)化和全程化，實(shí)現(xiàn)控制口徑統(tǒng)一，構(gòu)建科學(xué)、前瞻、操作性強(qiáng)的規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)體系，打造更高起點(diǎn)的“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋從規(guī)劃設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的全生命周期，覆蓋更加全面和靈活，主要體現(xiàn)在：（1）為政府管理者、設(shè)計(jì)單位、開(kāi)發(fā)建設(shè)公司等多元群體提供服務(wù)指導(dǎo)手冊(cè)，是行政程序再造的基礎(chǔ)性工具；（2）通識(shí)性解析專業(yè)規(guī)劃意圖，采用引導(dǎo)圖紙、管理清單的方式對(duì)不同地塊、功能單元輸出建設(shè)引導(dǎo)要求，為“一張藍(lán)圖干到底”提供技術(shù)實(shí)施保障；（3）為全生命周期服務(wù)提供動(dòng)態(tài)跟蹤維護(hù)，從土地出讓到項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)等各項(xiàng)環(huán)節(jié)提供精細(xì)化管控，落實(shí)引導(dǎo)內(nèi)容，確保高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更高標(biāo)準(zhǔn)、更好水平的前灣建設(shè)。

3 虹橋主城前灣地區(qū)建設(shè)導(dǎo)則實(shí)踐探索

3.1 虹橋主城前灣概況與規(guī)劃目標(biāo)

虹橋主城前灣地區(qū)位于虹橋商務(wù)區(qū)主功能區(qū)以西，東南毗鄰虹橋綜合交通樞紐，是上海西部重要的門戶節(jié)點(diǎn)地區(qū)，也是虹橋商務(wù)區(qū)內(nèi)最大的一處待開(kāi)發(fā)區(qū)域，規(guī)劃區(qū)總用地規(guī)模約10.5 km2，包含3 個(gè)單元控制性詳細(xì)規(guī)劃。在“上海市與閔行區(qū)2035 總規(guī)、單元規(guī)劃”等上位規(guī)劃中將規(guī)劃區(qū)定位由“新市鎮(zhèn)”提升為“主城片區(qū)”，并對(duì)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)、結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施等重大內(nèi)容提出了更高的建設(shè)要求，在多輪國(guó)際方案征集、多項(xiàng)專項(xiàng)研究基礎(chǔ)上，形成了2021 年8 月公示稿《上海市閔行區(qū)華漕社區(qū)MHP0-1402、MHP0-1403、MHP0-1404 單元控制性詳細(xì)規(guī)劃》，本導(dǎo)則便是對(duì)單元控制性詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)的深化與補(bǔ)充。建設(shè)導(dǎo)則以國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)為借鑒，以“國(guó)際、生態(tài)、配套”為導(dǎo)向，落實(shí)上位規(guī)劃提出的“國(guó)際醫(yī)療、國(guó)際教育、國(guó)際文化、國(guó)際體育、國(guó)際創(chuàng)新、國(guó)際社區(qū)”6 大功能要求[3]，創(chuàng)造國(guó)際城市功能品質(zhì)生活、工作、配套的產(chǎn)城融合示范區(qū)。

依據(jù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)分為Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)區(qū)。Ⅰ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)區(qū)為活力集中的、軌道交通可達(dá)性較好及生態(tài)環(huán)境極佳的管控區(qū)域，而其他則為Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)區(qū)。Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)指在現(xiàn)有法規(guī)和技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上作適當(dāng)提升，按高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實(shí)施；Ⅰ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)則在Ⅱ類高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，各項(xiàng)建設(shè)對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)外最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，按超高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)實(shí)施。為提升主城前灣地區(qū)的建設(shè)空間品質(zhì)，導(dǎo)則在對(duì)各功能片區(qū)重點(diǎn)引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，從綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間品質(zhì)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境和低碳建設(shè)6 個(gè)維度進(jìn)行了專項(xiàng)的引導(dǎo)闡述。導(dǎo)則由總導(dǎo)則、專項(xiàng)研究報(bào)告、圖則、管控要素清單列表組成，其中管控要素清單是對(duì)各功能要素、對(duì)象配置進(jìn)行量化管控或引導(dǎo)建議凝練匯總形成的清單列表。

3.2 建立通達(dá)開(kāi)放、便捷舒適的城市綜合交通

總體交通格局在上位單元控制性詳細(xì)階段基本穩(wěn)定，導(dǎo)則側(cè)重于提升增強(qiáng)軌道交通站點(diǎn)輻射服務(wù)能力、加強(qiáng)公交系統(tǒng)與靜態(tài)交通網(wǎng)絡(luò)銜接建設(shè)、深化道路系統(tǒng)分類與提升道路出行空間體驗(yàn)感受等目標(biāo)，對(duì)道路功能、慢行空間、沿街綠化、配套設(shè)施等要素展開(kāi)引導(dǎo)。對(duì)軌道交通線路與站點(diǎn)，引導(dǎo)構(gòu)建以軌道交通為骨架、以公交線路為支撐的綜合交通體系，建設(shè)功能復(fù)合、空間緊湊的樞紐地區(qū)，配置靜態(tài)交通設(shè)施，提高交通換乘便捷度，構(gòu)建便捷高效的綜合交通體系；建設(shè)“步行+自行車+公交”高效慢行網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)串聯(lián)各類公共交通、商業(yè)辦公、公共服務(wù)以及景觀活動(dòng)等功能節(jié)點(diǎn)，提升與軌道交通樞紐空間聯(lián)通性，建設(shè)地上、地面、地下三位一體的慢行網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)中央活動(dòng)區(qū)慢行網(wǎng)絡(luò)密度；引導(dǎo)推廣智慧技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建高效安全的智慧出行新模式，加強(qiáng)公交、信號(hào)燈等設(shè)施的智能建設(shè)應(yīng)用及推廣數(shù)字平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)、智能控制等智慧技術(shù)，推進(jìn)創(chuàng)新智能化交通建設(shè)。

3.3 高標(biāo)準(zhǔn)、多元化公共服務(wù)設(shè)施

公共服務(wù)設(shè)施建立了國(guó)際化高能級(jí)—高品質(zhì)社區(qū)級(jí)—特色化小微級(jí)3 個(gè)層級(jí)體系，導(dǎo)則對(duì)設(shè)施空間布局、場(chǎng)所營(yíng)造、景觀環(huán)境、建設(shè)管控等方面提出了具有針對(duì)性可實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)引導(dǎo)。高能級(jí)設(shè)施主要為提升前灣地區(qū)公共服務(wù)國(guó)際化和多元化高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的設(shè)施，重點(diǎn)聚焦國(guó)際“文、體、醫(yī)、教”4 類，包括文化藝術(shù)中心、都市運(yùn)動(dòng)中心、國(guó)際醫(yī)學(xué)中心、展示中心和高等科研院校等；社區(qū)級(jí)設(shè)施是為構(gòu)建便利舒適、提供多樣化生活服務(wù)需求、高品質(zhì)公共服務(wù)空間的設(shè)施，主要包括社區(qū)文化、體育、福利、醫(yī)療、行政、商業(yè)和基礎(chǔ)教育設(shè)施等幾類；小微級(jí)設(shè)施是為滿足市民對(duì)更高標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)、生活需求，按照功能業(yè)態(tài)和群體特征，精準(zhǔn)定制5～10 min 小微生活圈設(shè)施，包括全齡成長(zhǎng)學(xué)習(xí)設(shè)施、人性關(guān)懷互助設(shè)施及自助友好健康設(shè)施幾類。

3.4 建立優(yōu)質(zhì)宜人、藍(lán)綠共享的生態(tài)空間

為加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升整體空間品質(zhì)，建設(shè)有個(gè)性和區(qū)域特色的“水綠相融”的生態(tài)家園，導(dǎo)則結(jié)合市、區(qū)相關(guān)“十四五”規(guī)劃及國(guó)內(nèi)外各類生態(tài)綠地設(shè)計(jì)規(guī)范等相關(guān)文件，依據(jù)公園綠地尺度規(guī)模、地理區(qū)位、綜合程度等屬性差異，提出了包括建設(shè)模式、功能活動(dòng)、植物配置、立體彩化、生態(tài)護(hù)岸等約20 項(xiàng)引導(dǎo)要素。深化了公園綠地，建立“城市公園—地區(qū)公園—社區(qū)公園及口袋公園”多層級(jí)公園體系，以滿足市民的不同需求。并統(tǒng)籌了綠地、水系兩類與城市空間交織的生態(tài)要素，構(gòu)建出水系聯(lián)通、藍(lán)綠相映的藍(lán)綠景觀空間。對(duì)河湖水系，含近岸水域和沿河陸域，旨在引導(dǎo)建設(shè)安全的生態(tài)水系、高品質(zhì)的生態(tài)水境，層次豐富的水系廊道。對(duì)存在與商業(yè)辦公、產(chǎn)業(yè)、居住等各類建設(shè)用地中的附屬綠地（大于500 m2并向公眾開(kāi)放的），旨在引導(dǎo)建設(shè)高效激活、友好宜人的優(yōu)質(zhì)復(fù)合空間。

3.5 地下空間復(fù)合開(kāi)發(fā)建設(shè)

為預(yù)先解決地下豎向設(shè)施空間之間的矛盾，促進(jìn)前灣地上地下空間一體化、可持續(xù)發(fā)展，改善地面環(huán)境質(zhì)量，將一部分高密度開(kāi)發(fā)地塊的地面設(shè)施轉(zhuǎn)為地下，提供更多的開(kāi)發(fā)空間及加強(qiáng)商業(yè)地塊間無(wú)縫隙聯(lián)通，構(gòu)建更加完善的地下空間體系，建立地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)指引。導(dǎo)則結(jié)合用地布局、開(kāi)發(fā)、規(guī)模、交通、環(huán)境等方面提出地下空間建設(shè)指引。引導(dǎo)在軌道交通網(wǎng)絡(luò)和重要公共活動(dòng)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行以地下兩層為主的淺層地下空間開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌安排軌道交通車站、地下人行通道、綜合管廊等地下設(shè)施，引導(dǎo)與人員活動(dòng)相對(duì)頻繁的交通、公共空間優(yōu)先布置。在軌道交通沿線站點(diǎn)及重點(diǎn)地段的地下空間進(jìn)行統(tǒng)籌一體化開(kāi)發(fā)，以地下綜合發(fā)展軸線聯(lián)通中央活力區(qū)，并在軸線兩側(cè)依據(jù)地質(zhì)環(huán)境適宜性，引導(dǎo)分層、分類設(shè)置各類設(shè)施。

3.6 對(duì)標(biāo)國(guó)際的低碳前灣城區(qū)

城市的低碳建設(shè)，是未來(lái)城市建設(shè)發(fā)展的重要目標(biāo)和長(zhǎng)期工作重點(diǎn)之一。導(dǎo)則通過(guò)全面總結(jié)分析虹橋商務(wù)區(qū)低碳規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，以建設(shè)國(guó)內(nèi)領(lǐng)先的綠色低碳城區(qū)為目標(biāo)，制定低碳規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)和技術(shù)措施指引，以提升區(qū)域環(huán)境品質(zhì)，推進(jìn)城區(qū)綠色建筑高質(zhì)量發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域能源供應(yīng)，發(fā)展低碳公共交通和慢行交通，優(yōu)化區(qū)域環(huán)境，營(yíng)造綠色生態(tài)的示范性城區(qū)。

在綠色交通低碳方面，優(yōu)先發(fā)展公共交通，推廣新能源汽車、電動(dòng)汽車等，主要從道路設(shè)施、停車、智慧出行幾方面進(jìn)行引導(dǎo)，形成便捷舒適的道路設(shè)施，高效節(jié)約的停車系統(tǒng)，智慧靈活的交通出行。引導(dǎo)采取如減速帶、路口收窄、人行道偏移、共享街道等一些交通穩(wěn)靜化措施降低道路出行產(chǎn)生噪聲影響，或引導(dǎo)采用具有大孔隙率的瀝青混凝土鋪路材料低噪聲路面技術(shù)。低碳建筑方面，為降低建筑能耗強(qiáng)度和碳排放等，鼓勵(lì)發(fā)展綠色建筑、超低能耗建筑、近零碳建筑等。對(duì)健康建筑、超低能耗建筑及海綿城市建設(shè)作了要求，區(qū)分建筑與小區(qū)、道路與廣場(chǎng)、公園綠地、河道水體4 類海綿城市系統(tǒng)控制指標(biāo)與技術(shù)措施。如為緩解城市雨水管網(wǎng)排水壓力和削減徑流面源污染，引導(dǎo)鼓勵(lì)對(duì)住宅用地采用大面積下凹綠地和雨水花園；為提高商業(yè)廣場(chǎng)場(chǎng)地雨水的資源化利用率設(shè)置雨水收集利用系統(tǒng)，引導(dǎo)公共建筑提高屋頂綠化面積比例。為提高區(qū)域排水防澇能力、降低城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)鼓勵(lì)在大型公園內(nèi)增加水面率、建設(shè)植被凈化系統(tǒng)；為保護(hù)和修復(fù)河道水體生態(tài)服務(wù)功能，引導(dǎo)鼓勵(lì)河道兩側(cè)設(shè)置陸域緩沖帶、生態(tài)護(hù)岸、水域生物群落和生態(tài)化改造已建硬質(zhì)的護(hù)岸。能源低碳方面，為實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排與低碳高效，引導(dǎo)設(shè)置區(qū)域能源中心，發(fā)展天然氣分布式供能，推廣可再生能源,推動(dòng)計(jì)量收費(fèi)與分項(xiàng)計(jì)量，從末端完善低碳能源布局。

4 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量的國(guó)際標(biāo)桿城區(qū)在上海乃至全國(guó)都尚在實(shí)踐探索中，筆者以虹橋主城前灣地區(qū)建設(shè)導(dǎo)則為例進(jìn)行闡述。導(dǎo)則編制重點(diǎn)聚焦于空間品質(zhì)提升，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共空間、綜合交通、低碳能源等方面進(jìn)行引導(dǎo)，通過(guò)管控清單列表等將文本、圖則中要求的管控要素或引導(dǎo)建議進(jìn)行凝練打包，在規(guī)劃建設(shè)-運(yùn)營(yíng)管理各重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合約定，提升政府職能部門監(jiān)督審查，打造高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)生活城市樣板，實(shí)現(xiàn)高水平的前灣建設(shè)。當(dāng)然建設(shè)導(dǎo)則編制只是一個(gè)初始嘗試，建設(shè)一個(gè)“高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量”城區(qū)，除了需要有完善合理的規(guī)劃編制、相應(yīng)政策法規(guī)等實(shí)施保障機(jī)制外[4]，還需有動(dòng)態(tài)跟蹤維護(hù)更新和完善才能更好地服務(wù)于城區(qū)的建設(shè)。