規(guī)范摩托車管理檢察建議制發(fā)實踐及要點

陳衛(wèi)民　徐旭　何彥林

摘 要：檢察機關(guān)在案件評查等常規(guī)工作中，發(fā)現(xiàn)摩托車市場經(jīng)營違法行為背后的行政監(jiān)管問題線索，通過將類案分析與社會調(diào)查相結(jié)合、規(guī)范性文件梳理與會商聽取監(jiān)管部門意見相結(jié)合，厘清生產(chǎn)銷售各環(huán)節(jié)監(jiān)管執(zhí)法薄弱點，明確相應責任主體，針對性制發(fā)社會治理檢察建議。對整改周期長、規(guī)模大、涉及部門多的治理事項，檢察機關(guān)收到采納檢察建議的回復后還應協(xié)同被建議單位推進整治工作、同步了解整改實效，監(jiān)督檢察建議落實。

關(guān)鍵詞：共治共享 多部門 摩托車管理 檢察建議

一、檢察建議制發(fā)及落實情況

2020年6月，重慶市人民檢察院第五分院（以下簡稱“五分院”）在評查石某某酒后無證駕駛摩托車撞傷行人一案時，發(fā)現(xiàn)存在經(jīng)銷商將涉案摩托車虛假宣傳為“助力車”無需上牌辦證的情況。繼而對近3年轄區(qū)基層檢察院辦理的摩托車駕駛路面違法案件進行專項分析，發(fā)現(xiàn)因“機動車、非機動車混淆”難以認定主觀明知導致存疑不起訴的案件19件，部分地區(qū)相關(guān)案件中，掛假牌、未登記辦證等違法情況占比超過50%，監(jiān)管部門對摩托車生產(chǎn)銷售存在一定監(jiān)管問題。

五分院深入開展社會綜合調(diào)查和論證，梳理分析將機動車混淆為非機動車表象背后存在的摩托車違規(guī)使用“助力車”標牌標識、部分摩托車生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)違標車、部分銷售商虛假宣傳、部分二手車銷售市場管理混亂等具體問題，明確市場監(jiān)管部門的主管職責，經(jīng)濟和信息化部門（以下簡稱“經(jīng)信部門”）和商務部門分別對摩托車生產(chǎn)及二手車交易負監(jiān)管職責。2020年12月21日，五分院向市場監(jiān)管部門宣告送達檢察建議書，并將檢察建議抄送經(jīng)信部門和商務部門。

檢察建議書送達后，三家行政機關(guān)及時書面回復，采納全部建議內(nèi)容。五分院采用現(xiàn)場監(jiān)督、隨機走訪、定期回訪等多種形式跟蹤督促檢察建議落實。三家行政機關(guān)采取多項措施在全市范圍內(nèi)落實整改內(nèi)容。一是建章立制加強管理。市場監(jiān)管部門編制輕便摩托車專項治理執(zhí)法參考，商務部門將違法違規(guī)企業(yè)納入信用記錄。二是全面推進專項整治。三家行政機關(guān)在全市范圍內(nèi)開展現(xiàn)場檢查，多家摩托車生產(chǎn)和銷售企業(yè)因產(chǎn)品質(zhì)量不合格、資質(zhì)不達標被立案查處或罰款。三是強化執(zhí)法及法治聯(lián)動宣傳。五分院與市場監(jiān)管部門聯(lián)合開展執(zhí)法檢查和法治宣傳，通報專項整治開展情況和部分不規(guī)范經(jīng)營行為。經(jīng)綜合治理，摩托車駕駛路面違法案件中掛假牌、無證上路等情況基本杜絕，虛假宣傳得到基本整治。

二、檢察建議書文本

重慶市人民檢察院第五分院

檢察建議書

渝檢五分院建〔2020〕Z11號

某市場監(jiān)督管理部門：

本院對轄區(qū)人民檢察院近3年辦理的摩托車駕駛路面違法案件分析發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《機動車運行安全技術(shù)條件》（GB 7258-2017）的規(guī)定，普通摩托車屬于機動車，其技術(shù)性指標為最大設計車速大于50km/h，使用內(nèi)燃機的排量大于50ml，使用電驅(qū)動的電機額定功率總和大于4kw。當前，我市一些摩托車生產(chǎn)、銷售企業(yè)仍將達到上述技術(shù)指標的普通摩托車混淆為非機動車，擾亂了摩托車行業(yè)市場秩序和交通秩序，駕駛?cè)藷o證駕駛、駕駛未懸掛號牌的摩托車等違法現(xiàn)象非常突出，造成較大的交通安全隱患，對司法辦案造成困擾，反映出當前我市在摩托車生產(chǎn)、銷售市場監(jiān)管方面存在薄弱環(huán)節(jié)。

（一）普通摩托車違規(guī)使用“助力車”標牌標識問題突出

一些摩托車生產(chǎn)、銷售企業(yè)違規(guī)在普通摩托車身上噴涂或懸掛“助力車”標識標牌，故意將機動車混淆為非機動車，導致摩托車駕駛員產(chǎn)生錯誤認識，不按照機動車的管理要求駕駛，使本應納入機動車管理的摩托車脫管，且極易發(fā)生交通事故，給人民群眾的人身財產(chǎn)造成危害。并且，上述將摩托車混淆為非機動車的行為還導致因證據(jù)問題難以進行司法處理。

（二）部分企業(yè)存在生產(chǎn)違超標車輛等行為

根據(jù)《中華人民共和國標準化法》第2條、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第12條、《中華人民共和國反不正當競爭法》第8條、《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入管理辦法》第23條等規(guī)定，摩托車生產(chǎn)企業(yè)應當落實國家標準，生產(chǎn)的產(chǎn)品應當符合企業(yè)公開標準的技術(shù)要求，經(jīng)營者不得對商品的性能、功能等作虛假或引人誤解的商業(yè)宣傳，欺騙、誤導消費者。當前，一些摩托車生產(chǎn)企業(yè)不按照《機動車運行安全技術(shù)條件》（GB 7258-2017）的規(guī)定生產(chǎn)車輛，存在生產(chǎn)違超標車輛、出廠合格證書錯誤記載車輛的屬性和參數(shù)、欺騙、誤導消費者等違規(guī)行為，嚴重影響了摩托車行業(yè)的健康發(fā)展，擾亂了交通管理秩序，侵害了其他企業(yè)及消費者的合法權(quán)益，造成車輛行駛安全隱患。如九龍坡區(qū)人民檢察院辦理的一起摩托車駕駛路面違法案件中，涉案車輛尾部掛號牌處懸掛“精品助力車”標牌，車輛合格證上記載車輛型號為“48CC兩輪助力車”，排量和功率（ml/kw）為49.5ml/3.0kw，整備質(zhì)量94kg，額定載質(zhì)量100kg。經(jīng)司法鑒定，涉案車輛實際排量為112.49ml，不符合生產(chǎn)企業(yè)公開標準的技術(shù)要求，屬于明顯超標車輛，應歸屬于普通摩托車。

（三）部分銷售企業(yè)涉嫌虛假宣傳的問題較為嚴重

當前，一些摩托車銷售企業(yè)為片面提升銷量，存在向消費者虛假宣傳車輛性能和屬性，假借“燃油助力車”的名義銷售摩托車，甚至錯誤誘導消費者不用上牌辦證等現(xiàn)象，有的摩托車駕駛員沒有認真核實便當做非機動車使用，不按照機動車牌證管理制度和道路交通規(guī)定行駛，嚴重妨害了道路交通安全監(jiān)管。如在上述案件中，犯罪嫌疑人均稱摩托車銷售商向其介紹涉案車輛屬于助力車，不需要辦理行駛證和牌照，故一直當成非機動車使用，經(jīng)司法鑒定后才知道是機動車。

（四）二手摩托車銷售市場不規(guī)范的問題突出

根據(jù)《二手車流通管理辦法》第7條的規(guī)定，商務主管部門、市場監(jiān)管部門、稅務部門在各自的職責范圍內(nèi)負責二手車流通有關(guān)監(jiān)督管理工作。當前，我市二手摩托車市場監(jiān)管范圍不夠全面，特別是對一些分散的摩托車銷售、維修門店監(jiān)管不夠到位，有的門店登記手續(xù)不齊備、不按照二手車流通管理辦法進行經(jīng)銷活動，甚至違法收購、銷售無出廠合格證件、不能上牌的二手車，上述問題成為大量無牌摩托車上路行駛的重要原因之一。如大渡口區(qū)人民檢察院辦理的30件摩托車駕駛路面違法案件中，12件系無證、無牌駕駛或車輛在被注銷的情況下上路行駛。

上述問題既有部分生產(chǎn)、銷售人員受利益驅(qū)使和法治意識淡薄、違法成本較低等原因，也有行政職能部門的重視程度不夠、行政監(jiān)管不夠有力、相關(guān)部門之間監(jiān)管職能不夠清晰、沒有形成合力等原因。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，你單位承擔市場綜合監(jiān)督管理、產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理、規(guī)范和維護市場秩序、營造誠實守信、公平競爭的市場環(huán)境等法定職責。為有效預防和減少此類違法犯罪的發(fā)生，切實解決摩托車治理難題，促進摩托車行業(yè)規(guī)范發(fā)展，維護社會經(jīng)濟秩序和道路交通安全，合力打造共建共治共享的社會治理格局，根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第21條、《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條第（二）項之規(guī)定，特向你單位提出工作建議。

（一）加強摩托車生產(chǎn)監(jiān)管

配合經(jīng)濟信息等相關(guān)職能部門加強摩托車國家標準實施監(jiān)督，督促摩托車生產(chǎn)企業(yè)嚴格按照《機動車運行安全技術(shù)條件》（GB 7258-2017）標準生產(chǎn)。強化產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，常態(tài)化開展對摩托車生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量檢查，依法嚴查生產(chǎn)企業(yè)無證生產(chǎn)、超出強制性產(chǎn)品認證范圍生產(chǎn)、不按國家標準生產(chǎn)、生產(chǎn)違標車輛、非法改裝摩托車等行為。嚴格摩托車出廠證書和外觀標識管理，依法處理車輛證書記載參數(shù)與實際不符、車身外觀噴涂或懸掛容易對消費者造成誤導的圖案、標牌等行為，促進摩托車產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展。

（二）嚴格摩托車銷售監(jiān)管

建議加強摩托車銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，暢通消費者投訴舉報途徑，及時受理、依法處理消費者的投訴。按照“雙隨機一公開”的原則，組織開展全市銷售摩托車質(zhì)量監(jiān)督抽查，嚴格查處違法銷售不符合標準摩托車的行為。督促摩托車銷售企業(yè)強化責任意識，依法查處違規(guī)使用助力車標識標牌、虛假宣傳等行為。與公安機關(guān)加強協(xié)作，進一步加大摩托車帶牌銷售的工作力度。建議與商務、稅務等部門相互配合，加大對二手摩托車市場監(jiān)管力度，聯(lián)合開展二手摩托車市場整治工作，規(guī)范二手摩托車的收購、銷售市場秩序，整治二手摩托車交易亂象，消除交通安全隱患。

（三）完善長效監(jiān)管機制

建議結(jié)合我市實際，探索制定加強摩托車管理的地方性法規(guī)。完善摩托車生產(chǎn)、銷售監(jiān)管機制，進一步加強在質(zhì)量抽查、銷售監(jiān)管、消費者投訴等工作中發(fā)現(xiàn)違法線索，依法及時作出調(diào)查處理決定。將違法違規(guī)的生產(chǎn)、銷售企業(yè)納入信用記錄，通過國家企業(yè)信用信息系統(tǒng)依法公示，并與相關(guān)部門實施聯(lián)合懲戒，加大震懾力度。對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)生產(chǎn)、銷售摩托車企業(yè)信息要及時通報相關(guān)部門，必要時開展跨地區(qū)、跨部門聯(lián)合執(zhí)法，形成監(jiān)管工作合力。

（四）強化法治宣傳引導

進一步加大法治宣傳力度，廣泛宣傳摩托車監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)及生產(chǎn)、銷售、使用違標摩托車的危害及后果，引導摩托車生產(chǎn)、銷售企業(yè)誠信經(jīng)營、健康發(fā)展，杜絕生產(chǎn)、銷售違標摩托車、違規(guī)使用助力車標識等現(xiàn)象。在工作中注意向人民群眾廣泛宣傳《汽油機助力自行車》（GB 17284-1998）已經(jīng)廢止，引導人民群眾認識到已經(jīng)不存在汽油或電驅(qū)動的助力車概念，防止消費者將摩托車誤認為“燃油助力車”。引導人民群眾不購買、不使用違標摩托車，通過法律途徑解決相關(guān)爭議糾紛，提高公民的守法用法意識和道路交通安全意識。

請你單位在收到本檢察建議書后及時研究，如有異議，請于15日內(nèi)向本院書面提出；如無異議，請采取有效措施推進相關(guān)工作，在兩個月內(nèi)以書面形式回復本院。

2020年12月21日

三、規(guī)范摩托車生產(chǎn)銷售管理檢察建議制發(fā)要點

（一）在常規(guī)性工作流程中發(fā)現(xiàn)摩托車治理問題

直轄市檢察分院一般辦理可能被判處無期徒刑或死刑的刑事案件。對于普通案件中反映的社會治理檢察建議監(jiān)督線索，可注重運用案件評查、備案備查、聽取下級院請示匯報、檢委會和檢察官聯(lián)席會學習研討、列席其他司法機關(guān)案件評議等不同途徑拓展發(fā)現(xiàn)渠道。

本案中，檢察官在對轄區(qū)基層檢察院摩托車駕駛路面違法案件辦理情況開展常規(guī)性評查時，不局限于對定罪量刑、流程規(guī)范等一般性案件質(zhì)量指標進行檢查，還抓住嫌疑人供述中提及購車時經(jīng)銷商將摩托車宣傳為無需上牌辦證的“助力車”，誤導其無證駕駛引發(fā)交通事故這一特殊情節(jié)進行專門分析，就其中涉及的虛假宣傳問題提交檢察官聯(lián)席會討論。經(jīng)綜合評議認為，該案反映的情況并非個例，背后可能涉及摩托車市場監(jiān)管類型化問題，應當及時啟動社會治理檢察建議調(diào)查核實工作。

（二）論證摩托車生產(chǎn)銷售管理薄弱點

因摩托車專業(yè)性概念不清晰、市場經(jīng)營涉及環(huán)節(jié)較多，行政監(jiān)管薄弱點不宜把握。對此，五分院從兩個方面予以重點論證：

1.鎖定治理對象。將摩托車混淆為“助力車”在于利用了“助力車”定義不明以及各地監(jiān)管政策不一的信息差。檢察機關(guān)要全面掌握相關(guān)國家標準。首先，現(xiàn)行摩托車國家技術(shù)指標是區(qū)分機動車與非機動車的判斷依據(jù)。其次，已廢止的《汽油機助力自行車》（GB 17284-1998）規(guī)定可以幫助把握使用汽油驅(qū)動“助力車”概念的客觀違法性。再次，通過問詢車輛檢測研究機構(gòu)了解到?jīng)]有電驅(qū)動“助力車”國家標準，確定電動自行車不屬于需治理的對象。同時，針對《汽油機助力自行車》（GB 17284-1998）廢止后各地設置了不同的過渡期的情況，分別走訪交通管理和市場監(jiān)管部門了解重慶本地規(guī)定。通過以上工作，確定將汽油驅(qū)動的兩輪摩托車作為治理對象。

2.厘清摩托車管理具體風險點。五分院組織類案專項分析，分別從生產(chǎn)、銷售、二手車交易環(huán)節(jié)中整理出市場主體違法問題，將查找的問題與召開行業(yè)座談會、走訪當事人、查訪經(jīng)營場所、問訪群眾所掌握的情況比對后，將上述問題與監(jiān)管部門交換意見，達成車輛合格證記載造假、生產(chǎn)超標車、違規(guī)懸掛標牌標識、虛假宣傳、違法收購二手車等經(jīng)營問題存在監(jiān)管執(zhí)法薄弱點，有進一步完善空間的共識。

（三）明確摩托車管理責任主體范圍

“多部門治理一事”往往存在監(jiān)管職責交叉、部門協(xié)同不夠充分的情況。為使問題得到切實解決，實現(xiàn)社會治理目標，檢察機關(guān)應找準相關(guān)執(zhí)法堵點的責任主體和主責部門。摩托車管理涉及生產(chǎn)、銷售、二手車交易等多個環(huán)節(jié)，對行政監(jiān)管部門職責權(quán)限的規(guī)定散見于多部法律、法規(guī)、部門規(guī)章中。五分院通過對《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》《二手車流通管理辦法》《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入管理辦法》等進行全面梳理，明確市場監(jiān)管部門主管摩托車生產(chǎn)、銷售工作，經(jīng)信部門對摩托車合格證載明信息與車輛技術(shù)參數(shù)一致性負監(jiān)管職責，市場監(jiān)管部門會同商務部門對二手車流通負監(jiān)管職責。在此基礎上，通過會商的形式實現(xiàn)三家行政監(jiān)管部門對各自監(jiān)管職責的認領，明確市場監(jiān)管部門為被建議單位，負責牽頭專項整治，同時經(jīng)信部門和商務部門作為檢察建議抄送單位以配合市場監(jiān)管部門開展相關(guān)整改工作。

（四）協(xié)同整治提升摩托車治理效能

規(guī)范摩托車生產(chǎn)銷售管理檢察建議制發(fā)后，得到市場監(jiān)管、經(jīng)信和商務部門的大力支持。三家行政機關(guān)及時書面回復并采納全部建議內(nèi)容。但大型城市的摩托車專項治理工作涉及頭緒多、整改周期長、整治規(guī)模大。收到檢察建議回復時，全市層面的專項整治工作正處于啟動階段。為推動檢察建議在更大范圍內(nèi)得到落實、形成綜合治理長效機制，五分院積極融入整改落實工作，推動源頭治理。一是與被建議單位聯(lián)合開展執(zhí)法檢查，核查摩托車產(chǎn)品合格證和車輛參數(shù)一致性、向消費者現(xiàn)場了解商業(yè)宣傳情況、監(jiān)督商家簽訂摩托車產(chǎn)品質(zhì)量責任書。二是加強法治宣傳聯(lián)動，注重對現(xiàn)行強制性國家標準和已廢止國家標準的宣傳解讀，通過以案說法開展釋法說理，增進市場經(jīng)營和消費主體的支持與理解。三是持續(xù)跟進調(diào)查，通過梳理檢察建議制發(fā)后辦理的摩托車駕駛路面違法案件、暗訪摩托車銷售門店、隨機走訪快遞配送等摩托車駕乘人員的方式實地了解整治效果。四是構(gòu)建長效協(xié)作機制，與市場監(jiān)管部門建立定期回訪和情況通報機制，有效推動雙向、多向信息共享，完善線索移送、協(xié)查配合機制，形成治理合力。

* 重慶市人民檢察院第五分院黨組成員、副檢察長、一級高級檢察官［400042］

**重慶市人民檢察院第五分院法律政策研究室副主任、四級高級檢察官［400042］

***重慶市人民檢察院第五分院檢察二部副主任、四級高級檢察官［400042］