“放管服”背景下教師資格認(rèn)定制度改革研究

申素平，延 然

（中國(guó)人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京100872）

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)自2001 年開始進(jìn)行行政審批制度改革，此后國(guó)務(wù)院陸續(xù)發(fā)布了一系列有關(guān)取消、調(diào)整和下放行政審批項(xiàng)目的規(guī)范性文件。 雖然在行政審批制度改革的影響下，我國(guó)減少了大量的行政許可事項(xiàng)，但是行政機(jī)關(guān)的職能分工還有待完善，為此，2015 年國(guó)務(wù)院提出進(jìn)行“放管服”改革。 “放管服”改革即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，這是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的總的要求［1］。 從行政審批制度改革邁向“放管服”改革，體現(xiàn)了政府權(quán)力運(yùn)行的整體思維和動(dòng)態(tài)思維不斷強(qiáng)化［2］。 “放管服”改革對(duì)于包括教育在內(nèi)的行政許可制度提出了新的要求，行政許可的概念內(nèi)涵、行政機(jī)關(guān)的職能范圍和審查事項(xiàng)都相應(yīng)發(fā)生了變化。 行政許可權(quán)作為“權(quán)力束”，不僅包括行政機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)予行政許可的決定權(quán)，還包括行政許可變更權(quán)、延續(xù)權(quán)、撤回權(quán)、中止權(quán)和注銷權(quán)等多項(xiàng)內(nèi)容［3］。 因此，行政機(jī)關(guān)的許可權(quán)行使也不再局限于在授予許可前對(duì)行政相對(duì)人的條件進(jìn)行審查，而是擴(kuò)展到事中事后監(jiān)管的環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行全過(guò)程的審查和監(jiān)督，更加系統(tǒng)地對(duì)行政相對(duì)人的行為進(jìn)行規(guī)范。

行政機(jī)關(guān)認(rèn)定教師資格的行為，具有行政許可的屬性，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)對(duì)其進(jìn)行審查，準(zhǔn)予符合條件的申請(qǐng)人從事教育教學(xué)活動(dòng)。 《行政許可法》第十二條規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，分為三種類型：資源配置類、市場(chǎng)進(jìn)入類和危害控制類［4］。 《教師法》第十條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行教師資格制度。 中國(guó)公民凡遵守憲法和法律，熱愛教育事業(yè)，具有良好的思想品德，具備本法規(guī)定的學(xué)歷或者經(jīng)國(guó)家教師資格考試合格，有教育教學(xué)能力，經(jīng)認(rèn)定合格的，可以取得教師資格。”可以認(rèn)為，教師資格認(rèn)定屬于行政許可中的市場(chǎng)進(jìn)入類事項(xiàng)，即從事教師行業(yè)是《行政許可法》中規(guī)定的“提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)”，教師從事教育教學(xué)活動(dòng)的必要前提是獲得教師資格。 在“放管服”改革背景下，教師資格認(rèn)定制度逐漸突破原有范式，中央和地方行政部門在許可權(quán)配置和許可權(quán)行使等方面進(jìn)行了多項(xiàng)改革，本文將以國(guó)家整體行政許可制度改革為參照，系統(tǒng)梳理分析我國(guó)教師資格認(rèn)定制度改革的特征和基本內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上提出反思性建議。

二、 教師資格認(rèn)定制度改革的總體趨勢(shì)和特征

在“放管服”改革背景下，行政許可制度改革呈現(xiàn)出規(guī)制緩和、注重規(guī)制質(zhì)量的趨勢(shì)，行政機(jī)關(guān)的角色逐漸從管理者轉(zhuǎn)化為服務(wù)者。 “放管服”改革旨在推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，而審管關(guān)系的規(guī)范是落實(shí)改革目標(biāo)的關(guān)鍵［5］。 就基本改革趨勢(shì)來(lái)看，教師資格認(rèn)定制度與國(guó)家整體行政許可制度改革的趨勢(shì)相符，呈現(xiàn)出審批集中化與審管分離化的基本特征，在橫向上實(shí)現(xiàn)了行政職權(quán)和責(zé)任的轉(zhuǎn)移和重新分配，重構(gòu)了審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)的關(guān)系。

（一）審批集中化

隨著各地方改革試點(diǎn)的探索以及國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)范性文件的頒布，我國(guó)不斷推進(jìn)相對(duì)集中許可權(quán)的改革進(jìn)程。 在正式推動(dòng)相對(duì)集中許可權(quán)改革試點(diǎn)之前，2008 年在四川省成都市武侯區(qū)、2014年在天津市濱海新區(qū)等地區(qū)進(jìn)行了相對(duì)集中許可權(quán)改革的初步探索。 2015 年3 月中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)了《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》，天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州8 ?。ㄊ校┍涣腥氪舜胃母镌圏c(diǎn)范圍。2018 年5 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，其中要求“大力推行審批服務(wù)集中辦理”，同時(shí)對(duì)于浙江省“最多跑一次”、天津市濱海新區(qū)“一枚印章管審批”等地方經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了總結(jié)和宣傳。

行政許可的相對(duì)集中在全國(guó)形成了兩種模式：行政服務(wù)中心模式和專門的行政審批局模式［6］。 可以認(rèn)為，第一種模式是形式上的集中，符合《行政許可法》第二十六條的要求，即行政許可需要由多個(gè)行政部門辦理的，可以確定由一個(gè)部門受理行政許可申請(qǐng)，轉(zhuǎn)告有關(guān)部門提出意見后統(tǒng)一辦理，或組織有關(guān)部門聯(lián)合、集中辦理。 在此模式下雖然成立了統(tǒng)一的行政服務(wù)中心，但還是由原本的職能部門工作人員行使行政許可的權(quán)力。 第二種模式是實(shí)質(zhì)上的集中，符合《行政許可法》第二十五條的要求，即根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。 行政許可權(quán)由原職能部門轉(zhuǎn)移到行政審批部門，原職能部門不再行使相應(yīng)的權(quán)力。

受到相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的影響，各地方行政主體對(duì)于教師資格認(rèn)定制度也采取了不同的改革措施，上述兩種改革模式在實(shí)踐中均有所體現(xiàn)。 北京市符合第一種模式，即高中和中職教師資格的申請(qǐng)地點(diǎn)位于北京市政務(wù)服務(wù)中心，認(rèn)定主體為北京市教委；初中、小學(xué)和幼兒園教師資格的申請(qǐng)地點(diǎn)大多位于各區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，認(rèn)定主體是各區(qū)教委。 第二種模式是教師資格認(rèn)定職權(quán)由行政審批局行使，如河北省石家莊市、山西省太原市等地將教師資格認(rèn)定的職權(quán)由教育局劃轉(zhuǎn)到行政審批局。 在此模式中，由于行政審批局負(fù)責(zé)對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查，而教育局對(duì)許可后的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)際上形成了審管分離的局面。

（二）審管分離化

審管分離是將政府內(nèi)部的行政審批業(yè)務(wù)和監(jiān)管業(yè)務(wù)最大限度的分離，由行政審批局負(fù)責(zé)審批事項(xiàng)，由政府其他職能部門負(fù)責(zé)各類事項(xiàng)的事中事后監(jiān)管［7］（P124）。 在相對(duì)集中許可權(quán)改革的推動(dòng)下，不同行政部門的職能有所轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生了審管分離化的趨勢(shì)，這對(duì)于行政部門的后續(xù)監(jiān)管能力提出了更高的要求。

在理想狀態(tài)下，審管分離能夠帶來(lái)積極的影響，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)的職能轉(zhuǎn)化。 通過(guò)審管分離倒逼政府管理方式的改革和創(chuàng)新，審批部門依法許可，主管部門依法監(jiān)管，不同行政部門各司其職［6］。 但在實(shí)踐中，由于不同行政部門之間的職能劃分存在不明晰之處，盲目推進(jìn)審管分離反而不利于構(gòu)建行政部門之間和諧的審管關(guān)系。 “審管分離”可能會(huì)引發(fā)審批部門和主管部門之間的權(quán)責(zé)不清和消極博弈現(xiàn)象，監(jiān)管職能的分散性和審批職能的集中性之間的矛盾逐漸加?。?］。 相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革促使行政權(quán)力的運(yùn)行從縱向的“一條龍”管理到橫向的“鏈條式”共同管理，部門協(xié)作和權(quán)力銜接變得更加重要［9］。 為了避免審管分離產(chǎn)生的消極后果，原許可機(jī)關(guān)可能會(huì)以各種方式參與到事前許可審查中，或者將更多的重心轉(zhuǎn)移到許可后監(jiān)管中，需要不斷加強(qiáng)與現(xiàn)許可機(jī)關(guān)之間的溝通和協(xié)作。

對(duì)于教師資格認(rèn)定制度而言，在將許可權(quán)劃轉(zhuǎn)給行政審批部門后，教育行政部門一般不再參與事前審查，而是更加注重事中事后監(jiān)管事項(xiàng)。例如，在“陳百順與南寧市教育局案”①中，法院認(rèn)為經(jīng)過(guò)職權(quán)劃轉(zhuǎn)后，申請(qǐng)人無(wú)權(quán)要求南寧市教育局履行教師資格認(rèn)定的審批職權(quán)，應(yīng)當(dāng)將被告改為南寧市審批局。 在國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件中對(duì)于行政機(jī)關(guān)開展事中事后監(jiān)管提出了新要求，在改革實(shí)踐中也在嘗試采取更為有效的監(jiān)管方式。 在國(guó)務(wù)院2019 年9 月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中提出，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來(lái)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式。 在行政執(zhí)法實(shí)踐中也不斷推動(dòng)監(jiān)管體制的創(chuàng)新和完善，采取了諸如“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”“雙隨機(jī)、一公開”等方式，提高行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管能力。 教育行政部門定期與其他部門開展聯(lián)合檢查，將不同監(jiān)管方式進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并規(guī)范行為不符合標(biāo)準(zhǔn)的教師，以提高教師隊(duì)伍的質(zhì)量。

三、教師資格認(rèn)定制度改革的具體內(nèi)容

在“放管服”改革背景下，教師資格認(rèn)定制度涉及的行政許可權(quán)內(nèi)涵也相應(yīng)發(fā)生變化，不僅包括許可前的審查，還延伸到許可后的監(jiān)管中。 行政機(jī)關(guān)在許可前審查時(shí)，采取了告知承諾、補(bǔ)試或免試的改革措施，為申請(qǐng)人提供更為便捷的申請(qǐng)方式。 教育行政部門對(duì)于許可后監(jiān)管的重視程度逐漸提高，定期對(duì)教師資格的相關(guān)材料進(jìn)行核查，同時(shí)完善教師隊(duì)伍退出機(jī)制。

（一）許可前審查

在“放管服”改革的要求下，行政機(jī)關(guān)對(duì)教師資格申請(qǐng)的審查方式在不斷改革，總體趨向是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系從強(qiáng)制性到協(xié)商性轉(zhuǎn)變。 行政機(jī)關(guān)適用了告知承諾制度，在新冠疫情的特殊環(huán)境下采取“先上崗、后考證”方式，同時(shí)推進(jìn)教育類研究生和師范生免試認(rèn)定中小學(xué)教師資格制度。 這些制度的適用旨在提高行政機(jī)關(guān)的服務(wù)性職能，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求的變化為行政相對(duì)人提供更為有利的條件，并且力圖產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。

1.告知承諾制度

在“放管服”改革背景下，行政許可領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)了一些突破現(xiàn)有的行政許可制度的措施，例如“告知承諾”和“先證后核”等，帶有放松規(guī)制、消極許可的性質(zhì)［10］。 但是這些改革措施在剛出現(xiàn)時(shí)，其合法性和法律屬性受到爭(zhēng)議，隨著“優(yōu)化服務(wù)”理念要求行政機(jī)關(guān)切實(shí)關(guān)注到行政相對(duì)人的利益訴求，這些改革措施逐漸得到了認(rèn)可并被適用。 告知承諾制度的改革最初源于上海市浦東新區(qū)在2001 年的實(shí)踐②，此后很多地方在許可前審查時(shí)也開始適用告知承諾制度。 2020 年10 月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》，其中明確：證明事項(xiàng)告知承諾制，是指行政機(jī)關(guān)以書面形式將證明義務(wù)、內(nèi)容和法律責(zé)任告知申請(qǐng)人，申請(qǐng)人書面承諾符合告知的相關(guān)要求并愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不再索要有關(guān)證明并依據(jù)書面承諾辦理相關(guān)行政事項(xiàng)的工作機(jī)制。 在2021 年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025 年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中也提出“推行行政審批告知承諾制”。

行政機(jī)關(guān)在開展教師資格認(rèn)定的過(guò)程中也適用了告知承諾的方式，主要體現(xiàn)在對(duì)申請(qǐng)人無(wú)犯罪記錄證明和身體健康證明的材料要求上。 在2019 年3 月，教育部發(fā)布了《關(guān)于取消一批證明事項(xiàng)的通知》，其中規(guī)定用《個(gè)人承諾書》替代思想品德鑒定或證明材料。 在2020 年8 月最高檢、教育部和公安部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》中第五條規(guī)定：在認(rèn)定教師資格前，教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人員進(jìn)行性侵違法犯罪信息查詢。 申請(qǐng)人不再需要提交無(wú)犯罪記錄證明材料，只需要提交相應(yīng)的承諾，之后由教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)對(duì)接公安機(jī)關(guān)進(jìn)行核查。 在地方性改革的過(guò)程中，進(jìn)一步擴(kuò)大了告知承諾在教師資格認(rèn)定中的適用范圍。 例如，貴州省教育廳在2021 年發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行證明事項(xiàng)告知承諾制的通知》，提出教師資格認(rèn)定的申請(qǐng)人可以通過(guò)簽署《證明事項(xiàng)告知承諾書》的方式，用以替代體檢合格證明。

在告知承諾制中，行政機(jī)關(guān)的“告知”和申請(qǐng)人的“承諾”實(shí)際上形成了“規(guī)制對(duì)話”，改變了傳統(tǒng)以行政機(jī)關(guān)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位的許可實(shí)施方式［11］。 在教師資格認(rèn)定的過(guò)程中適用告知承諾制度具有一定的合理性，這也與“放管服”改革的要求相契合。 行政機(jī)關(guān)允許申請(qǐng)人用《個(gè)人承諾書》代替無(wú)犯罪記錄證明，用身心健康的承諾代替體檢合格證明，符合“放管服”改革中減輕申請(qǐng)人材料負(fù)擔(dān)的要求，構(gòu)建了行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間趨于平等的關(guān)系。 但如果申請(qǐng)人作出虛假承諾，需要承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任。 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政許可法》《教師法》《教師資格條例》等規(guī)定，對(duì)于作出虛假承諾的申請(qǐng)人作出不予認(rèn)定或撤銷行政許可的決定。 例如，在“袁鴻偉與蕪湖市教育局、蕪湖市人民政府案”③中，由于袁鴻偉明知自己受過(guò)行政處罰仍然作出虛假承諾，不具有出具《個(gè)人承諾書》的資格，不滿足申請(qǐng)教師資格的要求，因此，法院認(rèn)可蕪湖市教育局對(duì)其作出的不予認(rèn)定教師資格的決定。

2.補(bǔ)試、免試制度

在“放管服”改革和新冠疫情的影響下，為了更好地促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)提供公共服務(wù)的職能，行政機(jī)關(guān)對(duì)教師資格認(rèn)定采取了“先上崗、再考證”的方式以及對(duì)教育類研究生和師范生實(shí)行免試認(rèn)定教師資格的方式。 在社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化的情況下，行政機(jī)關(guān)考慮到行政相對(duì)人的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)需求有所變化，及時(shí)調(diào)整了許可前審查的方式。

補(bǔ)試制度是在特殊環(huán)境的影響下，為了保障高校畢業(yè)生就業(yè)形勢(shì)的穩(wěn)定，行政機(jī)關(guān)采取的臨時(shí)性改革措施。 2020 年4 月人力資源社會(huì)保障部等七部門印發(fā)《關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情影響實(shí)施部分職業(yè)資格“先上崗、再考證”階段性措施的通知》，其中規(guī)定：“凡符合教師資格考試報(bào)名條件和教師資格認(rèn)定關(guān)于思想政治素質(zhì)、普通話水平、身體條件等要求的高校畢業(yè)生，可以先上崗從事教育教學(xué)相關(guān)工作，再參加考試并取得教師資格?！痹?022 年5 月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好高校畢業(yè)生等青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》中提出：受疫情影響嚴(yán)重地區(qū)，可以繼續(xù)實(shí)行教師資格“先上崗、再考證”的階段性措施。 “先上崗、再考證”實(shí)際上降低了教師資格的準(zhǔn)入門檻，為了實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的目標(biāo)，教師資格的考試和認(rèn)定可以暫時(shí)不作為獲得教師資格的前提條件。這一改革措施突破了傳統(tǒng)的行政許可的程序，允許未取得職業(yè)資格的申請(qǐng)人先行從事一些輔助性的工作。

免試認(rèn)定制度是國(guó)家在師范生教師資格認(rèn)定制度上再次引入的最新改革。 長(zhǎng)期以來(lái)，師范生無(wú)需參加統(tǒng)一的教師資格考試，可持畢業(yè)證書申請(qǐng)直接認(rèn)定相應(yīng)的教師資格。 從2015 年開始，全國(guó)實(shí)行中小學(xué)和幼兒園教師資格“國(guó)考”改革，教師資格認(rèn)定由“雙軌”走向“單軌”，把師范生也納入教師資格考試的范疇［12］。 而隨著對(duì)教師培養(yǎng)質(zhì)量要求的提高，也為了保障高校畢業(yè)生就業(yè)穩(wěn)定，國(guó)家對(duì)教育類研究生和師范生實(shí)行教師資格免試認(rèn)定制度。 2018 年1 月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中提出：“完善教師資格考試政策，逐步將修習(xí)教師教育課程、參加教育教學(xué)實(shí)踐作為認(rèn)定教育教學(xué)能力、取得教師資格的必備條件。”為了貫徹落實(shí)《意見》的要求，教育部于2020 年9 月和2022 年1 月分別發(fā)布了《教育類研究生和公費(fèi)師范生免試認(rèn)定中小學(xué)教師資格改革實(shí)施方案》和《關(guān)于推進(jìn)師范生免試認(rèn)定中小學(xué)教師資格改革的通知》。 其中要求實(shí)施免試認(rèn)定改革的高校建立師范生教育教學(xué)能力的考核制度，考核制度包括培養(yǎng)過(guò)程性考核和師范生教師職業(yè)能力測(cè)試。 經(jīng)過(guò)考核后，高校對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的教育類研究生和公費(fèi)師范生頒發(fā)《師范生教師職業(yè)能力證書》（以下簡(jiǎn)稱《證書》）。 相比于一般認(rèn)定制度，免試認(rèn)定制度在認(rèn)定依據(jù)和認(rèn)定程序上有所不同。 具體而言，對(duì)于教育類研究生和師范生的教師資格認(rèn)定依據(jù)是《證書》，其中包含了對(duì)思想品德和教育教學(xué)能力的考核，相比于統(tǒng)一考試而言，對(duì)準(zhǔn)教師的考核更為全面和深入。在認(rèn)定程序上，免試認(rèn)定需要首先由各個(gè)高校將獲得《證書》的信息統(tǒng)一上報(bào)給省級(jí)教育行政部門，再由各省級(jí)教育行政部門上報(bào)到教育部教師資格認(rèn)定指導(dǎo)中心。 申請(qǐng)人在網(wǎng)報(bào)時(shí)選擇免試認(rèn)定的渠道，之后由教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)對(duì)此進(jìn)行審查。

（二）許可后監(jiān)管

在審管分離的情況下，行政機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)逐漸從事前審查轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管。 告知承諾和“先上崗、再考證”等都是在許可前審查時(shí)允許行政相對(duì)人存在某些特殊的情況，這些制度的適用在一定程度上降低了教師資格準(zhǔn)入的門檻，教師資格認(rèn)定的審查也逐漸從實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)化為形式審查，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料審查的嚴(yán)格程度也有所下降。 教育行政部門的實(shí)質(zhì)性審查更加依靠事中事后監(jiān)管實(shí)現(xiàn)，因此，對(duì)教師資格認(rèn)定后的監(jiān)管環(huán)節(jié)提出了更高的要求。 教育行政部門對(duì)教師資格的后續(xù)監(jiān)管，主要包括對(duì)教師資格的定期注冊(cè)以及及時(shí)處置不符合條件的教師資格。

1.定期注冊(cè)制度

定期注冊(cè)要求教育行政部門在固定周期內(nèi)對(duì)教師資格予以檢查。 2012 年8 月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》中提出：“全面實(shí)施教師資格考試和定期注冊(cè)制度?！?013 年8月教育部頒布的《中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法》中第二條規(guī)定：“教師資格定期注冊(cè)是對(duì)教師入職后從教資格的定期核查。 中小學(xué)教師資格實(shí)行五年一周期的定期注冊(cè)。 定期注冊(cè)不合格或逾期不注冊(cè)的人員，不得從事教育教學(xué)工作。”第十條規(guī)定了注冊(cè)不合格的情形：“違反《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》和師德考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，影響惡劣；一個(gè)定期注冊(cè)周期內(nèi)連續(xù)兩年以上（含兩年）年度考核不合格；依法被撤銷或喪失教師資格。”在2021 年11 月教育部發(fā)布的《教師法（修訂草案）（征求意見稿）》中也增加了有關(guān)定期注冊(cè)的規(guī)定：教師資格證書實(shí)行定期注冊(cè)制度。 注冊(cè)不合格的，教師資格證書失效，不能繼續(xù)從事教育教學(xué)工作。

定期注冊(cè)實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政檢查行為，即教育行政部門對(duì)于在任教師的資質(zhì)進(jìn)行重新審查，對(duì)教師隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)清退不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的教師。 在行政機(jī)關(guān)認(rèn)定教師資格之后，通過(guò)五年一周期的定期注冊(cè)，對(duì)于教師進(jìn)行定期的評(píng)價(jià)。 根據(jù)《中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法》的規(guī)定，教師資格定期注冊(cè)審查的材料包括：教師資格證書、教師聘用合同、師德表現(xiàn)證明、年度考核證明以及教師培訓(xùn)證明等。 目前教師資格定期注冊(cè)的審查主要是形式性的，即教育行政部門對(duì)于教師的相關(guān)材料進(jìn)行審查，給出注冊(cè)合格或不合格的結(jié)論。

2.撤銷教師資格④

《行政許可法》第六十九條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以撤銷行政許可的情形，其中包括“對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的”。 如果被許可人在簽訂《個(gè)人承諾書》時(shí)或者在提交其他申請(qǐng)材料時(shí)存在隱瞞的情況，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政或刑事責(zé)任。 《行政許可法》第七十九條規(guī)定：被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 《教師法》《教師資格條例》中具體規(guī)定了撤銷教師資格的情況，如果教師存在弄虛作假、騙取教師資格的情形，其教師資格會(huì)被教育行政部門撤銷，自撤銷之日起五年內(nèi)不得重新申請(qǐng)認(rèn)定教師資格。 行政機(jī)關(guān)授予申請(qǐng)人行政許可后，如果在事后查明該申請(qǐng)人不符合相關(guān)條件，及時(shí)撤銷行政許可，這也是行政機(jī)關(guān)在糾正違法行為，履行保護(hù)社會(huì)公共利益的責(zé)任。

在“放管服”改革的背景下，教育行政部門監(jiān)管的重心由事前轉(zhuǎn)移到事中事后環(huán)節(jié)中，因此，應(yīng)當(dāng)在行政許可后的行政檢查和行政處罰過(guò)程中，對(duì)于教師資格進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管。 目前教育行政部門與其他行政部門也開展了聯(lián)合檢查的執(zhí)法活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)于教師隊(duì)伍的整治。 例如，在2020 年9 月最高檢發(fā)布的“教職員工準(zhǔn)入查詢違法信息犯罪的典型案例”［13］中提及，江蘇省常州市檢察院與市教育局、市公安局于2020 年出臺(tái)了《常州市教師資格認(rèn)定及教職員工聘任動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制管理辦法》，要求教育行政部門、學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在教師資格認(rèn)定和教職員工招聘錄用環(huán)節(jié)進(jìn)行違法犯罪記錄核查，并開展了教師資格全面清查專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)于不符合要求的教師作出了撤銷教師資格的決定。 撤銷教師資格屬于事后監(jiān)管的常用措施，要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)于教師的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，而不是僅僅停留在許可前的靜態(tài)審查，這也提高了教師遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范和職業(yè)準(zhǔn)則的積極性。

四、對(duì)教師資格認(rèn)定制度改革的反思與建議

“放管服”改革對(duì)教育行政許可制度的發(fā)展提出了更高的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在許可理念和行為上有所改變，在為行政相對(duì)人提供便捷條件的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)于行政相對(duì)人的持續(xù)監(jiān)管。 “放”要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步改進(jìn)許可前審查的方式，減輕申請(qǐng)人的材料負(fù)擔(dān)。 “管”旨在加強(qiáng)不同行政機(jī)關(guān)之間的審管協(xié)同，同時(shí)注重事中事后監(jiān)管?！胺背珜?dǎo)行政機(jī)關(guān)不斷提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力。 教師資格認(rèn)定制度改革也應(yīng)以此為目標(biāo)，持續(xù)推進(jìn)加以完善。

（一）改進(jìn)許可前審查方式

教師資格認(rèn)定制度在許可前審查環(huán)節(jié)通過(guò)采取告知承諾、補(bǔ)試或免試等改革措施，簡(jiǎn)化了材料提交的方式，無(wú)疑減輕了申請(qǐng)人的材料負(fù)擔(dān)。 特別是告知承諾制用契約形式處理法律上的強(qiáng)制性規(guī)定，用雙方合意處理傳統(tǒng)上行政機(jī)關(guān)的單方權(quán)力行為，是行政許可邁向市場(chǎng)化的重要舉措［14］。但是，目前在法律法規(guī)層面并未對(duì)告知承諾這一審查方式作出規(guī)定，告知承諾的適用受到一定限制。

在相關(guān)政策和地方性改革中，告知承諾的適用范圍已在逐漸明確并擴(kuò)展。 2020 年10 月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于全面推行證明事項(xiàng)和涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)告知承諾制的指導(dǎo)意見》中提出：要按照最大限度利民便民原則，特別是在資格考試、健康體檢等方面的證明事項(xiàng)上實(shí)行告知承諾制。 一些地方在教師資格認(rèn)定的許可前審查中，也開始將告知承諾的適用擴(kuò)展到對(duì)于健康體檢的證明上，例如，天津市自2019 年、貴州省自2022年開始，申請(qǐng)人可以選擇用承諾的方式代替體檢合格證明。 從“放管服”改革的趨勢(shì)來(lái)講，告知承諾制的適用可以簡(jiǎn)化材料提交的程序，降低申請(qǐng)人的時(shí)間成本，同時(shí)提高行政機(jī)關(guān)的審查效率。故而可以適時(shí)將地方性改革的有益經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大告知承諾的適用范圍，使得教師資格認(rèn)定制度在許可前審查的材料提交方式上更加符合“減證便民”的要求。

（二）加強(qiáng)審批和監(jiān)管協(xié)同

在相對(duì)集中許可權(quán)改革的背景下，有些地方行政部門的職權(quán)進(jìn)行了劃轉(zhuǎn)，將審批權(quán)集中于行政審批部門，產(chǎn)生了審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離的情況。在成立行政審批部門并且由其承擔(dān)教師資格認(rèn)定職能的地方，行政審批部門負(fù)責(zé)許可前的審查事項(xiàng)，教育行政部門側(cè)重于對(duì)教師資格進(jìn)行許可后的監(jiān)管。 需要注意的是，審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離只是起點(diǎn)，關(guān)鍵在于后續(xù)推動(dòng)兩者良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“審管協(xié)同”的效果［15］。 因此，需要進(jìn)一步明確行政審批部門與教育行政部門的職權(quán)劃分，加強(qiáng)審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)之間的協(xié)同。

對(duì)于將教師資格認(rèn)定職權(quán)劃轉(zhuǎn)到行政審批部門的地方而言，需要打破“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的思維，明確不同行政部門的職責(zé)范圍，同時(shí)運(yùn)用技術(shù)手段加強(qiáng)行政部門之間的協(xié)作。 在《綱要》中提出：推動(dòng)國(guó)務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單的構(gòu)建，同時(shí)調(diào)整完善地方各級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單。 因此，不同層級(jí)的行政審批部門和教育行政部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建并完善權(quán)責(zé)清單制度，還應(yīng)設(shè)立權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，明確在教師資格管理過(guò)程中各自的職權(quán)和責(zé)任事項(xiàng)。 面對(duì)審管分離的情況，應(yīng)當(dāng)落實(shí)在《綱要》中提出的加快推進(jìn)信息化平臺(tái)建設(shè)和政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享，為實(shí)現(xiàn)行政審批部門和教育行政部門的審管協(xié)同提供更為切實(shí)的保障。 以數(shù)字化為依托，可以極大地提升各級(jí)政府及其工作部門之間的關(guān)聯(lián)性、依存性，有助于推動(dòng)形成更高水平的整體政府［16］。 因此，今后應(yīng)當(dāng)提高各行政部門的信息化水平，不僅為教師資格申請(qǐng)人提供更為明確的指導(dǎo)，還可以促進(jìn)行政部門之間的高效溝通，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)審管協(xié)同的效果。

（三）注重事中事后監(jiān)管

隨著“放管服”改革的推行，行政機(jī)關(guān)對(duì)于教師資格申請(qǐng)者的許可前審查的要求有所降低，但如果沒有設(shè)立健全的監(jiān)管配套措施，可能會(huì)影響教師資格認(rèn)定制度的改革效果。 目前教育行政部門的工作重心逐漸轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，因此，需要不斷完善各類許可后監(jiān)管的措施，完善定期注冊(cè)制度和撤銷教師資格的方式，以更好地規(guī)范教師隊(duì)伍的發(fā)展。

對(duì)于定期注冊(cè)制度而言，有必要建立多元主體參與的考核評(píng)價(jià)方式，同時(shí)細(xì)化考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更加客觀公平地對(duì)教師的真實(shí)表現(xiàn)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)教師進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的評(píng)估和檢查。 就教師資格的撤銷而言，教育行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)聯(lián)合其他部門開展檢查活動(dòng)，對(duì)教師是否具備申請(qǐng)資格或符合法定條件進(jìn)行檢查并及時(shí)處置。 在《關(guān)于建立教職員工準(zhǔn)入查詢性侵違法犯罪信息制度的意見》中第二條規(guī)定：最高人民檢察院、教育部與公安部聯(lián)合建立信息共享工作機(jī)制。 教育部統(tǒng)籌、指導(dǎo)各級(jí)教育行政部門及教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)實(shí)施教職員工準(zhǔn)入查詢制度，公安部協(xié)助開展查詢工作，最高人民檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督。 今后教育行政部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建對(duì)教師資格的全面和持續(xù)監(jiān)管體系，與其他行政部門開展常態(tài)化聯(lián)合檢查機(jī)制，并且及時(shí)清退不符合教師資質(zhì)的人員，以提高教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（四）提高服務(wù)意識(shí)和能力

目前行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系呈現(xiàn)逐漸平等的發(fā)展趨勢(shì)，行政機(jī)關(guān)更加注重對(duì)行政相對(duì)人的行為進(jìn)行積極的引導(dǎo)。 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將強(qiáng)制性措施和非強(qiáng)制性措施進(jìn)行結(jié)合，既要通過(guò)讓行政相對(duì)人承擔(dān)不利后果的方式規(guī)范其行為，也要采取提供建議或支持等方式激發(fā)行政相對(duì)人主動(dòng)遵守規(guī)定的積極性。 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政相對(duì)人的現(xiàn)狀和需求的變化，采取不同的措施，不斷提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力。

行政機(jī)關(guān)在教師資格認(rèn)定的過(guò)程中，還應(yīng)不斷改進(jìn)為行政相對(duì)人提供服務(wù)的方式，推進(jìn)申請(qǐng)材料的電子化和申請(qǐng)流程的透明化，同時(shí)注重與行政相對(duì)人的溝通。 目前教師資格認(rèn)定主要采取的是網(wǎng)上申報(bào)和現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)相結(jié)合的程序。 今后可以全面推行申請(qǐng)認(rèn)定的電子化，在網(wǎng)上而非現(xiàn)場(chǎng)完成所有工作，提高行政機(jī)關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的水平。 申請(qǐng)流程透明化要求受理教師資格認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)對(duì)教師資格申請(qǐng)的流程進(jìn)行及時(shí)完整的公示，使得申請(qǐng)人能夠詳細(xì)了解申請(qǐng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和需要準(zhǔn)備的材料。 行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與行政相對(duì)人之間的互動(dòng)，可以通過(guò)完善門戶網(wǎng)站中在線咨詢的方式，了解行政相對(duì)人在申請(qǐng)教師資格的過(guò)程中面臨的困惑，及時(shí)予以解答，為行政相對(duì)人提供更為針對(duì)性的服務(wù)。

注釋：

① “陳百順與南寧市教育局案”，廣西壯族自治區(qū)南寧市中級(jí)人民法院行政裁定書（2018）桂01 行終308 號(hào)。

② 2001 年上海市浦東新區(qū)頒布了《浦東新區(qū)企業(yè)設(shè)立、開業(yè)試行告知承諾審批方式的細(xì)則》，在企業(yè)注冊(cè)登記中規(guī)定告知承諾制，之后上海市陸續(xù)頒布了一些與告知承諾制度相關(guān)的規(guī)范，并于2018 年頒布《上海市行政審批告知承諾管理辦法》，對(duì)告知承諾的適用作出了更為系統(tǒng)的規(guī)定。

③ “袁鴻偉與蕪湖市教育局、蕪湖市人民政府案”，安徽省蕪湖市鳩江區(qū)人民法院行政判決書（2019）皖0207 行初66 號(hào)。

④ 我國(guó)《教師法》使用的“撤銷”概念，意味著教師資格的自始無(wú)效，不同于教師因后續(xù)違法行為導(dǎo)致的“喪失”或被“吊銷”教師資格，后者意指自吊銷之日起教師資格無(wú)效。 但在現(xiàn)實(shí)的教育實(shí)踐中，并未將二者予以嚴(yán)格區(qū)分，這樣處理也有利于保持教育法律關(guān)系的穩(wěn)定性。