促進(jìn)政府引導(dǎo)基金高質(zhì)量發(fā)展的思考

政府引導(dǎo)基金是我國私募股權(quán)投資行業(yè)以及產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域的特殊形態(tài)，其產(chǎn)生發(fā)展與我國私募股權(quán)投資發(fā)展基本同步。所謂政府引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引金融機構(gòu)、投資機構(gòu)和社會資本參與，交由專業(yè)投資管理團(tuán)隊管理，扶持特定階段、新興產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)性投資基金。政府引導(dǎo)基金是按照“政府引導(dǎo)、市場運作、防范風(fēng)險、滾動發(fā)展”原則運行的產(chǎn)業(yè)融資平臺。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，在國家支持科技創(chuàng)新和發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策引領(lǐng)下，各地政府引導(dǎo)基金應(yīng)運而生。1999年和2001年，上海靜安區(qū)和北京中關(guān)村科技園區(qū)分別成立了國內(nèi)第一家公司制政府引導(dǎo)基金——上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司和第一家有限合伙企業(yè)——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。2005年11月，國家發(fā)改委等10部門發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確提出國家和地方可設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔(dān)保等方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展。2016年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》出臺，明確提出“依法發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金”。在利好政策的推動下，政府引導(dǎo)基金駛?cè)氚l(fā)展的快車道，2014—2016年新設(shè)基金規(guī)模分別為3271億元、1.64萬億元和3.73萬億元，三年復(fù)合增速高達(dá)368.8%。2017年，隨著國家對地方政府出資設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行規(guī)范，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立數(shù)量和規(guī)模開始回落。2018年，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》，政府引導(dǎo)基金行業(yè)進(jìn)入減量提質(zhì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段。2019年和2021年，隨著科創(chuàng)板和北交所正式設(shè)立，各地又掀起了新一輪科技創(chuàng)新投資熱潮。截至2022年末，各級政府共有存量引導(dǎo)基金1531只，規(guī)模累計達(dá)到27378億元。

經(jīng)過二十年的發(fā)展，政府引導(dǎo)基金在引導(dǎo)社會資本投入實體產(chǎn)業(yè)、助力招商引資模式轉(zhuǎn)型升級、為招商引資項目信用背書以及開辟地方財政收入新稅源等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。特別是在扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成長、培育壯大科技領(lǐng)軍企業(yè)、扶持專精特新“小巨人”企業(yè)、攻克基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)“卡脖子”技術(shù)等方面的作用更加突出。

一是引導(dǎo)社會資本投入實體經(jīng)濟(jì)。2014年以來，我國經(jīng)濟(jì)告別高速增長周期進(jìn)入發(fā)展“新常態(tài)”，部分重資產(chǎn)、周期性強、產(chǎn)能過剩行業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營困難，資本“脫實向虛”從實體產(chǎn)業(yè)流入房地產(chǎn)和金融市場。在此背景下，地方政府嘗試運用創(chuàng)新金融工具，鼓勵引導(dǎo)民間資本投向?qū)嶓w產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新前沿和新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域，其中政府引導(dǎo)基金發(fā)揮了重要作用。

二是助力招商引資模式轉(zhuǎn)型升級。各地政府在重大項目招商過程中，最為常見的招商引資手段是稅收、土地出讓金返還等讓利補貼以及專項優(yōu)惠政策。但在實際操作中，許多地方承諾難以兌現(xiàn)，嚴(yán)重挫傷了投資主體的信心。于是政府引導(dǎo)基金跟投產(chǎn)業(yè)項目成為一種備受市場關(guān)注的招商引資模式。政府以基金投資者身份與實體企業(yè)共同投資，直接支持促成產(chǎn)業(yè)項目落地。政府引導(dǎo)基金入股也意味著地方政府和招商對象之間實現(xiàn)了利益捆綁，為投資主體吃下了“定心丸”，避免了政策不連續(xù)或優(yōu)惠政策不兌現(xiàn)等后顧之憂。

三是為招商引資項目提供信用背書。地方財政資金直接補貼企業(yè)在現(xiàn)實操作中存在不確定性，如果財政資金對特定行業(yè)或者市場主體補貼力度不到位，出現(xiàn)支持目標(biāo)不精準(zhǔn)現(xiàn)象，則難以發(fā)揮實質(zhì)性引導(dǎo)作用。如果補貼力度過大，又會導(dǎo)致市場供給端結(jié)構(gòu)性扭曲，違背市場公平原則。從扶持企業(yè)發(fā)展角度考慮，政府引導(dǎo)基金以股權(quán)投資形式直接給予被投企業(yè)項目資金支持，并以政府信用和管理團(tuán)隊專業(yè)能力對被投企業(yè)進(jìn)行背書，在支持項目資金的同時還發(fā)揮信用增級作用，提高了被投企業(yè)科技研發(fā)、設(shè)備投資、市場開拓、人才引進(jìn)、爭取合作伙伴以及后續(xù)融資的成功率。

四是開辟地方財政收入新稅源。隨著我國人口結(jié)構(gòu)變化和城市化進(jìn)程放緩，土地財政越發(fā)難以為繼。各地地方政府為了平衡緩解財政緊張壓力，紛紛開源節(jié)流，其中通過出資設(shè)立政府引導(dǎo)基金獲取長期投資收益，不失為一種可行舉措。政府引導(dǎo)基金雖然退出周期較長，但年化復(fù)合收益率平均為15%—20%，盈利水平高于一般金融市場投資和實體投資。政府引導(dǎo)基金還可以幫助本地企業(yè)登陸資本市場，提高資產(chǎn)的證券化水平。

貫徹落實黨的二十大精神，加快建立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，政府引導(dǎo)基金大有用武之地。當(dāng)前，各級政府引導(dǎo)基金還面臨著一些發(fā)展中的問題，亟待從國家宏觀層面加以研究解決。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面采取措施，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

一是完善頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。目前，包括政府引導(dǎo)基金在內(nèi)的私募股權(quán)投資行業(yè)尚未形成一個專門的監(jiān)管機構(gòu)，也缺乏相應(yīng)政策調(diào)研和頂層設(shè)計。建議整合銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政稅收、金融等相關(guān)監(jiān)管力量，形成統(tǒng)一監(jiān)管框架，制定出臺更有針對性的政策規(guī)章，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金規(guī)范有序發(fā)展。聘請權(quán)威研究機構(gòu)對各級政府引導(dǎo)基金進(jìn)行深入調(diào)研，研究提出頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，并與金融改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展和科技創(chuàng)新等規(guī)劃緊密銜接，解決行業(yè)發(fā)展的盲目無序、重復(fù)建設(shè)和惡性競爭等問題。

二是完善多層次資本市場退出渠道。目前，政府引導(dǎo)基金發(fā)展存在退出瓶頸問題。建議借鑒國外政府引導(dǎo)基金運作的成功經(jīng)驗，支持私募股權(quán)二級交易市場建設(shè)，培育專業(yè)的私募股權(quán)二級交易機構(gòu)，引入社保基金、金融控股集團(tuán)等大型機構(gòu)投資者進(jìn)入私募股權(quán)二級市場，為政府引導(dǎo)基金項目退出提供更加多元的渠道。鼓勵上市公司和大型企業(yè)設(shè)立以產(chǎn)業(yè)鏈整合為導(dǎo)向的并購基金，活躍國內(nèi)股權(quán)并購交易市場，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金與實體企業(yè)并購基金合作，完善圍繞產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的全方位金融服務(wù)體系。

三是完善外部監(jiān)督和問責(zé)機制。目前，政府引導(dǎo)基金外部監(jiān)督機制尚不健全。建議進(jìn)一步強化政府引導(dǎo)基金的責(zé)任主體，完善外部監(jiān)督、風(fēng)險追溯和項目問責(zé)等機制，探索建立投資管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)人強制跟投機制。強化政府引導(dǎo)基金募資環(huán)節(jié)監(jiān)管，堅決查處以政府引導(dǎo)基金名義進(jìn)行虛假宣傳和政府兜底等違規(guī)做法。保障投資主體合法權(quán)益，維護(hù)私募股權(quán)市場秩序。

四是完善業(yè)績考核和獎勵機制。目前，我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展不平衡，制度體系不完善。建議借鑒國外私募股權(quán)行業(yè)運作經(jīng)驗，探索建立多元化、包容性和可操作的政府引導(dǎo)基金管理團(tuán)隊業(yè)績考核體系和獎勵機制，既要體現(xiàn)政府引導(dǎo)基金的政策取向，又要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，切實解決社會資本和融資對象的資金需求。改善政府引導(dǎo)基金投資決策的容錯率，引入行業(yè)歷史數(shù)據(jù)分析模型，通過大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等手段分析預(yù)測政府引導(dǎo)基金投資風(fēng)險收益分布，提升對早期項目和前沿科技創(chuàng)新企業(yè)的失敗容忍度，在風(fēng)險可控的前提下增加高風(fēng)險高收益項目的比重。