政府購買禁毒社會工作服務(wù)中的行政吸納與有限合作

倪 菡

(云南司法警官職業(yè)學院，云南·昆明 650211)

截至2019年底，中國現(xiàn)有登記在冊吸毒人員214.8萬名，占全國人口總數(shù)的0.16%,責令社區(qū)戒毒社區(qū)康復30萬人次。2020年底，全國有吸毒人員180.1萬名，同比下降16.1%，責令社區(qū)戒毒9.9萬人次。(1)《2019年中國毒品形勢報告》《2020年中國毒品形勢報告》目前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。(2)習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[R].新華社.2017,10.27.經(jīng)濟快速發(fā)展帶來人民需求不斷提升，以社區(qū)戒毒人員為代表的弱勢群體對于高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)更為渴求。近年來我國社區(qū)戒毒人口基數(shù)龐大，政府工作在公共服務(wù)領(lǐng)域延伸有限，無法滿足公眾對社會公共服務(wù)的訴求?；诖耍毮懿块T通過購買服務(wù)的形式，鼓勵禁毒社會工作組織開展社區(qū)戒毒工作?！度珖鐓^(qū)戒毒工作康復工作規(guī)劃(2016～2020)》中提到：有條件的地區(qū)可以優(yōu)先發(fā)展禁毒社會工作服務(wù)隊伍，力爭通過2至3年努力，到2019年底禁毒社會工作服務(wù)占社區(qū)戒毒專職工作人員比例達到30%以上(3)《全國社區(qū)康復工作規(guī)劃(2016～2020)》。禁毒社工在社區(qū)戒毒過程中具有不可替代的作用。

一、對問題的思考

20世紀60年代后，伴隨著社會分工日趨精細，社會生產(chǎn)日益專業(yè)化，資源依賴理論蓬勃興起。該理論對組織間的資源關(guān)系進行了深入研究，促進了組織理論的繁榮。資源依賴理論提出(Preffer & Salancik,1978)，組織間依賴關(guān)系的重要框架之一是“資源依賴-權(quán)力不平等”模式，由于組織間因資源依賴導致權(quán)力不平等，弱勢組織為了增強自身權(quán)力和決策權(quán)重，通過彈性吸納外部非正式約束、巧妙改變強勢組織與弱勢組織的關(guān)系，降低對環(huán)境依賴程度。

在社區(qū)戒毒的過程中，戒毒人員希望在禁毒工作的幫助下，改變過去的行為模式，建立健康的社交圈，尋找良性互動環(huán)境下的個體價值感和歸屬感，不斷提升自我認同，構(gòu)建起全方位的社區(qū)戒毒支持模式?；趯ι鐣ぷ鲗I(yè)性的認同，社區(qū)所在基層政府通過購買禁毒社會工作服務(wù)幫助政府部門實現(xiàn)職能優(yōu)化，將社會服務(wù)延伸到弱勢群體。然而，依照現(xiàn)有的事實經(jīng)驗，政府購買社會服務(wù)方興未艾的同時，政府與社會機構(gòu)合作治理社會公共事務(wù)的精神并未落實。在雙方發(fā)展過程中，禁毒社會工作逐漸成為政府部門行政職能的延伸，二者呈現(xiàn)行政吸納與有限合作的趨勢。

二、基層政府部門對禁毒社會工作的行政吸納

資源依賴理論認為，組織沒有自給自足的能力，為了獲取生存所必需的資源，必需與環(huán)境中的其他組織進行資源交換。(4)馬海燕、熊英.全球價值鏈下的經(jīng)濟升級與社會升級研究[M].武漢:中國地質(zhì)大學出版社,2018.在雙方互動過程中，若一方組織對另一方的依賴較大，則導致權(quán)力關(guān)系失衡。社區(qū)戒毒工作中，禁毒社工在開展工作時，由于社會組織資源有限，其為了生存和發(fā)展必須依賴政府獲得資源(5)陳家建.法團主義與當代中國社會[J].社會學研究，2010,25(02).。

(一)禁毒社會工作出現(xiàn)“偏離”

在社區(qū)戒毒工作中，禁毒社會工作者來到街道，日常工作基本由用人單位負責安排和指導。理論上，禁毒社工應(yīng)當通過積極整合已有的民政、社區(qū)、街道、司法所等資源，運用社區(qū)活動、心理干預、個案訪談等方式，幫助吸毒人員形成積極的自我認同，助其重拾信心，融入社會。但工作中，在面對疫情、信訪等基層行政事務(wù)時，禁毒社工有時不得不處理單位出現(xiàn)的各類瑣碎日常，由此帶來的后果是，禁毒社工專業(yè)工作被行政事務(wù)擠占，社區(qū)戒毒工作成效堪憂，禁毒社會工作效果與當初政府購買服務(wù)的預期存在“偏離”。分析云南省的社區(qū)戒毒工作，各基層政府雖然掛著禁毒社工站的牌子，但不少禁毒社會工作者的工作內(nèi)容與實際工作內(nèi)容偏離，針對社區(qū)戒毒人員的服務(wù)排序滯后，行政管理工作卻成為主職。同時，部分地區(qū)出現(xiàn)政府職能部門對禁毒社工在社區(qū)戒毒工作中的身份認同度低，當他們進入街道開展社會工作時，政府往往采取“自上而下”的方式進行業(yè)務(wù)指導，沒有建立尊重禁毒社會工作服務(wù)的意識，也沒有健全保障禁毒社工發(fā)揮專業(yè)特長的機制。由于制度缺失，街道層面用慣性思維來定義禁毒社會工作，社會工作者淪為“外聘行政人員”的角色。最終的結(jié)果是，政府購買社會服務(wù)在實際運行過程中存在偏差。王思斌教授曾指出，我國基層社會工作普遍存在“半行政化半專業(yè)化”的特點。(6)王思斌.我國基層社會工作體系建設(shè)的合理性研究[J].中國社會報，2021,4(03).從禁毒社工管理工作看，一方面，社區(qū)戒毒工作僅僅是基層政府工作中眾多職能中的一項，社區(qū)戒毒工作如果占用大量工作資源，必然導致社會工作的總體評價不高。另一方面，社會工作者的行政化特征明顯，受科層制文化影響，行為模式迎合領(lǐng)導喜好，將政府機構(gòu)的工作任務(wù)作為優(yōu)先考慮的工作重心。最終多數(shù)禁毒社工偏離了社工工作的價值取向，工作中用“自上而下”的方式和戒毒人員開展服務(wù)，雙方難以在戒毒效果上形成合力。從資源依賴視角看(Vargon & Lusch,2004)，要兼顧組織雙方的利益，讓雙方在工作中形成合力，就要從傳統(tǒng)的以交換價值為中心轉(zhuǎn)變到以服務(wù)戒毒人員為中心來加強合作(Casciaro & Priskorski,2005)，以獲得雙方利益的平衡。

(二)基層政府“柔性化”吸納禁毒工作

政府購買社會服務(wù)往往在形式上采取市場化合作方式，實質(zhì)上卻延續(xù)著政府控制下行政化供給的慣性思維(7)吳月.吸納與控制.政府購買社會服務(wù)背后的邏輯[J].上海行政學院學報,2015,16(04).。為了讓社會組織加速融入到政府治理社會事務(wù)過程中，中央出臺有關(guān)政策文件，地方政府將政府購買社會服務(wù)納入工作計劃及專項經(jīng)費中，這樣一來，政府購買社會服務(wù)面臨著來自上級部門的巨大壓力。上級政府部門不斷強調(diào)向服務(wù)型政府職能的轉(zhuǎn)型，地方在落實政策時卻只能“硬著頭皮上”。從資源依賴理論視角分析，禁毒社工組織主動依賴政府，采取策略性的行動和政府職能部門進行互動，為確保資金、權(quán)力等資源要素開展交換行為，工作中代替政府承擔一些公共事務(wù)，換取或控制所需要的資源，以便滿足自身生存和發(fā)展的需要。最終，在不對稱的資源依賴結(jié)構(gòu)下，政府讓禁毒社會組織主動依附到行政體系之中。

政府購買社會服務(wù)，目的是通過引入社會組織參與社會治理的過程中，改變過去單一主體治理社會事務(wù)的模式，提升社會治理效能。但在不對稱資源依賴關(guān)系中，政府職能部門試圖掌握社會事務(wù)治理的主導權(quán)，讓社會組織在既定的程序下運行，用柔性化和隱性化的方式，將社會組織吸納進可控的行政軌道之中，實現(xiàn)對社會組織的行政化供給。

三、禁毒社工組織與基層政府部門的有限合作

資源依賴理論從組織一方的視角出發(fā)，重點探討單向依賴關(guān)系。若從雙向關(guān)系出發(fā)，會發(fā)現(xiàn)強勢組織行政吸納弱勢組織的同時，雙方也將因為共同目標和利益而形成依賴聯(lián)盟，從而開展積極合作(Casciaro & Piskorski,2005)?；鶎诱c禁毒社工基于“構(gòu)建和諧社會”的共同目標，互相配合、開展行動，雙方因資源依賴呈現(xiàn)合作關(guān)系，但禁毒社工組織發(fā)育不完善，禁毒社工后繼人才匱乏，導致雙方合作效果有限。

(一)禁毒社工專業(yè)素養(yǎng)不足

政府在社區(qū)戒毒工作中，通過購買社會服務(wù)滿足社區(qū)戒毒的需要，然而作為外部資源的社區(qū)戒毒機構(gòu)，在開展社會工作的同時，也暴露出自身的不足。在云南省禁毒社會工作服務(wù)的發(fā)展過程中，由于區(qū)域差異大及自身專業(yè)水平有限，禁毒社會工作服務(wù)與政府合作具有局限性。一方面，禁毒社工專業(yè)水平低，年齡總體偏大，專業(yè)素養(yǎng)不足，服務(wù)理念不強。當政府把社區(qū)戒毒工作通過政府購買服務(wù)方式交接到禁毒社會工作服務(wù)組織，承接方時常難以完成任務(wù)。另一方面，本土禁毒社工人才短缺，高素質(zhì)人才少，且人才流動性大。針對吸毒人員是違法者、受害者、病人的三重屬性，禁毒社工承擔著禁毒工作的重要使命，對吸毒人員既要懲戒、教育也要挽救，需要通過專業(yè)知識幫助戒毒人員順利再社會化。禁毒社會工作要求工作人員要樹立服務(wù)宗旨，整合資源，幫助社區(qū)戒毒人員融入社會生活，修復和重建其受損的社會支持系統(tǒng)，最終實現(xiàn)社區(qū)戒毒人員全面康復。但實踐中，由于禁毒社工專業(yè)素養(yǎng)不足，社區(qū)戒毒工作開展困難重重。

(二)禁毒社工后繼人才匱乏

禁毒社工是開展社區(qū)戒毒工作的重要力量。目前，全國僅云南警官學院開設(shè)禁毒社會工作專業(yè)，每年畢業(yè)人數(shù)約50人(8)王曙文.政府購買禁毒社會服務(wù)的困境與對策——以云南省為例[J].中國社會工作,2021,05(13).，根據(jù)年級差異對專業(yè)認同統(tǒng)計表反映，學生通過到派出所、社區(qū)實習后越了解專業(yè)現(xiàn)狀，越表現(xiàn)出較低的專業(yè)認同(9)倪玉霞、趙雪蓮.禁毒社會工作學生專業(yè)認同的現(xiàn)狀調(diào)查與策略提升——以云南警官學院為例[J].云南警官學院學報,2016,11(04).，社工人才留不住成為現(xiàn)實發(fā)展的短板。與此同時，社會招聘的禁毒社工薪資待遇低且社會認知度低，因此禁毒社工發(fā)展面臨缺口大、流失率高的雙重困境。由于禁毒社工自身發(fā)育不足而帶來的供給缺陷，使得其與基層政府的合作有限。在部分邊遠縣區(qū)，人情往往成為非正式社會關(guān)系中權(quán)重最大的部分，雙方合作需要依靠社會關(guān)系來進行協(xié)調(diào)，關(guān)系型合同就成為基層政府和禁毒社工在締約方式上的優(yōu)先選擇。當前云南省從事禁毒社工的人員以臨聘人員為主，多以45～55歲居多，他們大多與基層政府職能部門工作人員有一定的親屬關(guān)系，這部分人群作為禁毒社會工作服務(wù)組織的重要來源，社區(qū)戒毒效果不夠理想。

四、社區(qū)戒毒工作的復雜性

(一)文件可操作性不強

以云南省為例，盡管2018年云南省禁毒部門頒布了《加強禁毒社會工作服務(wù)者隊伍建設(shè)的意見》《禁毒社會工作服務(wù)崗位服務(wù)標準》，但是上述規(guī)定仍然缺乏具體明確的工作機制和工作流程，社區(qū)戒毒工作常常是被動、茫然的狀態(tài)。目前，禁毒社工對社區(qū)戒毒人員開展的主要工作是每月進行的尿檢，忽略了針對社區(qū)戒毒人員開展個案服務(wù)及小組工作，在工作中表現(xiàn)出形式化、隨意化的特點。禁毒社工的宗旨是幫助社區(qū)戒毒人員順利融入社區(qū)，重建受損的社會支持系統(tǒng)，但禁毒社工日常工作沒有體現(xiàn)出社會工作的專業(yè)性，常常以完成行政工作為目的。禁毒社工為了迎合基層政府機構(gòu)換取資源，在幫助戒毒人員更好地融入社會等方面做出的努力甚少，導致專業(yè)服務(wù)呈現(xiàn)形式化和指標化，最終影響政府對禁毒社會工作的評價。

(二)禁毒工作評價體系科學性有待提高

對于戒毒人員來說，學會處理負面情緒，積極建立家人支持系統(tǒng)，凈化社交環(huán)境，主動融入社會方面的需求，更為迫切和重要。而禁毒社會工作是一份“助人自助”的工作，是一種利他主義行為，社會功能的實現(xiàn)、社區(qū)戒毒人員心理問題的解決難以靠指標及數(shù)據(jù)去衡量。但由于社會關(guān)注度不夠，社會評價不高，部分禁毒社工以謀求個人發(fā)展或確保生存需求為目的來開展工作，當工作過程以工具理性為導向時，禁毒社工忙于追求指標、積極迎合基層政府，禁毒社工工作的重心也隨之發(fā)生變化，社會工作效果堪憂，最終禁毒社工與基層政府的合作效果大打折扣，周而復始陷入惡性循環(huán)。因此，科學評價禁毒社會工作，改變以往單一的評價方式和考核體系，在社會層面提升民眾對禁毒社會工作的認同具有重要意義。

五、對社區(qū)戒毒工作的展望

朱健剛認為國家與社會的融合可以促進社會團結(jié)、培養(yǎng)民眾對社會的責任感(10)朱健剛.草根NGO與中國公民社會的成長[J].開放時代，2004，(06).。傳統(tǒng)上，我國基層政府有包攬社會事務(wù)的傳統(tǒng)，民眾普遍形成了“有事找政府”的觀念，另一方面，我國禁毒社工組織也在不斷探尋自主發(fā)展的路徑。

(一)加強基層政府和禁毒社會工作組織的良性互動

2004年我國政府強調(diào)“在公共部門的創(chuàng)新方案中，與社會組織建立伙伴關(guān)系”，成為新型社會治理的核心要素之一(11)[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒.改革政府: 企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁,譯.上海:上海譯文出版,2006 .。隨著政府治理觀念的進步，社會組織成為提供公共服務(wù)的新主體，在公共領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用。2012年《民政部、財政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導意見》強調(diào)，中央政府和地方政府要創(chuàng)新社會管理并建設(shè)服務(wù)型政府。隨著國家政治、經(jīng)濟改革的深化，國家與社會自治組織之間可能出現(xiàn)“強國家、強社會(12)朱健剛.城市街區(qū)的權(quán)力變遷：強國家與強社會模式——對一個街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析[J].戰(zhàn)略與管理，1997，(04).”，形成共生共長、良性互動的關(guān)系。政府行政力量在不斷增強的同時，應(yīng)當通過將社會工作服務(wù)納入行政參與過程，扶持社會組織不斷發(fā)展，二者形成相互促進的關(guān)系。十九屆六中全會提到“以人民為中心的發(fā)展思想”的理念，為更好地建設(shè)和諧社會，政府需要創(chuàng)新思路來促進禁毒社會工作的發(fā)展。

黨的十九屆六中全會提出“中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提高”(13)中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議公報.新華網(wǎng)客戶端.2021,11.11。政社合作開展社會治理是國家治理的新形態(tài)，它由過去政府主導的單一治理模式向政府和社會組織協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。長久以來，社會大眾形成了有事找政府的慣性思維，對社區(qū)戒毒過程中禁毒社會工作作用的認知度不高。結(jié)合我國處在社會主義初級階段的特殊國情，雙方合作在實踐中“摸著石頭過河”，我們要正確看待合作過程中出現(xiàn)的阻力，凝聚政社合作的思想共識，將禁毒社會工作積極引入到社會治理體系中，創(chuàng)新基層政府社會治理模式。在社區(qū)戒毒治理中，一方面，政府對職能部門及公眾進行引導，另一方面，禁毒社工要樹立社工工作理念，以責任感、有效性、包容性和人文關(guān)懷來開展禁毒社工服務(wù)，二者需要改變過去此消彼長的關(guān)系，用新視角對禁毒社會工作參與公共事務(wù)進行控制和引導。

(二)培養(yǎng)禁毒專業(yè)人才

社區(qū)戒毒以吸毒成癮人員為出發(fā)點，借助禁毒社工提升社區(qū)戒毒的服務(wù)管理力量。通過專業(yè)化服務(wù)，打消戒毒人員的防備心理，讓禁毒社工的技術(shù)技能幫助吸毒成癮者回歸社會。禁毒社會工作是一門助人自助的職業(yè)，禁毒社工作為戒毒工作的中堅力量，社區(qū)戒毒工作要形成良性機制，需要接納、尊重戒毒人員，對他們不歧視、不排斥，傳遞關(guān)愛和同情，幫助戒毒人員建立良好的生活信心，為他們回歸社會做助推，徹底切斷他們對于毒品的渴求和依賴。積極幫助吸毒人員戒除毒癮、融入社會，最大限度減少毒品社會危害，禁毒社工在社區(qū)戒毒工作中發(fā)揮出積極效能，有助于與戒毒人員建立良好的互動關(guān)系，實現(xiàn)服務(wù)利益最大化，也是維護社會公平正義，推進平安中國、法治中國建設(shè)的有利支撐。

政府職能部門要多路徑提升禁毒社會工作服務(wù)的專業(yè)化水平，全方位提升其社會工作服務(wù)素質(zhì)，加強隊伍建設(shè)，優(yōu)化社區(qū)戒毒工作效果，將禁毒社會工作嵌入禁吸戒毒治理體系，讓社會組織在每一步發(fā)展過程中把握機會、獲得成長，更好地提升對毒品問題的治理能力。需要明確省、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府分工職責，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學布局，積極構(gòu)建政社合作關(guān)系，通過縱向干預和橫向吸納強化社區(qū)戒毒效果，矯正政府職能部門“偏差”行為。

實踐表明，高效的社區(qū)戒毒專業(yè)人才應(yīng)具有社會工作經(jīng)驗和戒毒康復領(lǐng)域的專業(yè)知識。通過獲取社會工作者職業(yè)資格認證，培育出專業(yè)化的禁毒社工人才，鼓勵更多的專業(yè)型社會工作者加入到戒毒社會工作的人才隊伍中。同時，政府職能部門加大禁毒社工的日常培訓，通過禁毒專題講座、社區(qū)戒毒工作交流等形式，開展社區(qū)戒毒業(yè)務(wù)交流，幫助禁毒社工提升社會工作實物操作水平。

(三)增強禁毒社工職業(yè)認同

地方政府要積極利用紙質(zhì)傳媒和電子媒體向社會大眾提供信息傳播，使社會大眾對社區(qū)戒毒及禁毒社會工作服務(wù)有所了解，提升大眾對毒品預防宣傳的參與度。同時，禁毒成員單位要整合當?shù)仃P(guān)注度較高的自媒體平臺，重視創(chuàng)建社區(qū)戒毒示范中心，加大對社區(qū)禁毒工作的宣傳。通過開展“禁毒社工活動日”讓百姓了解禁毒社工的日常工作。通過此舉，讓禁毒工作不僅得到職能部門的認可，還能得到來自社會的支持，從而增強禁毒社工的職業(yè)認同，更好地開展社區(qū)戒毒工作。

結(jié)合當前的禁毒形勢，禁毒社工介入社區(qū)戒毒工作是我國司法實踐中“以人為本”理念的實踐創(chuàng)新。隨著政府購買服務(wù)的日益興起，政府與禁毒社工服務(wù)的關(guān)系不斷演變。目前，禁毒社工的專業(yè)素質(zhì)不足和政府對禁毒社會工作的“控制過度”是導致早期社區(qū)戒毒多元共治難以實現(xiàn)的重要原因。政府要在購買禁毒社會工作服務(wù)中制定切實可行的政策，將更多的資源投放在社區(qū)戒毒和禁毒社工領(lǐng)域，落實完善禁毒社工人員編制、經(jīng)費預算和服務(wù)管理等制度，扶持禁毒社會工作發(fā)展。在“吸納與合作”并存的特殊語境下，基層政府與禁毒社會組織要凝聚治理共識，創(chuàng)新治理方式，推動禁毒社會治理，形成相互吸引、彼此合作的共生性格局。同時，禁毒社會工作服務(wù)需要因地制宜，不斷探索本土化的發(fā)展模式。