社會保障助力鄉(xiāng)村振興的功能發(fā)揮與政策調(diào)適

張夢迪，劉素姣

（河南大學哲學與公共管理學院）

習近平總書記曾指出，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮富強，沒有農(nóng)民安居樂業(yè)，國家現(xiàn)代化是不完整、不全面、不牢固的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，堅持將社會保障政策融入鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的全過程。鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)依賴于社會保障這一政策路徑既有合理性也有必然性。合理性在于社會保障政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在目標取向上的一致性，即增進人民福祉，降低貧富分化程度；必然性在于農(nóng)村社會保障體系是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定器，隨著我國在不同方面加大了公共服務的投入力度，社會保障對鄉(xiāng)村振興的積極效應更加顯現(xiàn)。完善與鄉(xiāng)村振興有效銜接的社會保障政策是全面推進鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

一、社會保障助力鄉(xiāng)村振興的功能發(fā)揮

（一）經(jīng)濟功能：推動農(nóng)村相對貧困治理

社會保障政策能夠推動農(nóng)村相對貧困治理，在更高層面上助力鄉(xiāng)村振興，承擔起“農(nóng)民富”的歷史使命。在中國共產(chǎn)黨的帶領下，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，消除了絕對貧困。但部分農(nóng)村地區(qū)還存在著脫貧質(zhì)量不高、脫貧基礎不牢、易返貧等風險，且貧困內(nèi)涵不斷延伸，貧困問題仍未退場。消除絕對貧困解決的是生存問題，強調(diào)單向度的物質(zhì)貧困，而相對貧困具有多維性，消除相對貧困主要解決發(fā)展問題和共享問題。作為一種減貧政策工具，社會保障在推動農(nóng)村相對貧困治理、促進共同富裕中發(fā)揮著重要的經(jīng)濟功能。一是社會保險基金統(tǒng)籌可以縮小城鄉(xiāng)居民生活水平差距，使農(nóng)村居民共享社會發(fā)展成果，為社會發(fā)展提供一個穩(wěn)定的風險化解機制。二是社會救助的經(jīng)濟補償效應可以免除國民的生存危機，使脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，防范返貧風險。提高貧困群體在教育、醫(yī)療、住房等方面的支付能力，降低因?qū)W致貧、因病致貧、因老致貧等問題發(fā)生的概率。三是社會福利制度能為農(nóng)村“三留守”人員等困難群體提供津貼支持，充分保障農(nóng)村弱勢群體的基本生存條件及發(fā)展權(quán)。

（二）社會功能：維護農(nóng)村社會穩(wěn)定

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村自身的脆弱性及其短板也在不斷凸顯。通過社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等社會保障政策，能夠?qū)用窕旧钚枰?、勞動力市場、社會穩(wěn)定等產(chǎn)生正向作用。一方面，分散和抵御了社會風險，極大減緩了風險沖擊；另一方面，增強了農(nóng)村居民的風險意識，在一定程度上起到濟貧和防貧雙重作用。同時，也間接地提高了農(nóng)村社會治理水平，完善了鄉(xiāng)村治理機制。鄉(xiāng)村振興過程可視為鄉(xiāng)村風險的復雜性治理過程，而社會保障政策則在其中扮演著中介和工具的角色。由于缺乏人才、資本、技術(shù)、基礎設施等生產(chǎn)要素，農(nóng)村內(nèi)在優(yōu)勢相對不足、資源稟賦條件較差，具有天然的脆弱性和較弱的抗逆力。社會保障政策是農(nóng)村社會的穩(wěn)定器，為鄉(xiāng)村振興奠定了良好的社會基礎，也有助于增強農(nóng)村居民對國家政權(quán)的認同感。

（三）文化功能：培育農(nóng)村文明鄉(xiāng)風

社會保障政策不僅在物質(zhì)層面為人民的基本生活提供了保障，也在文化層面影響著鄉(xiāng)村的精神內(nèi)核，為建設鄉(xiāng)村積累社會資本，助力鄉(xiāng)村振興。一是社會保障體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的理念，尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)；以促進人的全面發(fā)展為目標，關注“三留守”人員等弱勢群體的精神需求，提高農(nóng)村居民的思想文化素質(zhì)。二是社會保障堅持公平正義共享的核心價值理念，強化群眾的責任意識和互助意識，其價值整合功能維系著鄉(xiāng)村秩序，促進鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定。三是社會保障順應人民對于美好生活的期待，在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、育幼等方面意義匪淺，有利于形成孝老愛親、積極向上的文明鄉(xiāng)風。通過社會保障政策的實施實現(xiàn)社會道德水平的提高是社會保障的道德目標所在，也有利于形成“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。

二、社會保障助力鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實困境

（一）農(nóng)村社會保障政策仍需完善

社會保障政策的不盡完善影響了農(nóng)村居民需求的最大化滿足，掣肘鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。一方面，尚未健全新型職業(yè)農(nóng)民政策扶持體系，新型職業(yè)農(nóng)民處于社會支持的邊緣化狀態(tài)。另一方面，專門針對女性的福利制度不夠完善，重點針對失能老年人的長期照護保險尚未在農(nóng)村普及。缺失與城鎮(zhèn)女性職工相同的生育保險項目，且生育醫(yī)療費用報銷比例低于城鎮(zhèn)女性職工。部分農(nóng)村女性在社會權(quán)利和福利待遇方面存在著被排斥現(xiàn)象，無法享受生育津貼、產(chǎn)假補貼等待遇。后工業(yè)時代，女性在就業(yè)市場參與率的提高、人口老齡化、農(nóng)村青壯年勞動力遷移的規(guī)?；壬鐣兓沟蒙鐣L險更多地針對婦女、老年人等弱勢群體，對弱勢群體的重點關注是有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理、塑造文明鄉(xiāng)風的應然要求。

（二）農(nóng)村社會保障能力有待提高

從我國高質(zhì)量發(fā)展的目標來看，現(xiàn)行標準下的農(nóng)村社會保障能力有限。一是養(yǎng)老保障能力有待提高。物質(zhì)層面，農(nóng)村養(yǎng)老金較低且漲幅有限，無法全面滿足老年人的生活需求。服務層面，農(nóng)村養(yǎng)老服務基礎設施不足，智慧養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務資源欠缺。二是新農(nóng)合統(tǒng)籌層次較低，保障水平不高。一方面，農(nóng)村醫(yī)療水平低下，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源與高素質(zhì)醫(yī)護人員較為匱乏；另一方面，就醫(yī)費用增長速度快于醫(yī)保報銷比例增長速度，自付費用提高，易出現(xiàn)“因病返貧”，影響鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。三是低保制度發(fā)揮的作用有限，雖然隨著貧困治理轉(zhuǎn)型低保標準逐步提升，但可行能力匱乏群體的生活水平仍然不高。四是農(nóng)村基礎設施建設不夠完善，信息化水平不高，政策實施效率受限。

（三）農(nóng)村社會保障的前瞻性不夠

長期以來，我國農(nóng)村社會保障傾向于事后干預，預防性保障措施不足。對于風險發(fā)生前的上游干預的重視程度不夠，在提高社會成員自身保障能力方面作用有限。從保障層次來看，基本保障水平仍有較大提升空間，補充保障發(fā)展乏力。養(yǎng)老保險制度不夠完善，政策激勵性不夠強。從參保待遇來看，居民選擇參保繳費的檔次越低，其財政補貼率越高，由此居民的參保繳費行為存在“逆向選擇”問題。對農(nóng)村剩余勞動力的技能投入重視程度不夠，尚未將農(nóng)村勞動力的培訓即積累人力資本的理念融入實踐，不能有效利用農(nóng)村人力資源，造成人員流失困境。此外，農(nóng)民由于保障意識薄弱、缺乏主動性、信息獲取滯后等在社會保障事業(yè)發(fā)展中處于邊緣狀態(tài)，主體作用難以有效發(fā)揮。

三、社會保障助力鄉(xiāng)村振興的政策調(diào)適

（一）擴大農(nóng)村社會保障政策覆蓋面，激發(fā)鄉(xiāng)村振興活力

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，加強頂層設計是農(nóng)村社會保障事業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重中之重。健全覆蓋全民的社會保障體系是確保共同富裕道路上“一個都不掉隊”的基石。擴大政策覆蓋面的本質(zhì)在于實現(xiàn)共享和發(fā)展雙重目標，保障社會脆弱群體生活條件的改善和社會保障制度的優(yōu)化完善應在鄉(xiāng)村振興和共同富裕的道路上齊頭并進。首先，新型職業(yè)農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的強大推動力，能夠有力帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興?？梢詾樾滦吐殬I(yè)農(nóng)民提供參與城鎮(zhèn)職工社會保險的平等機會，采取津貼補助、稅費減免等措施，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)培育專業(yè)型、技能型人才。其次，重視農(nóng)村女性的特殊發(fā)展需求，建立普惠性生育津貼制度，通過完善生育保障制度更好地保障農(nóng)村女性的權(quán)益。為農(nóng)村女性提供就業(yè)培訓指導，針對貧困婦女開展就業(yè)救助，增加其生計策略選擇。最后，農(nóng)村空巢老人、失能老人較多，其醫(yī)療護理費用支付能力較低，發(fā)展居家養(yǎng)老、互助養(yǎng)老等養(yǎng)老模式是普及長護險制度較好的過渡方式。

（二）提高農(nóng)村社會保障能力，削弱鄉(xiāng)村振興阻力

提高農(nóng)村社會保障能力是保證廣大農(nóng)村家庭在遭遇各種不利情況時不至于危及家庭內(nèi)部穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村振興提供良好的社會環(huán)境的應然要求。具體而言，一是重視農(nóng)村養(yǎng)老問題。通過技能培訓、勞務補助、就業(yè)支持等激勵措施培育高層次養(yǎng)老護理人員，滿足老年人基本生活照料、醫(yī)療、保健、心理慰藉等需求。根據(jù)當?shù)乩淆g人口結(jié)構(gòu)、收入水平、地方價值觀等，發(fā)展特色社會化養(yǎng)老模式，推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是鼓勵醫(yī)保定點醫(yī)院為農(nóng)村居民提供遠程診療服務。適當降低醫(yī)保起付線，減輕農(nóng)村居民的支付壓力。三是采取傾向性的財政補貼措施，財政支出向經(jīng)濟欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)傾斜。一方面，適當提高低保標準和養(yǎng)老金水平，提高農(nóng)村居民的抗逆力。同時，堅持低保的底線救助原則，通過福利松綁解決低保泛福利化困境，避免救助對象產(chǎn)生福利依賴。另一方面，加大居民養(yǎng)老保險繳費補貼，引導居民選擇較高檔次繳費。四是加強信息化基礎設施建設，建立健全信息公開和監(jiān)督機制，確保受益對象的精確瞄準和政策實施的公平性。利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)工具做到信息動態(tài)更新，明確特惠性政策的過渡期限和退出機制，提高基層組織辦事效率。

（三）促進農(nóng)村社會保障發(fā)展，增添鄉(xiāng)村振興動力

社會保障政策不僅要關注人的生存問題，還要關注人的發(fā)展問題。首先，強化主動預防理念，注重人力資本投資。一是將低保邊緣群體納入專項救助范圍和監(jiān)測體系，降低其滑入低保戶行列的可能性。對于已認定低保人員，定期尋訪核查關懷，將物質(zhì)扶貧與精神扶貧相結(jié)合。二是健全多層次社會保障體系，通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)村中高收入人群參與商業(yè)保險，以獲得更加充分可靠的保障。三是將有勞動能力但無業(yè)的農(nóng)民統(tǒng)一納入培訓制度體系，加強農(nóng)村勞動力技能培訓機制建設，為農(nóng)民提供發(fā)展個體能力的資源。其次，以縮小城鄉(xiāng)基本公共服務水平差距作為推進鄉(xiāng)村振興的突破口，促進農(nóng)村教育質(zhì)量、公共衛(wèi)生、醫(yī)療水平、養(yǎng)老服務、就業(yè)服務等基本公共服務內(nèi)容與城市銜接。最后，激發(fā)農(nóng)村居民參與社會保障政策建設及志愿服務的積極性，助力實現(xiàn)社會保障精準發(fā)力和鄉(xiāng)村治理有效的雙重目標。此外，還可以建立完善的政策宣傳機制和需求反饋機制，突破信息壁壘，減少信息不對稱，實現(xiàn)政策信息有效傳達。

四、結(jié)語

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。絕對貧困的消除和小康社會的建成已為我國積累了豐裕的物質(zhì)財富，現(xiàn)階段我們比任何時候都更加接近共同富裕的目標。作為實現(xiàn)共同富裕重要制度安排的社會保障政策應堅持從生存型到發(fā)展型再到生活質(zhì)量型保障的目標。鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)共同富裕不可或缺的一環(huán)，社會保障政策的有效實施影響著作為鄉(xiāng)村振興主體的人的發(fā)展和人力資本的積累。鄉(xiāng)村振興既是“做大蛋糕”亦是“分好蛋糕”的過程，實現(xiàn)廣大人民共享發(fā)展成果是通過社會保障振興鄉(xiāng)村、富裕農(nóng)民的必然要求。