義務教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實困境與改進策略

□李彩虹 許雙成

（1.貴州師范大學 貴州 貴陽 550025；2.遵義師范學院 貴州 遵義 563006）

義務教育作為全體適齡兒童及青少年必需的教育，是我國國民教育的主體，是教育發(fā)展的基礎階段，也是培養(yǎng)優(yōu)秀人才的基礎工程，起著引領和奠基的重要作用。實際上，推動義務教育均衡發(fā)展，是中國教育事業(yè)發(fā)展的目標，是中國教育公平的核心內(nèi)容，是全國教育協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵問題。黨的十九大明確提出，要提供平等而有質(zhì)量的教育，教育須更加重視人的全面發(fā)展，爭取使每名兒童都有人生出彩的機會。黨的二十大報告強調(diào)，要實施科教興國戰(zhàn)略，辦人民滿意的教育，促進教育的公平。本文在分析義務教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，探討實際問題，并據(jù)此提出改進策略。

一、情況調(diào)查：義務教育均衡發(fā)展的現(xiàn)狀

義務教育均衡發(fā)展的本質(zhì)是在逐步推進各校辦學條件改善的情況下，辦讓群眾滿意的教育，為每一個孩子的發(fā)展留有他自己的空間，將有限的教育資源合理分配到不同的地區(qū)和不同的學校，從根本上縮短差距，以促進教師隊伍和學生群體的共同發(fā)展。從全國范圍來看，義務教育基本均衡已經(jīng)實現(xiàn)，并朝著優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展；從區(qū)域范圍來看，東部地區(qū)的教育均衡和中西部地區(qū)的教育均衡之間存在一定的差距。

1.基本均衡已經(jīng)實現(xiàn)，向優(yōu)質(zhì)均衡邁進

改革開放后，我國將教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，義務教育取得了長足進步。2001年，普及九年義務教育的目標已基本達到。2011年，西部地區(qū)的四個省區(qū)通過“兩基”的驗收，意味著全面完成“普九”和“兩基”的攻堅任務，標志著適齡兒童獲得了均等的受教育機會，解決了“有學上”的問題，在全國初步實現(xiàn)了義務教育機會均衡，也標志著我國義務教育進入基本均衡發(fā)展階段。隨后，國家頒布了一系列保護和促進義務教育的政策和方針，強調(diào)義務教育的核心要點是推動義務教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。2013年，國家啟動督導評估認定工作，到2020年年底全國有2809個縣通過國家督導認定。2021年年底，全國3000個縣的義務教育基本均衡發(fā)展水平總體上達到國家標準。2012—2021年，我國用10年左右的時間穩(wěn)步促進了縣域教育的基本均衡。如今，我國義務教育的重心由“基本均衡”邁向“優(yōu)質(zhì)均衡”，相對于基本均衡，優(yōu)質(zhì)均衡具有更高的評估指標，需要實現(xiàn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、學校之間高質(zhì)量資源的合理分配，并逐步平衡差距。地方教育部門應根據(jù)本地區(qū)的實際情況做相應調(diào)整，從縣域入手，把義務教育的差距縮小，朝著實現(xiàn)義務教育共享發(fā)展、優(yōu)質(zhì)發(fā)展的方向邁進。

2.東西部教育均衡指標存在差異

區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是保障學齡兒童公平享受教育權利的重要內(nèi)容，也是推動地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要基礎?！笆軈^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和地理條件影響，我國區(qū)域間教育發(fā)展水平并不均衡，不同區(qū)域教育發(fā)展的條件、基礎和任務具有很大差異?！盵1]研究結(jié)果顯示，中部地區(qū)教育發(fā)展相對均衡，其次是西部，東部地區(qū)差異最大，但是都比全國的均衡發(fā)展指數(shù)要高。[2]從義務教育均衡發(fā)展的質(zhì)量來看，在考核指標中質(zhì)量最優(yōu)的是東部地區(qū)，中部地區(qū)居中，西部地區(qū)在義務教育發(fā)展質(zhì)量考核中處于最低。受區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展及地理條件的影響，我國各地區(qū)之間的教育發(fā)展存在不均衡的問題，東部地區(qū)由于經(jīng)濟條件發(fā)達和地理位置優(yōu)越，擁有高素質(zhì)的師資力量、高質(zhì)量的教育資源、高品質(zhì)的教學設備，在教育均衡方面達到較好的效果；中西部地區(qū)與東部相比，經(jīng)濟條件較弱且地理位置較偏，以至于出現(xiàn)教育信息閉塞、教育資源不足、教師隊伍學歷水平不高、教學設施不全等問題，在教育均衡方面存在較大困難。依照現(xiàn)實情況，東部與中西部都實現(xiàn)了義務教育均衡發(fā)展，但區(qū)域之間的教育均衡質(zhì)量存在一定的距離。因此，在區(qū)域教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)實情況下，應加快縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，特別是要提高中西部地區(qū)的經(jīng)濟實力，還應縮小區(qū)域間的財力水平差距，提高中西部地區(qū)基本公共服務的財政能力，提升義務教育均衡發(fā)展水平。

二、現(xiàn)實問題：社會與經(jīng)濟發(fā)展不平衡制約著義務教育均衡發(fā)展

近年來，義務教育發(fā)展取得了顯著成績，但義務教均衡育發(fā)展存在的問題仍值得關注，學校、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距也不可忽視。隨著社會的發(fā)展與變革，社會與經(jīng)濟發(fā)展不平衡已然成為制約義務教育均衡發(fā)展的根本原因。義務教育均衡發(fā)展存在的問題也呈現(xiàn)多樣性，主要體現(xiàn)在治理主體碎片化、城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費投入不均衡、教師隊伍結(jié)構(gòu)不合理、留守兒童等教育群體問題突出、社會參與力度不夠等方面。

1.治理主體碎片化

隨著教育現(xiàn)代化進程的推進，義務教育均衡發(fā)展面臨“碎片化”治理的問題愈加突出。參與義務教育均衡發(fā)展的主體包括國家、社會、地方、學校。受不同因素的影響，這四大參與主體存在缺乏協(xié)同合作以及缺位越位等問題，難以形成有效的治理合力，造成了治理力量的分散，削減了教育均衡發(fā)展的整體實力，阻礙教育功能的有效實現(xiàn)。例如，國家在整體視角下規(guī)定了義務教育均衡發(fā)展的方向與目標，主要集中于統(tǒng)一化的建設方面，缺少對地方實際治理工作的有效引導；地方政府大多注重政策的實施以及治理策略的制定，沒有實現(xiàn)對政策和計劃執(zhí)行情況的有效監(jiān)管，忽略了政府部門的指導監(jiān)督作用；各類學校則依賴于地方政府，困在制度框架范圍內(nèi)，忽視了學校內(nèi)生的發(fā)展；而社會組織幾乎參與不到治理實踐之中，眾多教師、家長、學生都沒能發(fā)揮應有的作用。由此，參與義務教育均衡發(fā)展的主體不能充分發(fā)揮協(xié)同合作的作用，從而導致治理力量碎片化，直接阻礙義務教育的均衡發(fā)展。[3]

2.城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入不均衡

十九屆五中全會指出：“促進教育公平，推進義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化?！痹诔青l(xiāng)義務教育均衡與一體化發(fā)展的政策指導下，城鄉(xiāng)差異日漸縮小，但優(yōu)先發(fā)展城市的觀念尚未發(fā)生根本性改變，城鄉(xiāng)之間享受的政策扶持、財政投入、資源配置仍存在著差距。一方面，由于城鄉(xiāng)之間教育經(jīng)費的不均等，鄉(xiāng)村教育資源明顯不足，鄉(xiāng)村人均教育經(jīng)費偏低。優(yōu)質(zhì)的教育資源向城市學校聚集，鄉(xiāng)村學校出現(xiàn)了“?？铡⑧l(xiāng)弱、生少”的局面，鄉(xiāng)村師生的數(shù)量逐漸下降，公用經(jīng)費亦相應遞減，如此循環(huán)往復的局面進一步拉大了城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展的差距。另一方面，教育經(jīng)費投入不足也使得資源配置上出現(xiàn)了不均衡的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)學校的教學資源和硬件設施明顯高于鄉(xiāng)村地區(qū)，阻礙了義務教育的均衡發(fā)展。

3.教師隊伍結(jié)構(gòu)不合理

當前我國存在師資水平分配不均衡、人才分布存在較大差異的現(xiàn)象。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，師資力量雄厚，而西部地區(qū)經(jīng)濟水平較低，師資力量相對較弱。大部分師范類的高校畢業(yè)生選擇留在城市就業(yè)，而不是在鄉(xiāng)村從事教師職業(yè)；城鎮(zhèn)學校也由于良好的工作環(huán)境和生活環(huán)境，吸引了大批鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師進城任教。于是，城鎮(zhèn)地區(qū)擁有教育素質(zhì)高的教師、鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏高學歷教師的現(xiàn)象就出現(xiàn)了。同時，教師學科結(jié)構(gòu)也存在不平衡現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，鄉(xiāng)村語文教師數(shù)量比較多，音樂教師和科學教師數(shù)量則較少，這足以體現(xiàn)出我國義務教育階段存在的教師學科結(jié)構(gòu)殘缺、結(jié)構(gòu)性盈余和短缺的問題。在教育教學改革不斷深入、課程設計趨于合理化的今天，大多數(shù)鄉(xiāng)村學校為了達到義務教育的課程標準，存在著跨學科任教的情況，非專業(yè)性教學將會影響教育的質(zhì)量與公平。因此，在師資隊伍結(jié)構(gòu)方面的差距難以突破教育不均的局面。

4.留守兒童等教育群體的教育問題突出

近年來，我國教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)象頗為常見，社會中某些弱勢群體受教育問題仍有待解決。這些群體主要包括農(nóng)民工子女、下崗工人子女、農(nóng)村留守兒童、女童以及因先天殘疾而無法接受教育的未成年人。一直以來，國家、政府都對這些特殊群體的教育問題高度重視，他們受教育權的保障工作也得到了很大提升，但受資源、觀念、政策等因素影響，特殊群體的教育工作仍然存在問題，主要表現(xiàn)為以下幾方面：首先，隨著城市化進程的不斷推進，非戶籍地的學生進入公立學校較為困難，也很難進入優(yōu)質(zhì)教育資源的學校和班級學習。其次，在教育過程中也很難得到平等對待，如教師在教學過程中往往會以城市學生的興趣愛好、知識背景等選擇教學內(nèi)容，安排教學方法，而忽視特殊群體能否適應這種教學方式。最后，農(nóng)村留守兒童的教育問題同樣嚴峻，大批青壯年勞動力外出打工，留守兒童與父母長期分離，留守兒童無法得到父母的關愛，很容易誘發(fā)心理問題。家長無法有效監(jiān)督孩子的日常學習情況，對孩子的關心也僅僅停留在物質(zhì)環(huán)境的提供上，直接導致父母教育職責的缺位。

5.社會參與力度不夠

在社會環(huán)境中，義務教育均衡發(fā)展離不開社會的參與和幫扶。確立持續(xù)發(fā)展的教育觀念，并形成社會協(xié)同的局面，能夠促進我國義務教育的持續(xù)發(fā)展。社會組織常以資本輸入的方式參與到教育治理過程，卻常游離在治理體系之外，也很少參與到義務教育均衡發(fā)展的實踐過程之中，未能有效發(fā)揮對地方及學校的監(jiān)督職責。由于各區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平不一，不同學校的教學設施、教育環(huán)境、活動場所都存在著差別。鄉(xiāng)村學校沒有與社會建立起足夠的聯(lián)系，社會對鄉(xiāng)村學校的幫扶力度也不夠，兩者之間沒有形成長期的合作關系，導致鄉(xiāng)村地區(qū)的孩子沒有機會接觸到更為先進的社會課堂，不能參與到豐富的社會實踐活動之中。而家校社協(xié)同共育理念離不開家庭、學校、社會任何一方的支持和努力，社會的參與程度不夠和社會教育實踐的缺失都會阻礙教育均衡發(fā)展。

三、改進策略：優(yōu)化資源配置，推進義務教育均衡發(fā)展

推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是實現(xiàn)全民教育、保障優(yōu)質(zhì)教育資源、提高義務教育質(zhì)量的重要措施。黨的二十大報告指出，應加快義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，讓公平優(yōu)質(zhì)的教育惠及于民。為滿足廣大人民群眾對優(yōu)質(zhì)均衡教育的需求，國家、政府、學校和社會應共同努力，對相關事宜做出合理布局，立足長遠發(fā)展目標，從優(yōu)化資源配置入手，通過增加教育經(jīng)費投入、打造優(yōu)質(zhì)教師隊伍、重視弱勢群體受教育權、尋求社會外部動力扶持等措施，有效促進義務教育均衡發(fā)展。

1.發(fā)揮政府部門權力配置，立足治理效益

政府權力配置是促進義務教育均衡發(fā)展的首要路徑，政府完善教育政策是義務教育均衡發(fā)展的根本保障，政府要積極發(fā)揮自身的治理主體地位作用，使自身效用得到最大化的利用。地方政府應著力解決義務教育均衡發(fā)展的問題，依照國家政策、法規(guī)、制度制定合理的計劃，切實加強對當?shù)貙W校的領導與管理，盡力縮小城鄉(xiāng)教育差距，最大限度地促進義務教育的均衡發(fā)展。此外，地方政府還要在教育領域做好長遠的打算，不能為求得短期的高效益，而忽視學校之間的均衡發(fā)展；不能只加大對“優(yōu)質(zhì)學?！钡慕逃?jīng)費投入，而忽視“弱勢學?！钡馁Y源配置；不能否定學校的治理主動權，過多地干涉學校的治理與發(fā)展。政府的權力配置要科學合理，在落實國家政策制度的基礎上，根據(jù)實際情況合理調(diào)整。一是應加大財政支持力度，扶持貧困地區(qū)的學校，使學校實現(xiàn)均衡發(fā)展；二是應健全學生的資助制度，對經(jīng)濟困難家庭和弱勢群體的學生給予教育幫扶，讓他們獲得同等的教育機會；三是應逐步健全學校招生制度，實行陽光管理，政府與學校協(xié)同治理，發(fā)揮不同治理主體的獨特價值?？偠灾?，政府對教育資源的配置要科學化、合理化，結(jié)合地方的現(xiàn)實情況，積極發(fā)揮最大化的治理效益，從行動上落實義務教育均衡發(fā)展。

2.加大教育經(jīng)費投入力度，優(yōu)先發(fā)展教育

教育是國家興盛、民族興盛的根本。一直以來，黨和政府對我國教育都給予了極大的關注，黨的二十大報告中也提出，必須堅持教育優(yōu)先發(fā)展。國家建議統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育的財政保障制度、資金保障制度，地方政府要承擔起本地區(qū)教育發(fā)展的責任，公平對待區(qū)域內(nèi)的每所學校，在教育經(jīng)費的投入上做到“公平”“公正”“公開”。在此基礎上，按照公共商品的基本特點和利益原則，中央政府應當承擔大量的教育經(jīng)費投入，并根據(jù)國民教育人口的實際狀況，確保國內(nèi)義務教育總體投入的穩(wěn)定增長，均衡教育經(jīng)費的合理分配。政府應進一步履行教育職責，完善教育財政方面的支出，立足于區(qū)域內(nèi)的真實情況，加強教育經(jīng)費的預算管理，執(zhí)行“以公平為先，以效益為基礎”的原則。教育經(jīng)費的投入可以充實學校教育資源，是優(yōu)化教育環(huán)境、提高教育質(zhì)量的關鍵。[4]因此，在教育經(jīng)費的投入上必須切實符合當前的教育形勢。教育投資要因地制宜，補齊“短板”，促進區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的教育均衡發(fā)展，把重點放在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，興辦薄弱學校。其次，許多鄉(xiāng)村學校辦學條件較差，教育部門應切實改善這些學校的環(huán)境，加強教學設備建設，加大硬件投入力度，改善學校的教學設施條件，“確保義務教育均衡發(fā)展的戰(zhàn)略地位，持續(xù)加大對義務教育均衡發(fā)展的投入力度”[5]，扎實推進義務教育均衡發(fā)展，努力使每所學校享受同等的教學資源設施，做到教育起點的公平。最后，當?shù)卣畱_保學校課程的發(fā)展，滿足鄉(xiāng)村孩子的教育需求，開設音樂、美術等多樣化課程，加大對薄弱學校的財政補貼，招聘專職教師，推動鄉(xiāng)村寄宿制學校和小學教學點的建設，進一步優(yōu)化全國鄉(xiāng)村中小學教育財政配置，進一步縮小地區(qū)教育差距，做到教育過程的公平。

3.改善城鄉(xiāng)教師資源配置，增強辦學活力

師資均衡是義務教育均衡之本，而強化師資均衡則是解決教育均衡發(fā)展問題的突破口。[6]教師是提高學校教學質(zhì)量和辦學水平的重要因素，教育行政部門應該對不合理的現(xiàn)象采取措施并加以改進，完善教師管理機制，優(yōu)化鄉(xiāng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)，逐步改善教師隊伍狀況。一是保證師資數(shù)量均衡。在義務教育師資配置中，政府是主體，應優(yōu)化頂層設計，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，綜合考慮“班級”數(shù)、“學生”數(shù)、“課程”數(shù)等外在因素，合理對教師編制進行調(diào)整和招聘，保障鄉(xiāng)村地區(qū)有充足的教師，并確保每個學校有不同的學科教師。各級政府應加大對鄉(xiāng)村教師的補貼，積極宣傳“三支一扶”等政策，建設鄉(xiāng)村教育，如將鄉(xiāng)村教學經(jīng)歷作為城市教師評定職稱的一項重要指標，提高鄉(xiāng)村學校教師的待遇，改善教師的生活環(huán)境，健全教師的社會保障制度等，這樣不僅能吸引更多的人才，也能最大限度地留住人才，進而縮小城鄉(xiāng)中小學教師的人數(shù)差距。二是推進師資質(zhì)量均衡。鄉(xiāng)村教師教學素質(zhì)的高低，還會影響教育資源的均衡配置。政府、教育部門、學校應為教師的專業(yè)發(fā)展給予支持，使更多教師得到發(fā)展的機會，增強教師培養(yǎng)效果，提升教師的教學水平。應加強區(qū)域間教師的相互交流，可以定期請著名的專家、教授或者優(yōu)秀的一線教師前往鄉(xiāng)村指導教學，或者讓鄉(xiāng)村教師前往市區(qū)進行針對性的培訓與學習。這種雙向的教師間的流動能促進教師質(zhì)量的均衡，增加薄弱學校教師學習鍛煉的機會，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)讓教師開展網(wǎng)絡培訓，將互聯(lián)網(wǎng)與教育聯(lián)系起來，宣傳更為先進的教育思想和教育技術，提高教師教學水平。

4.保障弱勢群體教育權利，推進公平發(fā)展

弱勢群體的教育是受教育權發(fā)展的短板，弱勢群體受教育程度是社會進步和發(fā)展的一個重要標尺。[7]羅爾斯認為，受教育者個體在個人天賦等客觀條件的差異下不應該受到區(qū)別對待，所以對這些不公平者也就必須有所補償，而國家和社會也應該給予這些處在教育底層的弱勢群體一定幫助。[8]為了促進教育均衡發(fā)展，保障特殊群體能享受到公平的教育，可以從家庭、學校和政府三個方面來保障他們的受教育權。首先，完善家庭教育制度。父母是兒童的首位教師，家庭教育對整個教育體系具有決定性的作用。作為啟蒙教師的父母應該履行教育責任，給孩子必要的陪伴和支持，將孩子在成長過程中的受教育問題擺在首位，切實與孩子進行有效溝通，給予孩子良好的家庭教育環(huán)境。其次，履行學校教育理念。學校不僅是教授知識的場所，也是對學生進行德育教育的環(huán)境。學校開展教育工作的時候，不僅要讓學生掌握基礎知識、形成基本能力，還應當關注特殊群體學生的心理健康發(fā)展，給予他們關心和幫助，充分考慮弱勢群體的特殊性，對于他們?nèi)烁?、心理、性格的養(yǎng)成多加引導與教育，幫助他們樹立正確的人生觀和價值觀。最后，政府應建立弱勢補償制度。政府應配置好社會的公共資源，并將其合理地傾斜于落后地區(qū)，為貧困人群創(chuàng)造平等、公正的教育機會。應維護弱勢群體的基本權利，確保特殊群體能夠平等地接受義務教育，還要針對特殊群體構(gòu)建優(yōu)質(zhì)教育，堅持平等原則，使兒童能夠在同一片藍天下獲得公平教育。

5.尋求社會環(huán)境有力支持，獲取外部動力

教育活動與社會活動密切聯(lián)系，教育活動離不開家校社的協(xié)力合作。義務教育均衡發(fā)展是一項長期的偉大工程，需要社會與其他治理力量相互合作，以保障各項工作的穩(wěn)步推進。政府在下?lián)茇斦Y金促進教育均衡發(fā)展的同時，可以通過多種渠道進行宣傳，提高社會對教育慈善行為的認識，使其自愿捐款幫助邊遠地區(qū)解決“上學難、上好學”的問題。政府還應完善慈善捐贈政策，對捐款組織或個人給予相關福利政策，并授予光榮稱號，以此鼓勵社會對教育事業(yè)提供支持與幫助。同時，學校應和社會機構(gòu)建立密切的合作關系。學生的學習不能僅僅局限于學校，在社會這個大環(huán)境下學會生存和生活也是每一個義務教育階段下的學生必需掌握的能力。鄉(xiāng)村地區(qū)的孩子由于家庭環(huán)境、生活環(huán)境的影響，很少有機會到良好的社會環(huán)境中去學習，這些孩子的知識面不廣。學校要將所有的社會資源都用上，為學生提供到博物館、海洋館、圖書館、科技館等場所參觀和學習的機會，爭取讓學生走進社會大課堂，促進學生的全面發(fā)展，以此將教育均衡發(fā)展提高到一個新水平。弱勢群體本身就具有特殊性，是保證教育公平的一大難關，政府及學校要爭取社會的教育幫扶，盡可能地給予學困生心理和學業(yè)上的幫助，讓他們與其他兒童一樣健康快樂地成長、學習。

義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是實現(xiàn)教育公平的關鍵，實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展有利于優(yōu)化我國國民教育。實現(xiàn)教育公平、教育均衡發(fā)展，需要我們不懈地探求、改革，將每所學校辦得有聲有色，對每個學生都一視同仁，讓他們接受同樣的教育，做到“有教無類”；尊重學生的差異性，根據(jù)學生的個性特點制定適合他們自己的教育，滿足學生在教學過程中的需求，達到“因材施教”；幫助學生在成長過程中充分發(fā)展各自的優(yōu)點，改善自身的不足，實現(xiàn)“人盡其才”?？傊x務教育均衡發(fā)展是一個長期難題，亟待解決，國家、政府教育部門、學校及社會都應該做出最大程度的努力，深入貫徹落實黨的二十大精神，全面貫徹黨的教育方針，引導和推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，創(chuàng)造公平有序教育環(huán)境，培育承載民族復興使命的新人。