檢察機(jī)關(guān)推動農(nóng)村學(xué)生上下學(xué)乘車安全問題源頭治理的思路與舉措

曾杰　張慧

摘 要：檢察機(jī)關(guān)在辦理危險(xiǎn)駕駛案件中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)生上下學(xué)乘車安全問題線索，經(jīng)深入調(diào)查核實(shí)，向當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T制發(fā)社會治理檢察建議，促進(jìn)整改與治理工作開展，推動問題得到解決。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)樹立治罪與治理并重理念，以檢察建議促進(jìn)提升未成年人“六大保護(hù)”質(zhì)效，以高質(zhì)量對策建議推動被建議單位切實(shí)開展整改，以“回頭看”鞏固整改成果，真正實(shí)現(xiàn)為未成年人健康成長保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：檢察建議 訴源治理 乘車安全 未成年人保護(hù)

一、檢察建議制發(fā)及落實(shí)情況

四川省蒼溪縣人民檢察院（以下簡稱“蒼溪縣院”）在辦理一起因非法營運(yùn)嚴(yán)重超載構(gòu)成危險(xiǎn)駕駛罪的案件中發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人王某某駕駛的小型客車核載人數(shù)7人，實(shí)際搭乘20人，其中15人為在校學(xué)生，認(rèn)為該縣中小學(xué)學(xué)生上下學(xué)乘車安全可能存在嚴(yán)重隱患。經(jīng)深入調(diào)查核實(shí)，了解到該縣有4萬余名農(nóng)村中小學(xué)生，其中約80%為住校生，存在周一分散上學(xué)、周末集中放學(xué)的情況，而當(dāng)?shù)鼐哂袪I運(yùn)資格的客車因運(yùn)營成本高、利潤低不愿搭乘學(xué)生上下學(xué)，給非法營運(yùn)私車提供了生存空間，且超員搭載亂象普遍存在，為學(xué)生上下學(xué)乘車安全埋下巨大隱患，反映出該縣“營運(yùn)便民”工作存在短板、農(nóng)村客運(yùn)監(jiān)管存在疏漏。

2021年1月19日，蒼溪縣院向縣交通運(yùn)輸局公開宣告送達(dá)檢察建議，提出嚴(yán)厲打擊非法營運(yùn)、積極推進(jìn)“金通工程”全覆蓋、加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動等對策建議。3月18日，縣交通運(yùn)輸局書面回復(fù)了檢察建議落實(shí)情況，從整合執(zhí)法力量全面打擊非法營運(yùn)違法行為、統(tǒng)籌資金改善學(xué)生出行乘車條件、部門聯(lián)動加強(qiáng)宣傳等多方面開展了整改工作。

蒼溪縣院開展檢察建議“回頭看”，持續(xù)跟蹤檢察建議整改落實(shí)情況，對4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12所中小學(xué)上下學(xué)情況進(jìn)行暗訪，并與運(yùn)輸管理所（縣交通運(yùn)輸局下屬單位，2021年2月交通機(jī)構(gòu)改革后更名為交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，以下簡稱“運(yùn)政大隊(duì)”）溝通，提出要進(jìn)一步采取有力措施，鞏固整改成果，防止問題反彈?？h運(yùn)政大隊(duì)遂在全縣開展了為期1年的打擊校園周邊非法營運(yùn)專項(xiàng)行動，突出“數(shù)字打非、聯(lián)勤聯(lián)動、疏堵結(jié)合”，有效鞏固了檢察建議整改成果，進(jìn)一步改善道路運(yùn)輸市場秩序，確保全縣學(xué)生上下學(xué)乘車安全。

二、檢察建議書文本

本院在辦理王某某危險(xiǎn)駕駛一案時(shí)，發(fā)現(xiàn)其駕駛核定載人數(shù)7人小型客車實(shí)際載客20人（其中學(xué)生15人），嚴(yán)重超過額定乘員載客，危害公共安全，后王某某被蒼溪縣人民法院以危險(xiǎn)駕駛罪判處拘役2個(gè)月，并處罰金人民幣3000元。該案辦理后，本院對我縣農(nóng)村中小學(xué)生上下學(xué)交通出行情況進(jìn)行了綜合調(diào)查，發(fā)現(xiàn)你局在鄉(xiāng)村客運(yùn)監(jiān)管方面存在以下問題：

一是對非法從事鄉(xiāng)村客運(yùn)的行為打擊不力。從調(diào)查情況來看，我縣農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生上下學(xué)乘坐“黑車”且超員現(xiàn)象較為普遍，學(xué)生大多乘坐無營運(yùn)資質(zhì)的面包車、無駕駛證件的摩托車和三輪車等車輛上下學(xué)，且普遍存在不能載人的車輛違規(guī)載人、嚴(yán)重超員超載等現(xiàn)象，極易引發(fā)安全事故。根據(jù)《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》相關(guān)規(guī)定，沒有取得營運(yùn)資質(zhì)的車輛不得從事客運(yùn)。你局作為交通運(yùn)輸主管部門，沒有解決好鄉(xiāng)村客運(yùn)市場大、交通運(yùn)輸執(zhí)法人員少的矛盾，對非法營運(yùn)車輛缺少有效的打擊手段，尚未形成震懾力。

二是配套政策沒有落實(shí)，“金通工程”推進(jìn)緩慢。2020年5月，在省人代會上省交通運(yùn)輸廳提出的鄉(xiāng)村客運(yùn)“金通工程”被納入2020年省政府工作報(bào)告中30件民生實(shí)事加以推進(jìn)。目前我縣新增投放“金通工程”車輛總共只有29輛，與鄉(xiāng)村客運(yùn)市場需求相差甚遠(yuǎn)。據(jù)調(diào)查了解，辦理“金通工程”客運(yùn)手續(xù)門檻高，不僅要一次性繳納數(shù)萬元的車輛折舊費(fèi)，每年還要上交管理費(fèi)，且只能在固定片區(qū)運(yùn)營，在固定年限內(nèi)必須強(qiáng)制報(bào)銷。盡管政府有一定補(bǔ)貼，但投入大、利潤低，致使想從事“金通工程”的人望而止步?！敖鹜üこ獭毕得裆こ?，目前推進(jìn)阻力較大，效果不明顯，說明宣傳引導(dǎo)不夠，缺少相關(guān)配套政策，缺乏足夠吸引力。

三是對農(nóng)村中小學(xué)生上下學(xué)交通安全工作重視不夠，與相關(guān)部門協(xié)作配合較少，沒有形成齊抓共管合力。目前我縣共有農(nóng)村中小學(xué)校90余所，學(xué)生總數(shù)約4萬人，是鄉(xiāng)村客運(yùn)市場的剛需人群。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近80%的學(xué)生為住校生，這些學(xué)生中只有很少一部分能夠乘坐客運(yùn)班車上下學(xué)，大部分需要乘坐摩托車或者“黑車”上下學(xué)，存在重大交通安全隱患。對此，很多學(xué)校及家長希望當(dāng)?shù)乜瓦\(yùn)班車承擔(dān)校車職責(zé)有償接送學(xué)生，但由于存在時(shí)間、價(jià)格、線路等諸多矛盾，無法與客運(yùn)班車經(jīng)營者達(dá)成協(xié)議。農(nóng)村中小學(xué)生上下學(xué)交通安全是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，你局與縣公安局交警大隊(duì)、縣教育與科學(xué)技術(shù)局、縣鄉(xiāng)村客運(yùn)中心等部門主動溝通協(xié)調(diào)不足，尚未形成工作合力，難以有效解決農(nóng)村中小學(xué)生乘車難問題。

為維護(hù)正常的道路運(yùn)輸市場經(jīng)營秩序，保障農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生上下學(xué)交通安全，根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條、《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，特向你局提出如下建議：

一是嚴(yán)格執(zhí)法，依法查處非法從事鄉(xiāng)村客運(yùn)以及超員超速等違法犯罪行為。與縣公安局交警大隊(duì)開展聯(lián)合執(zhí)法，建立信息共享機(jī)制，在重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)線路對非法從事鄉(xiāng)村客運(yùn)以及超速超員等違法行為進(jìn)行打擊，對于構(gòu)成犯罪的及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)，杜絕農(nóng)村中小學(xué)生因乘坐非法營運(yùn)車輛而引發(fā)重特大交通事故。

二是采取有效措施，積極推進(jìn)“金通工程”全覆蓋。以“金通工程”試點(diǎn)為契機(jī)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村客運(yùn)。一方面，需立足本地實(shí)際，加大政策扶持力度，使鄉(xiāng)村客運(yùn)利潤得到一定保障；另一方面，疏堵結(jié)合，引導(dǎo)“黑車”司機(jī)辦理鄉(xiāng)村客運(yùn)手續(xù)，變違法經(jīng)營為合法經(jīng)營，逐漸形成良性的鄉(xiāng)村客運(yùn)市場環(huán)境。同時(shí)，繼續(xù)探索并推行鄉(xiāng)村客運(yùn)片區(qū)化運(yùn)行，完善以班線為主、預(yù)約兜底式為輔的鄉(xiāng)村客運(yùn)基本服務(wù)體系，不斷滿足農(nóng)村學(xué)生群體的出行需求。

三是統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)與各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。高度重視農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生上下學(xué)交通安全工作，積極向縣人民政府進(jìn)行專題匯報(bào)，推動出臺完善財(cái)政保障機(jī)制和運(yùn)價(jià)政策，培育良性有序的鄉(xiāng)村客運(yùn)市場。主動與縣公安局、縣教育與科學(xué)技術(shù)局等單位和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系，開展常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法。加強(qiáng)對鄉(xiāng)村客運(yùn)司機(jī)的法治教育，提高從業(yè)人員安全意識和法律意識，切實(shí)保障農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生上下學(xué)安全。

上述建議，請你局予以重視。如有異議，請?jiān)谑盏綑z察建議書后7日內(nèi)向本院書面提出。如無異議，請認(rèn)真研究，及時(shí)整改落實(shí)，并在收到檢察建議書后兩個(gè)月內(nèi)向本院書面回復(fù)相關(guān)工作開展情況。

2021年1月19日

三、促進(jìn)農(nóng)村學(xué)生上下學(xué)乘車安全問題源頭治理的思路與舉措

（一）更新司法理念，推動從源頭堵漏建制改善未成年人健康成長環(huán)境

習(xí)近平總書記指出，“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”［1］。刑事案件背后往往有著深層次的社會問題。社會治理檢察建議是檢察機(jī)關(guān)融入國家治理、推動社會治理問題解決的重要手段，是發(fā)揮司法對法治建設(shè)規(guī)范引領(lǐng)作用的重要舉措。蒼溪縣院在辦理危險(xiǎn)駕駛案時(shí)，發(fā)現(xiàn)案涉非法營運(yùn)機(jī)動車不僅超載三倍，而且所載人員大部分為在校學(xué)生，加之當(dāng)?shù)亍昂谲嚒背d現(xiàn)象較為普遍，山區(qū)學(xué)生上下學(xué)乘車安全隱患嚴(yán)重，一旦出現(xiàn)事故，后果不堪設(shè)想。未成年人是國家的希望、民族的未來，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》確定了“家庭、學(xué)校、社會、網(wǎng)絡(luò)、政府、司法”“六大保護(hù)”體系。未成年人保護(hù)涉及方方面面，治理范圍并不局限在校園內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮檢察職能，以司法保護(hù)促進(jìn)多元保護(hù)，多角度全方位維護(hù)未成年人合法權(quán)益。學(xué)生上下學(xué)乘車安全關(guān)系未成年人生命安全，更關(guān)系家庭幸福和社會穩(wěn)定，蒼溪縣院從治罪思維向治理思維轉(zhuǎn)變，依法能動履職，進(jìn)一步深挖案件發(fā)生的背后原因，通過制發(fā)社會治理檢察建議，推動交通運(yùn)輸主管部門開展整治和專項(xiàng)行動，凈化鄉(xiāng)村客運(yùn)市場環(huán)境，助推全縣“金通工程”提檔升級，促進(jìn)系統(tǒng)治理、源頭治理，從根本上改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村山區(qū)客運(yùn)狀況，打通了農(nóng)村學(xué)生上下學(xué)的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)了為未成年人健康成長保駕護(hù)航。

（二）用好用足調(diào)查核實(shí)權(quán)，確保檢察建議質(zhì)量

社會治理檢察建議找得準(zhǔn)治理癥結(jié)、提得出可行對策，是推動后續(xù)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)訴源治理良好效果的基礎(chǔ)?！度嗣駲z察院組織法》賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)這一重要監(jiān)督權(quán)能，在制發(fā)檢察建議前開展深入細(xì)致的調(diào)查核實(shí)工作是確保檢察建議書質(zhì)量的前提。蒼溪縣院發(fā)現(xiàn)案件線索后，先后走訪縣教科局、運(yùn)政大隊(duì)、交警大隊(duì)等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，赴20余所中小學(xué)校發(fā)放調(diào)查問卷，暗訪部分“黑車”司機(jī)，圍繞全縣中小學(xué)生上下學(xué)乘車情況、“黑車”非法運(yùn)營現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村客運(yùn)狀況及政策、管理措施開展了調(diào)查核實(shí)工作。通過調(diào)查核實(shí)，檢察機(jī)關(guān)收集并掌握了大量數(shù)據(jù)及工作情況，總結(jié)出了當(dāng)?shù)貙W(xué)生乘車安全問題的特點(diǎn)以及乘車交通安全管理中的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)，形成《蒼溪縣農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生乘車安全情況調(diào)查報(bào)告》，認(rèn)為問題產(chǎn)生的原因不僅是行政職能部門對“黑車”打擊力度不夠，還存在辦理“金通工程”客運(yùn)手續(xù)門檻過高、缺少相應(yīng)配套政策、客運(yùn)服務(wù)體系不完善等因素，最終結(jié)合縣域?qū)嶋H向縣交通運(yùn)輸局提出了“疏堵結(jié)合”的對策建議。這份調(diào)查分析詳實(shí)、對策措施可行的檢察建議得到了交通管理部門高度認(rèn)可，為后期整改落實(shí)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)跟蹤回訪，持續(xù)開展“回頭看”鞏固治理效果

制發(fā)社會治理檢察建議目的是以檢察履職促進(jìn)“抓前端、治未病”，通過與被建議單位溝通協(xié)商和良性互動，形成工作合力，共同推進(jìn)訴源治理，推動問題得到徹底解決。因此，檢察建議不能一發(fā)了之，要堅(jiān)持跟進(jìn)督促，對部分容易反復(fù)的問題開展“回頭看”，防止問題反彈回潮。蒼溪縣院在交通管理部門書面回復(fù)整改情況后，持續(xù)跟蹤問效，開展檢察建議“回頭看”，認(rèn)為校園周邊非法營運(yùn)活動在整改后已得到有效控制，但考慮到機(jī)動車非法營運(yùn)是較易反彈的問題，便與相關(guān)行政執(zhí)法部門溝通，建議進(jìn)一步深化舉措鞏固整改成果。縣運(yùn)政大隊(duì)遂結(jié)合交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)專項(xiàng)行動的工作部署，于2021年3月16日至2022年2月28日期間，在全縣開展了為期1年的打擊校園周邊非法營運(yùn)活動專項(xiàng)行動，取得了明顯成效。2022年2月專項(xiàng)行動結(jié)束時(shí)，縣運(yùn)政大隊(duì)共檢查各類車輛3000余臺次，查扣涉嫌非法營運(yùn)車輛64輛，校園周邊非法營運(yùn)車輛的生存空間得到了極大遏制，鞏固了整改工作成果。

* 四川省人民檢察院法律政策研究室三級高級檢察官［610031］

**四川省蒼溪縣人民檢察院檢察委員會專職委員、一級檢察官［628400］