農(nóng)村三資管理存在的問題及對(duì)策研究

李 典

（作者單位：廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

農(nóng)村集體三資管理是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，是影響農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重大問題，是解決當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的有力抓手。黨的二十大報(bào)告提出，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國。近年來，國家有關(guān)部門出臺(tái)了一系列相關(guān)文件。2009年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》；2011年，農(nóng)業(yè)部聯(lián)合監(jiān)察部出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)公開規(guī)定》；2013年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)基層會(huì)計(jì)管理工作的指導(dǎo)意見》，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、民政部和審計(jì)署聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的意見》；各地近年來也陸續(xù)出臺(tái)了許多農(nóng)村三資管理方面的政策。2019年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國范圍內(nèi)的100余個(gè)農(nóng)村三資管理示范案例中，評(píng)選出了20個(gè)經(jīng)典案例，為全國各地的農(nóng)村三資管理提供了樣板。從這些文件精神和實(shí)踐案例可以看出，國家對(duì)農(nóng)村集體三資管理越來越重視，在一系列政策文件的推動(dòng)下，農(nóng)村三資管理的改革步伐正在加速推進(jìn)。

一、農(nóng)村三資管理概述

農(nóng)村集體的三資指的是農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)和資源。其中，農(nóng)村集體資金是村集體所有的貨幣資金，包括現(xiàn)金和銀行存款；農(nóng)村集體資產(chǎn)是村集體投資興建的房屋、建筑物、機(jī)器、設(shè)備等固定資產(chǎn)，水利、交通、文化、教育等基礎(chǔ)公益設(shè)施以及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、材料物資、債權(quán)等其他資產(chǎn)；農(nóng)村集體資源是指法律法規(guī)規(guī)定，屬于集體所有的土地、林地、山嶺、草地、荒地、灘涂、水面等自然資源。農(nóng)村集體三資管理是農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵之一，有利于維護(hù)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于科學(xué)、合理地規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理，有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

二、農(nóng)村三資管理存在的問題

在國家關(guān)于農(nóng)村三資管理相關(guān)政策和指導(dǎo)精神的積極推動(dòng)下，農(nóng)村三資管理越來越規(guī)范，越來越透明，相比過去的管理狀況已經(jīng)得到較大改善，但是，目前仍然存在不少問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，影響了農(nóng)村和諧穩(wěn)定，這些問題主要表現(xiàn)在如下方面。

（一）制度建設(shè)不健全或執(zhí)行不到位

過去很長一個(gè)時(shí)期，村干部對(duì)農(nóng)村三資管理的認(rèn)識(shí)不夠深刻，在實(shí)踐中，沒有建立嚴(yán)格的管理制度或者對(duì)管理制度理解不到位，執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)。例如，在資金的使用審批中，沒有建立相關(guān)的制度，沒有讓村民廣泛參與決策，而主要由村干部討論決定；在資金的使用中，有的隨意列示資金來源；也存在虛報(bào)瞞報(bào)列支，騙取國家資金的行為，比如虛報(bào)開展活動(dòng)的參與人數(shù)，虛報(bào)參加活動(dòng)的人均開支，虛報(bào)采購物資的價(jià)格等。制度不健全、執(zhí)行不到位給農(nóng)村三資的規(guī)范管理帶來了難度，也給人員舞弊帶來了可能。

（二）資產(chǎn)資源交易歷史問題多

在農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易方面，由于過去法律法規(guī)缺失，管理制度不健全，存在較大的漏洞，導(dǎo)致發(fā)生的交易事項(xiàng)不規(guī)范，甚至違反法律的規(guī)定。

1.資產(chǎn)資源私自交易。按照規(guī)定，所有的資產(chǎn)及資源均需要到統(tǒng)一的資產(chǎn)交易中心進(jìn)行交易，但由于村干部和資產(chǎn)資源承租方的法治意識(shí)淡薄，管理措施不嚴(yán)格等，使得一些資產(chǎn)資源交易仍然沒有通過平臺(tái)進(jìn)行，承租方和出租方主要負(fù)責(zé)的人員私自達(dá)成交易，有的簽訂了合同，有的沒有簽訂合同。私自交易一旦發(fā)生，會(huì)帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)，若不追究，就給出租方負(fù)責(zé)的人員帶來了舞弊的可能，也阻礙了農(nóng)村三資規(guī)范化管理的腳步。如果私自交易涉及的集體利益損失較大，會(huì)影響農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

2.資產(chǎn)資源交易合同不規(guī)范。有些交易在合同簽訂時(shí)沒有將所有的重要因素考慮在內(nèi)并寫在合同條款中，或者部分條款不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，存在較大的漏洞。比如，合同中沒有明確說明耕地承租期內(nèi)土地被國家征收后怎么辦，合同中沒有明確說明承租的資產(chǎn)允不允許轉(zhuǎn)包，在長達(dá)30年的耕地承包合同中各年的承租費(fèi)用相同等，這些情況致使交易得不到切實(shí)的法律保障，一旦產(chǎn)生糾紛會(huì)給雙方都帶來麻煩，也給農(nóng)村三資的規(guī)范管理帶來了難度。

3.資產(chǎn)資源交易的期間不合理。有些合同在簽訂時(shí)承租期限由交易雙方擅自約定，超過了國家規(guī)定的最長時(shí)限。例如，一份耕地承包合同中規(guī)定承包期限是40年，一份魚塘承包合同規(guī)定承包期限是30年，一份林地承包合同規(guī)定承包期限是50年，但是國家規(guī)定耕地的最長承包期限是30年，魚塘的最長承包期限是20年，林地的最長承包期限是40年。這就違反了國家的法律規(guī)定，可能會(huì)損害農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)利益。

4.合同簽訂程序不合規(guī)。有些合同在簽訂的過程中沒有按照規(guī)定的程序走流程，導(dǎo)致合同簽訂完成后手續(xù)不完整。例如，合同需要在簽訂前由律師審核其合法性和規(guī)范性卻沒有經(jīng)過審核，土地出租的合同在簽訂前需要經(jīng)過公示卻沒有公示等，這類問題都屬于合同簽訂程序不合規(guī)。

5.歷史問題合同整改難度大。近些年，多數(shù)地區(qū)都對(duì)發(fā)現(xiàn)的資產(chǎn)資源交易問題進(jìn)行了整改，但是由于相關(guān)人員離任、難以聯(lián)系，交易背景復(fù)雜，承租方不配合，合同發(fā)生了轉(zhuǎn)包利益劃分不清晰，涉及經(jīng)濟(jì)利益金額巨大等原因，使得一些合同即便發(fā)現(xiàn)了問題也難以整改。

（三）財(cái)務(wù)核算不規(guī)范

在財(cái)務(wù)核算方面，農(nóng)村三資的會(huì)計(jì)核算涉及的會(huì)計(jì)科目沒有企業(yè)多，并不復(fù)雜，但是村集體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的業(yè)務(wù)流程多，因此需要提供的原始憑證就較多，在核算中存在著較多的問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

1.經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生環(huán)節(jié)的缺失。相關(guān)責(zé)任人對(duì)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)沒有履行完所有的程序，導(dǎo)致村出納提交的原始憑證缺少重要文件，使得業(yè)務(wù)不能及時(shí)入賬。例如，通過黨組織管理經(jīng)費(fèi)支出的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)沒有提供黨員代表會(huì)議表決的文件，資產(chǎn)交易業(yè)務(wù)的原始憑證中缺少簽訂正式合同的環(huán)節(jié)或者資產(chǎn)公示的環(huán)節(jié)等。

2.原始憑證信息缺失。村出納提供的許多原始憑證存在信息缺失的問題，例如原始憑證中需要蓋章、簽字的地方卻沒有蓋章、簽字，有的業(yè)務(wù)需要公示圖片卻沒有提供公示的圖片或者提供的圖片不完整、不清晰，提供身份證復(fù)印件的原始憑證中出現(xiàn)沒有證件反面、沒有指紋等問題。

3.原始憑證中數(shù)據(jù)計(jì)算錯(cuò)誤。數(shù)據(jù)正確計(jì)算是會(huì)計(jì)核算的基本要求，但是在工程承包核算、拆遷收入分配、租金收入分配等較為復(fù)雜的數(shù)據(jù)計(jì)算業(yè)務(wù)中存在著數(shù)據(jù)計(jì)算錯(cuò)誤的問題，甚至在一些簡單的業(yè)務(wù)中，由于馬虎也出現(xiàn)了金額錯(cuò)誤的現(xiàn)象。這些問題如果不及時(shí)發(fā)現(xiàn)就會(huì)給相關(guān)利益人帶來損失，嚴(yán)重的話則會(huì)導(dǎo)致一些意外事件的發(fā)生。

4.原始憑證中金額的書寫不規(guī)范。原始憑證中金額書寫不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：大寫金額中間部分出現(xiàn)零卻沒有寫出來，比如1 005.16，寫成壹仟伍元壹角陸分；大寫角、分是零卻空著沒寫，比如125.00，寫成壹佰貳拾伍元；小寫金額合計(jì)處沒寫￥；甚至出現(xiàn)大小寫金額寫錯(cuò)的現(xiàn)象等。

5.提供虛假錯(cuò)誤資料。會(huì)計(jì)核算中的各項(xiàng)資料必須是真實(shí)的，但是在一些業(yè)務(wù)中，由于怕麻煩或疏忽，出現(xiàn)了一些虛假錯(cuò)誤的資料，比如在費(fèi)用報(bào)銷的當(dāng)事人簽字中，出現(xiàn)大量代簽甚至冒名簽字，在集體收益分紅的業(yè)務(wù)中，出現(xiàn)虛假人員信息等。這些事項(xiàng)都是不合規(guī)的，侵犯了集體利益。

（四）財(cái)務(wù)信息化程度低

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、信息技術(shù)設(shè)施落后等原因，使得多數(shù)鄉(xiāng)村的財(cái)務(wù)信息化程度較低，而財(cái)務(wù)信息化是當(dāng)前多數(shù)企業(yè)以及行政事業(yè)單位如火如荼進(jìn)行的一項(xiàng)工作，財(cái)務(wù)信息化對(duì)一個(gè)組織的效率提高、長期發(fā)展具有重要的意義，因此，鄉(xiāng)村有必要提高其信息化的程度。

雖然在資產(chǎn)交易環(huán)節(jié)中許多村實(shí)現(xiàn)了線上發(fā)布信息，但是競標(biāo)環(huán)節(jié)仍然要到現(xiàn)場辦理。在報(bào)賬方面，村出納人員需要搜集整理好各項(xiàng)業(yè)務(wù)的原始憑證，到固定的地方去辦理報(bào)銷事宜。由于原始憑證出現(xiàn)錯(cuò)誤較多被退回的概率很大，其有時(shí)要跑多趟才能辦完一筆業(yè)務(wù)。

（五）財(cái)務(wù)人員水平有待提高

長期以來，許多鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力不高，尤其是村級(jí)財(cái)務(wù)人員，由于沒有受過專業(yè)的教育或系統(tǒng)指導(dǎo)，對(duì)原始憑證的完整性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性難以把控，缺乏處理財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)的專業(yè)能力，導(dǎo)致在業(yè)務(wù)處理過程中出現(xiàn)很多錯(cuò)漏，降低了工作的效率，也產(chǎn)生了許多改錯(cuò)成本。

三、農(nóng)村三資管理的對(duì)策

提高農(nóng)村集體三資的管理水平，需要從多個(gè)方面著手，本文提出以下解決措施。

（一）建立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度體系

相關(guān)部門在遵守國家最新的政策法規(guī)、文件精神的基礎(chǔ)上，要緊密結(jié)合村集體的實(shí)際情況，建立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度體系。設(shè)立若干崗位，明確崗位人員的職責(zé)分工，確定重要和常規(guī)事項(xiàng)的辦理流程，統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算、票據(jù)管理和檔案管理，加強(qiáng)三資管理的監(jiān)督和審計(jì)，優(yōu)化相關(guān)人員的獎(jiǎng)懲辦法，定期或不定期地實(shí)施責(zé)任考評(píng)等。

（二）建立農(nóng)村集體三資管理共享服務(wù)中心

近年來，許多地區(qū)成立了農(nóng)村集體三資委托代理服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)交易和財(cái)務(wù)核算的統(tǒng)一，下一步，可以升級(jí)為農(nóng)村集體三資管理共享服務(wù)中心，配備專業(yè)能力強(qiáng)、文化素質(zhì)高又相對(duì)穩(wěn)定的員工，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)交易制度統(tǒng)一、程序統(tǒng)一、信息發(fā)布統(tǒng)一、文書統(tǒng)一、檔案統(tǒng)一，提高共享服務(wù)中心的服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體三資的規(guī)模化、規(guī)范化管理，有利于提高農(nóng)村集體三資管理的效率，有利于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力和素質(zhì)

農(nóng)村集體財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力和素質(zhì)是影響農(nóng)村三資管理水平和效率的重要因素。農(nóng)村集體財(cái)務(wù)人員專業(yè)能力和素質(zhì)的提高可通過以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是提高人才招聘的標(biāo)準(zhǔn)，招聘學(xué)歷高、專業(yè)素質(zhì)高的員工；二是采取物質(zhì)激勵(lì)、培養(yǎng)組織認(rèn)同感等方式保持人員的相對(duì)穩(wěn)定性；三是定期或不定期開展各類問題的線上或線下專題培訓(xùn)；四是根據(jù)需要開展復(fù)雜業(yè)務(wù)的集體學(xué)習(xí)或研討；五是在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候面向不同的村集體財(cái)務(wù)人員開展業(yè)務(wù)知識(shí)能力競賽；六是開展農(nóng)村集體財(cái)務(wù)人員的年度業(yè)績評(píng)價(jià)。力爭多措并舉，提高村集體財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)和水平。

（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)

農(nóng)村三資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)數(shù)字化、信息化建設(shè)是數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重要構(gòu)成部分。2019年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》。2019年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央網(wǎng)信辦聯(lián)合印發(fā)了《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019——2025 年）》。2022年4月，中央網(wǎng)信辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)了《2022年數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展工作要點(diǎn)》。由此可見，國家對(duì)發(fā)展數(shù)字鄉(xiāng)村的重視，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村三資管理財(cái)務(wù)信息化建設(shè)是貫徹國家數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)。農(nóng)村集體三資管理要建立起信息化的管理體系，建立相關(guān)的軟硬件設(shè)施、提高辦事人員的專業(yè)能力，可采取三步走戰(zhàn)略：第一步，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)資源交易線上進(jìn)行；第二步，財(cái)務(wù)請款和報(bào)賬線上完成；第三步，建立重要項(xiàng)目的財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)分析體系。當(dāng)前，不少地區(qū)第一步和第二步的請款工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或部分實(shí)現(xiàn)，隨著技術(shù)的進(jìn)步、農(nóng)村財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平的提高和管理意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)村財(cái)務(wù)線上報(bào)賬和財(cái)務(wù)大數(shù)據(jù)分析體系也將逐步實(shí)現(xiàn)。屆時(shí)，農(nóng)村財(cái)務(wù)信息化的建設(shè)水平必將有大幅度的提升。

（五）加大村務(wù)公開的力度

村務(wù)公開是農(nóng)村集體民主監(jiān)督的重要內(nèi)容和形式，通過村務(wù)公開，可以提高人民群眾的監(jiān)督作用，增強(qiáng)工作的透明度，減少農(nóng)村社會(huì)的集體矛盾。目前，多數(shù)村集體在上級(jí)的要求下，實(shí)現(xiàn)了對(duì)集體事項(xiàng)和決議的公開。但是在公開的程序、內(nèi)容、渠道和時(shí)間等方面還有待加強(qiáng)。村集體要進(jìn)一步完善村務(wù)公開的程序，嚴(yán)格按照建立的財(cái)務(wù)管理制度規(guī)定和相關(guān)文件的要求，進(jìn)行合乎邏輯的公開；豐富村務(wù)公開的內(nèi)容，對(duì)涉及村民的利益、村民關(guān)心的問題都進(jìn)行公開；對(duì)重要的事項(xiàng)進(jìn)行預(yù)公開，接受村民更大范圍的監(jiān)督；擴(kuò)大村務(wù)公開的渠道，除了利用傳統(tǒng)的村務(wù)公開欄進(jìn)行公開，還可以利用微信公眾號(hào)、專門的村務(wù)公開平臺(tái)進(jìn)行公開。

（六）加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資工作

對(duì)農(nóng)村集體的資金、資產(chǎn)和資源進(jìn)行規(guī)范化管理是大勢所趨，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要構(gòu)成部分。過去由于種種原因，有一些資產(chǎn)資源交易不合法、不合規(guī)而需要整改。多數(shù)農(nóng)村也開展了全面清產(chǎn)核資工作，雖然在處理過程中存在許多困難，但不能成為阻擋農(nóng)村三資規(guī)范化管理的絆腳石。一方面，要及時(shí)總結(jié)自身的優(yōu)勢做法，形成經(jīng)驗(yàn)和案例加以推廣；另一方面，可以借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)做法，處理自身的疑難問題。在整改過程中，要切實(shí)發(fā)揮好人民群眾的監(jiān)督作用，促進(jìn)農(nóng)村三資的規(guī)范化管理；同時(shí)，上級(jí)部門應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相關(guān)的文件，對(duì)于整改速度快、問題解決好的村集體及責(zé)任人可在評(píng)優(yōu)評(píng)先方面給予傾斜，對(duì)于整改落實(shí)不到位、無故拖拉的村集體及責(zé)任人可采取適當(dāng)?shù)膽土P措施。

四、結(jié)語

農(nóng)村三資管理在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中具有重要的地位和作用，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略又賦予了三資管理重要的使命和意義，農(nóng)村集體三資管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)大力發(fā)展的背景下，農(nóng)村三資管理必須要跟上時(shí)代的腳步。本文從制度建設(shè)、資產(chǎn)資源交易、財(cái)務(wù)核算、財(cái)務(wù)信息化、財(cái)務(wù)人員專業(yè)能力和素質(zhì)等方面分析了農(nóng)村三資管理中存在的問題，提出要盡快實(shí)現(xiàn)三資管理的現(xiàn)代化和信息披露的公開化，完善三資管理制度的制定和執(zhí)行機(jī)制，建立農(nóng)村集體三資管理共享服務(wù)中心，提升三資管理人員的業(yè)務(wù)能力，提升信息化管理的水平，加大村務(wù)公開的力度，加強(qiáng)農(nóng)村三資問題的清產(chǎn)核資，切實(shí)提高農(nóng)村三資管理的服務(wù)水平。