雙碳背景下分析我國環(huán)境公益訴訟制度的爭議與完善

謝路陽 武升林 陳緒武 武曉璐

摘?要：?《民事訴訟法》的修訂及新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺，為我國環(huán)境公益訴訟制度的長足發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但目前該項制度的法律法規(guī)基礎(chǔ)仍不夠健全，相關(guān)程序規(guī)則滯后于審判實踐的需要。既定規(guī)則的缺位，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟在適用過程中出現(xiàn)一些有較大爭議的問題，嚴(yán)重阻礙了該制度功能作用的發(fā)揮。為促進(jìn)該項制度價值功能的實現(xiàn)，應(yīng)該從起訴階段、審前階段、審判階段等各個基本環(huán)節(jié)入手。在起訴階段，通過多種方式鼓勵、引導(dǎo)公眾參與到環(huán)境公益訴訟之中；在審判階段，規(guī)范調(diào)解程序的適用，提高效率的同時，保證程序適用的公平。

關(guān)鍵詞：?環(huán)境公益訴訟；制度爭議；制度完善

中圖分類號：?D9??????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：?A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.06.080

0?引言

實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，對于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、加快生態(tài)文明建設(shè)至關(guān)重要。在雙碳背景下社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但環(huán)境問題仍應(yīng)受到重視。環(huán)境保護(hù)與民生息息相關(guān)，黨中央也將環(huán)境保護(hù)工作置于重要地位，堅決推行源頭保護(hù)、損害賠償、責(zé)任追究等一系列生態(tài)保護(hù)制度，以期嚴(yán)格且健全的制度能夠最大程度的發(fā)揮其保護(hù)環(huán)境與促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)之功用，對于推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實意義。在司法實踐中將推進(jìn)以完善環(huán)境公益訴訟作為著力點(diǎn)，既是有效推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的重要切入點(diǎn)，也是及時對社會公眾在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的司法期待作出回應(yīng)。本文就目前環(huán)境公益訴訟實施過程中所出現(xiàn)的有爭議的問題進(jìn)行集中討論，并對該項制度的完善提出合理建議，以期待能夠?qū)υ擁椫贫仍谒痉▽嵺`中的應(yīng)用起到積極的推進(jìn)作用。

1?環(huán)境公益訴訟的基本概述

1.1?環(huán)境公益訴訟的含義界定

環(huán)境公益訴訟是以保護(hù)自然生態(tài)、維護(hù)公共環(huán)境利益為宗旨而進(jìn)行的訴訟活動。我國學(xué)者按照生態(tài)環(huán)境在不同情況中所發(fā)揮的功能之不同，將與環(huán)境相關(guān)的人類利益分為三種：“人格利益、財產(chǎn)利益、環(huán)境利益?！比烁窭媾c財產(chǎn)利益多是直接跟個體私益有關(guān)的，而環(huán)境利益則直接關(guān)系到處于生態(tài)系統(tǒng)中的不特定多數(shù)人的利益。因此，前者被稱為“環(huán)境眾益”，后者被稱為“環(huán)境共益”。但不可否認(rèn)的是，侵犯環(huán)境眾益的行為必然也會侵犯到環(huán)境共益，為維護(hù)環(huán)境共益而提起的訴訟活動也在一定程度上制止與預(yù)防了侵犯環(huán)境眾益行為的發(fā)生。

綜上可知，可將環(huán)境公益訴訟定義為：原告提起該項訴訟的初衷在于維護(hù)環(huán)境公益，是以侵犯環(huán)境公益的行為主體為被告，為制止侵權(quán)行為、救濟(jì)受損的生態(tài)環(huán)境及公共環(huán)境利益而向法院提起的訴訟。

1.2?環(huán)境公益訴訟的功能

學(xué)界對于環(huán)境公益訴訟的功能效用并不存在爭議，只是根據(jù)自身的認(rèn)識不同所得出的結(jié)論便不同。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟的功能主要有以下幾個方面：

首先，經(jīng)過環(huán)境公益訴訟，可以促使侵害環(huán)境的違法行為主體積極主動地停止不良行為，并針對其造成破壞的生態(tài)環(huán)境及時采取補(bǔ)救措施，承擔(dān)應(yīng)有的修復(fù)責(zé)任及其他懲罰性責(zé)任。其次，環(huán)境公益訴訟還具備支持私益訴訟功能。先行進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟可以為之后的侵權(quán)賠償之私益訴訟提供便利、降低訴訟難度、節(jié)約被害人的訴訟成本、提高訴訟的勝訴概率。并且先行進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟之判決可以為欲提起私益賠償之訴的被害人提供預(yù)判，強(qiáng)化其提起維權(quán)之訴的信心與動力。

2?我國環(huán)境公益訴訟制度的適用爭議

2.1?公民個人原告資格之爭議

起訴是啟動環(huán)境公益訴訟的必要條件與基本前提，起訴的主體和主體的適格條件則是起訴環(huán)節(jié)的核心。筆者認(rèn)為，我國立法未賦予公民提起環(huán)境公益訴訟權(quán)利的理由可以概括為以下幾個方面：

一是濫訴的風(fēng)險；二是不利于社會安定；三是公民可訴諸于其他途徑以尋求權(quán)利保護(hù)。但是不可否認(rèn)，與社會組織及其他機(jī)關(guān)相比，公民與生態(tài)環(huán)境的聯(lián)系最為緊密，環(huán)境是否良好與公民自身的利益的息息相關(guān)。公民個人不僅能夠最為直觀地感受到環(huán)境的變化，而且是一起成功的環(huán)境訴訟案件最直接的受益者。因此，從長遠(yuǎn)來看，賦予公民個人提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利是必要的，這不僅有利于維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益，更有利于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，及時制止不良侵害。

2.2?審前程序規(guī)則缺失之爭議

審前程序是指當(dāng)事人起訴之后至案件開庭審理之前的中間程序。審前程序的設(shè)置使得當(dāng)事人與受理案件的法庭事前對案件能有足夠的了解，為案件的審理做足充分的準(zhǔn)備，以便庭審程序順利高效的展開。但是我國《民事訴訟法》對于審前程序的規(guī)定較為籠統(tǒng)，沒有賦予審前程序獨(dú)立的地位，僅將其作為審理前的準(zhǔn)備步驟，主要包括訴訟文書的送達(dá)、法院告知雙方當(dāng)事人其權(quán)利和義務(wù)以及組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行證據(jù)的交換和確認(rèn)等流程?！斑@些形式化的程序性流程僅僅是為了庭審程序所做的準(zhǔn)備，不具有獨(dú)立的價值?！?/p>

既定法律規(guī)則的不足導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟之中審前程序無據(jù)可循：究竟哪些工作是法院在環(huán)境公益訴訟的庭前準(zhǔn)備階段中必須做的；必經(jīng)的程序及必做的工作需要滿足何種標(biāo)準(zhǔn)或者達(dá)到何種程度方能認(rèn)定審前程序已經(jīng)足夠成熟，可以展開審理工作。相關(guān)規(guī)定的不明確，影響了環(huán)境公益訴訟制度自身價值的實現(xiàn)。

同時，由于缺乏審前程序規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，各地法院在司法實踐中也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就容易導(dǎo)致兩種極端情形的出現(xiàn)：（1）庭前準(zhǔn)備階段耗費(fèi)了大量的時間及精力，準(zhǔn)備過度，此時就容易出現(xiàn)“先定后審、本末倒置”的情況，使得開庭審理過程失去了主導(dǎo)地位；（2）若庭前準(zhǔn)備階段流于形式，在準(zhǔn)備不足的情況下就進(jìn)入了審理程序，則會導(dǎo)致庭審效率低下，程序反復(fù)的結(jié)果。同時，“在環(huán)境公益訴訟的審理前準(zhǔn)備中，如果不能對爭議焦點(diǎn)進(jìn)行明確，對證據(jù)材料進(jìn)行整理固定，更是會導(dǎo)致庭審效力的虛化?！?/p>

2.3?法官釋明權(quán)的行使?fàn)幾h

釋明權(quán)是指在訴訟過程中，為救濟(jì)當(dāng)事人能力上的不足，法院根據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出法律和事實上的質(zhì)問，督促、引導(dǎo)當(dāng)事人澄清、補(bǔ)償、更正相關(guān)證據(jù)或訴訟請求，以進(jìn)行充分的辯論。但是有學(xué)者認(rèn)為法院指導(dǎo)當(dāng)事人改變其事訴訟請求的行為與“當(dāng)事人主義”及法官中立的立場相違背?！八痉ǖ墓蜋?quán)威源于其中立地位。盡管法院在公益訴訟中的確需要更加能動，但其仍須保持起碼的中立和克制，否則將動搖其公正性和權(quán)威性?！逼浯危ü籴屆鳈?quán)的存在是為了縮減當(dāng)事人實力及應(yīng)付訴訟的能力之差距，保證當(dāng)事人在訴訟中實質(zhì)地位平等。但是，反觀我國現(xiàn)階段的規(guī)定，僅將原告資格賦予了有關(guān)機(jī)關(guān)和符合條件的社會組織，這兩者應(yīng)對訴訟的能力顯然都要高于與傳統(tǒng)意義上的環(huán)境污染的受害者。這種情況下，法官釋明權(quán)繼續(xù)存在之必要性也有待探討。

法律規(guī)定人民法院“可以”向原告釋明變更或增加訴訟請求，此處的用詞是“可以”，而非“應(yīng)當(dāng)”。那么“向原告釋明變更或增加訴訟請求”究竟是法官的一項有選擇是否行使之余地的權(quán)利，還是其必須履行的義務(wù)；若因法官未向原告釋明變更或增加訴訟請求而導(dǎo)致原告的利益未實現(xiàn)最大化，那么原告可否認(rèn)為此時存在程序性違法事由而提起上訴。

2.4?適用調(diào)解之爭議

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，環(huán)境公益訴訟可以調(diào)解，且法院有對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行嚴(yán)格審查的義務(wù)。并且，為了進(jìn)一步加強(qiáng)公眾對于涉及環(huán)境保護(hù)之工作的監(jiān)督，同時也保證調(diào)解協(xié)議的公平正義，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)予以公告。也就是說調(diào)解程序已經(jīng)得到確立，但是學(xué)界對于環(huán)境公益訴訟是否適用調(diào)解仍存在爭議。

環(huán)境公益訴訟的原告僅是代表公眾提起訴訟以維護(hù)公眾的環(huán)境利益，但是其意志并不等同于公眾意志，無權(quán)代替公眾做出權(quán)益上的讓步或者做出棄權(quán)的決定。而調(diào)解是雙方當(dāng)事人協(xié)商讓步的結(jié)果，但實際上環(huán)境公益訴訟的原告并沒有處分權(quán)，其代表社會公眾做出的放棄一部分實體權(quán)利的決定是無效的，那么調(diào)解所達(dá)成的合意便是有瑕疵的。此時，調(diào)解在環(huán)境公益訴訟中存在的合理性便值得質(zhì)疑。

另外，即便承認(rèn)調(diào)解在環(huán)境公益訴訟之中的應(yīng)用是利大于弊的、值得肯定的，但調(diào)解在實際應(yīng)用過程中存在的問題也是不可忽視的。第一：調(diào)解的啟動時間模糊，調(diào)解應(yīng)該在審前程序之中啟動，還是待正式開庭審理之時方可適用；第二：調(diào)解的具體內(nèi)容，即針對原告的哪些訴訟請求可以適用調(diào)解，法律未作出明確規(guī)定；第三：調(diào)解協(xié)議的公告制度不完善，包括未明確公告的時間、方式及范圍、公告期內(nèi)哪些主體可以針對調(diào)解協(xié)議提出異議、收到異議之后又該如何處理。這些問題都需要法律規(guī)定予以明確。

3?我國環(huán)境公益訴訟制度的完善建議

3.1?豐富公民參與環(huán)境公益訴訟的途徑

賦予公民個人提起該項訴訟的權(quán)利以對目前的原告資格制度進(jìn)行必要的補(bǔ)充與完善是大勢所趨，應(yīng)當(dāng)在條件成熟時賦予公民以公益訴權(quán)。因為，從目前的實踐情形來看，環(huán)保組織提起訴訟的精力有限、動力不足，且其提起的環(huán)境公益訴訟帶有明顯的偏向性。環(huán)保組織更加傾向于追尋熱點(diǎn)和追溯舊案，而大量已經(jīng)造成嚴(yán)重?fù)p害的或者有造成嚴(yán)重?fù)p害潛在危險的現(xiàn)實問題并未得到環(huán)保組織的關(guān)注。這也反映出，原告因為自身的業(yè)務(wù)能力、知識水平、資源條件等因素而具有不同的起訴偏好，而被告的范圍和類型又在一定程度上受到原告起訴偏好的影響。因此，適度合理地拓展原告范圍，賦予公民個人以原告資格，必定能在一定程度上克服被告的局限。

3.2?設(shè)置環(huán)境公益訴訟審前程序

大多涉及環(huán)境侵權(quán)與保護(hù)的訴訟活動均較為疑難復(fù)雜、案件爭議焦點(diǎn)多、證明難度高，這就導(dǎo)致案件的審理可能需要反復(fù)開庭，訴訟效率降低。而創(chuàng)造性地設(shè)置環(huán)境公益訴訟審前程序可以彌補(bǔ)現(xiàn)行制度的不足，便于訴訟參加者在庭前理清案件的爭議點(diǎn)、就證據(jù)進(jìn)行充分地交換與質(zhì)證，縮短訴訟期限，提高案件公正裁判的效率。

為此，應(yīng)該在環(huán)境民事公益訴訟中創(chuàng)造性地設(shè)置審前程序。在審前程序中，雙方當(dāng)事人在法院的組織與主持下完成以下兩點(diǎn)：一是對當(dāng)事人的爭議進(jìn)行歸納整理，明確雙方的主要爭議點(diǎn)。二是對雙方提供的證據(jù)進(jìn)行交換和整理。環(huán)境公益訴訟的證據(jù)材料龐雜且可能涉及到專業(yè)性較強(qiáng)的認(rèn)定。設(shè)置庭前程序，在法院的主持下讓雙方就所持證據(jù)進(jìn)行充分的交換與整理，防止在庭審過程中的證據(jù)突襲，同時保障公平正義，維護(hù)公共環(huán)境利益。

3.3?明確環(huán)境公益訴訟釋明權(quán)的定位

針對我國目前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)依然任重而道遠(yuǎn)的現(xiàn)狀，釋明權(quán)的存在有利于促進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟的長遠(yuǎn)發(fā)展。但對釋明權(quán)的一些既存問題仍要作出進(jìn)一步的規(guī)定，以便明確釋明權(quán)的定位。

對于審理案件的法官來說，釋明權(quán)既是其權(quán)利也是其義務(wù)。對于當(dāng)事人，若法官未履行釋明義務(wù)，則其可以此為由提起上訴。同時，可以適度擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟中釋明權(quán)的應(yīng)用范圍，不僅僅局限于變更或增加訴訟請求，可以在一定條件下就法律適用及舉證責(zé)任問題向當(dāng)事人進(jìn)行說明，以保障環(huán)境公益訴訟制度價值的最大化。

3.4?規(guī)范環(huán)境公益訴訟的調(diào)解程序

實踐中調(diào)解結(jié)案已成為環(huán)境公益訴訟的重要部分，有其存在的價值和意義。調(diào)解與訴訟均是多元化糾紛解決不可或缺的一部分，而且耗費(fèi)的時間成本與金錢成本較低，可以提高環(huán)境糾紛的解決效率、避免損害進(jìn)一步擴(kuò)大，同時減輕司法的壓力。因此，應(yīng)肯定環(huán)境公益訴訟適用調(diào)解所帶來的積極意義。

筆者認(rèn)為在肯定調(diào)解適用價值的基礎(chǔ)之上，應(yīng)該從以下幾個方面入手規(guī)范其在環(huán)境公益訴訟之中的應(yīng)用：

（1）追求高效的同時也要兼顧公平正義，嚴(yán)格限定調(diào)解程序的啟動時間。“法院依職權(quán)開展調(diào)解或當(dāng)事人自愿調(diào)解，必須在開庭審理舉證質(zhì)證完畢之后方可啟動?！币驗橹挥薪?jīng)過舉證質(zhì)證，法院對與案件的事實及證據(jù)情況、當(dāng)事人的訴求才會有足夠的了解，此時方能判定雙方當(dāng)事人之間的調(diào)解協(xié)議是否合理合法。

（2）明確調(diào)解的適用對象，即哪些訴訟請求可以調(diào)解，將不宜調(diào)解的嚴(yán)格排除在調(diào)解的適用范圍之外。社會公共利益不可放棄，因此在“是否承擔(dān)責(zé)任”的問題上堅決不能調(diào)解，而在協(xié)商性的問題上，如“責(zé)任的承擔(dān)方式”“責(zé)任的履行期限”等可以調(diào)解。

（3）完善調(diào)解協(xié)議的公告制度。應(yīng)該明確規(guī)定調(diào)解協(xié)議應(yīng)該及時在公眾可以及時獲取的平臺上公開，公開的費(fèi)用由被告承擔(dān)。另外，在公告期內(nèi)允許社會公眾及檢察機(jī)關(guān)等監(jiān)督主體向法院提出異議。在異議處理的問題上，“應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的約束和反饋程序，最大化地發(fā)揮公告程序的價值，即法院須在調(diào)解書或判決書中對公告情況和異議審查、反饋、評價情況作出說明?！?/p>

4?結(jié)語

環(huán)境公益訴訟為公眾參與環(huán)境事務(wù)監(jiān)督與管理的提供了有效的途徑，并且能夠?qū)覚C(jī)關(guān)及社會組織的環(huán)保工作起到有力地監(jiān)督與補(bǔ)充作用。在肯定該項制度的進(jìn)步意義與積極適用該項制度解決實際問題的同時，也應(yīng)當(dāng)注意到該項制度目前所存在的爭議與問題，并從賦予公民個人原告資格、設(shè)置審前程序、合理定位法官釋明權(quán)及規(guī)范調(diào)解程序適用等方面入手，不斷完善該項制度，以期待該項制度未來繼續(xù)在保障公眾參與、保護(hù)良好環(huán)境及實現(xiàn)司法正義等方面積極發(fā)揮功用。

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