當(dāng)前資本領(lǐng)域反腐敗的推進(jìn)策略

武長海

【關(guān)鍵詞】資本領(lǐng)域腐敗 金融監(jiān)管 制度機(jī)制

【中圖分類號】D26 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前，資本領(lǐng)域反腐敗已成為防范化解重大金融風(fēng)險的關(guān)鍵一環(huán)，也成為維護(hù)我國金融安全與穩(wěn)定的重要舉措。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)資本領(lǐng)域反腐敗，保持反腐敗高壓態(tài)勢，堅決打擊以權(quán)力為依托的資本逐利行為，著力查處資本無序擴(kuò)張、平臺壟斷等背后的腐敗行為。”

資本領(lǐng)域腐敗的類型與特點(diǎn)

與其他領(lǐng)域相比，資本領(lǐng)域腐敗所造成的社會危害性更大，會嚴(yán)重沖擊一國的金融安全與穩(wěn)定。從我國發(fā)生的資本領(lǐng)域腐敗案件分析來看，具有以下類型和特點(diǎn)：

資本腐敗類型：資金交易腐敗和監(jiān)管腐敗。資本領(lǐng)域腐敗涉及權(quán)力尋租、收受賄賂、內(nèi)幕交易等多方面問題，其可被分為資金交易腐敗和監(jiān)管腐敗兩大類型。資金交易腐敗和監(jiān)管腐敗均是用“權(quán)”換“利”行為。資金交易腐敗是指利用配置金融資源的權(quán)力進(jìn)行違規(guī)交易，換取手續(xù)費(fèi)、傭金等名義給付的現(xiàn)金或?qū)嵨?。監(jiān)管腐敗是指利用金融監(jiān)管的行政權(quán)力進(jìn)行違規(guī)操作，換取腐敗租金、腐敗收益等。具體分析如下：

資金交易腐敗主要涉及金融行業(yè)工作人員。通過實(shí)踐中資本領(lǐng)域的腐敗案件得知，資金交易腐敗行為多種多樣，主要包括利用職權(quán)獲取腐敗利益、利用內(nèi)幕信息攫取腐敗收益。利用職權(quán)獲取腐敗利益：金融機(jī)構(gòu)高級管理人員及重要崗位人員主管、經(jīng)手、管理公共財產(chǎn)，某些工作人員利用職權(quán)便利，通過非規(guī)范交易、偽造單據(jù)、假借戶頭、收入不入賬等方式，直接收受他人名為手續(xù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、傭金等的現(xiàn)金或?qū)嵨铮蛘唛g接為親屬、朋友等利益相關(guān)人從事金融活動提供資金便利。利用內(nèi)幕信息攫取腐敗收益：監(jiān)管部門或金融機(jī)構(gòu)的工作人員在行使職權(quán)過程中，將其所掌握的企業(yè)經(jīng)營性信息和國家政策性信息等核心、敏感信息，通過不正當(dāng)方式或渠道泄露、售賣，從而攫取巨額非法收益。

監(jiān)管腐敗主要涉及資本領(lǐng)域的監(jiān)管人員。由我國已發(fā)生的資本領(lǐng)域的腐敗案件可知，監(jiān)管腐敗行為有著多種表現(xiàn)形式，主要包括利用審批權(quán)力謀取“腐敗租金”、利用現(xiàn)職便利換取“腐敗期權(quán)”。利用審批權(quán)力謀取“腐敗租金”：在注重經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新時期、新階段，我國要求金融監(jiān)管部門嚴(yán)格管控金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入資格以及業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，以規(guī)范金融行業(yè)發(fā)展，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。在此背景下，某些負(fù)責(zé)審批工作的金融從業(yè)人員利用手中特權(quán)謀取私利，采取無故拒絕申請、增加不合理的附加條件、用各種借口拖延審批時長等手段，向申請者索要現(xiàn)金或?qū)嵨锏取白饨稹薄＠矛F(xiàn)職便利換取“腐敗期權(quán)”：某些金融監(jiān)管工作者或金融機(jī)構(gòu)高管人員在職期間，利用職權(quán)便利，在明知不符合條件的情況下，仍向有關(guān)企業(yè)提供利率低等優(yōu)惠貸款；在明知存在風(fēng)險甚至風(fēng)險較大的情況下，仍選擇向相關(guān)企業(yè)發(fā)放貸款。同時這些人員過于狡猾，為了掩藏犯罪行為，為了躲避紀(jì)檢監(jiān)察部門的查處，其并不當(dāng)即向相關(guān)企業(yè)索要“回報”，而是要求在其離職或退休后，許諾其企業(yè)的高薪職位或高額回報，以將之前預(yù)留的“腐敗期權(quán)”變現(xiàn)。

資本腐敗的特點(diǎn)。資本領(lǐng)域腐敗行為破壞了金融市場的合法、有序競爭，影響了金融市場的安全與穩(wěn)定。由于金融行業(yè)內(nèi)部缺乏合理有效的監(jiān)管機(jī)制，金融從業(yè)人員利用職務(wù)便利以權(quán)謀私的腐敗行為時常發(fā)生。與其他領(lǐng)域不同，資本腐敗具有涉案金融巨大、涉案人員職權(quán)多樣、權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴(yán)重、監(jiān)管人員充當(dāng)“內(nèi)鬼”等特點(diǎn)。具體分析如下：

涉案金額較大，造成經(jīng)濟(jì)損失較重。資本領(lǐng)域的貪污瀆職案件標(biāo)的絕大多數(shù)都是幾十萬、幾百萬甚至幾億。與其他領(lǐng)域的貪污案件相比，資本領(lǐng)域腐敗的涉案金額實(shí)屬巨大。并且在實(shí)踐中，涉案贓款往往無法被及時追回，從而給金融企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)造成了較大的經(jīng)濟(jì)損失。有些貪腐分子為滿足自身私欲，將受賄贓款用于奢侈品高消費(fèi)，用于營利性活動，甚至還用于賭博、嫖娼等非法活動，給金融行業(yè)、整個社會乃至國家?guī)聿豢赏旎氐膿p失。

資本腐敗往往有監(jiān)管人員做“內(nèi)鬼”。資本領(lǐng)域尤其是證券市場，其最典型的特點(diǎn)是信息不對稱，而擁有更多信息或者更多敏感信息的金融監(jiān)管人員在其中就擁有了更多權(quán)力。金融監(jiān)管人員利用審批、監(jiān)管的權(quán)力進(jìn)行尋租是資本領(lǐng)域腐敗的主要表現(xiàn)形式之一。金融監(jiān)管部門對金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和經(jīng)營有著嚴(yán)格的管理，地方銀保監(jiān)局在其中扮演著較為重要的角色。在實(shí)踐中，一些地方銀保監(jiān)局的工作人員利用職權(quán)“設(shè)租”，為當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行的審批、跨區(qū)經(jīng)營等問題提供便利，從而形成監(jiān)管人員與被監(jiān)管對象“貓鼠同處”的局面。

資本腐敗表現(xiàn)出“智能化”“國際化”特點(diǎn)。隨著信息技術(shù)在資本領(lǐng)域的深入應(yīng)用，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺、信息科學(xué)技術(shù)手段實(shí)施的智能化資本腐敗案件日漸增加。例如，某些金融機(jī)構(gòu)工作人員利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)非法篡改賬目、不當(dāng)獲取密碼等方式，侵占公款、竊取或挪用儲戶資金。而計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為資金劃轉(zhuǎn)提供了較為方便的渠道，使得較短時間內(nèi)跨境轉(zhuǎn)移大額資金成為了可能。并且，當(dāng)犯罪目的達(dá)成或犯罪行為敗露時，相關(guān)人員大多會選擇攜贓款逃到境外，以躲避我國法律的制裁。

資本領(lǐng)域腐敗的成因與解釋

在我國，對于資本市場中的反腐敗，已有較為系統(tǒng)的法律制度供給。挖掘深層次原因，資本市場腐敗主要是金融內(nèi)在的結(jié)構(gòu)機(jī)制及外在的制度機(jī)制的問題。

第一，內(nèi)在的組織機(jī)制所致。準(zhǔn)確分析資本市場腐敗的深層成因，需把握金融的基本結(jié)構(gòu)。中國的金融組織歷經(jīng)“財政部—中國人民銀行—商業(yè)銀行—政策性銀行—證券公司等其他金融機(jī)構(gòu)”的過程，目前已經(jīng)形成以“一委一行兩會”為金融監(jiān)管框架，涵蓋銀行、證券公司等多元化市場主體的金融組織體系。一些金融監(jiān)管機(jī)關(guān)的人員容易形成權(quán)力傲慢，滋生監(jiān)管腐敗。再者，資本市場主體的董事等領(lǐng)導(dǎo)人員通常具備一定的行政職務(wù)。一些金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員在擁有極大權(quán)力時，不可避免地將自己的特殊利益融入權(quán)力運(yùn)行之中，公共權(quán)力異化為私人權(quán)力，資本市場的腐敗就此產(chǎn)生。另一方面，金融組織的本質(zhì)即決定金融具有自然壟斷的性質(zhì)。金融業(yè)是一個外部性、杠桿率高的行業(yè)，這要求金融機(jī)構(gòu)具備非常完備的基礎(chǔ)設(shè)施，而基礎(chǔ)設(shè)施的投入需要巨大的成本，因此金融具有成本弱增性，這就決定了金融組織具有自然壟斷性質(zhì)。在資本市場的運(yùn)行中，腐敗體現(xiàn)為利用金融資源的配置權(quán)進(jìn)行尋租。在金融本身就具有自然壟斷性質(zhì)的情況下，一旦權(quán)力被濫用，公司治理和內(nèi)控機(jī)制形同虛設(shè)。在此情況下，金融機(jī)構(gòu)掌握的巨大資源就變?yōu)榻鹑诟瘮〉幕A(chǔ)。

第二，外在的制度機(jī)制所致。首先，從產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置看，金融壟斷產(chǎn)權(quán)制度激化一些金融主體管理層對自身利益的追逐。金融法律制度對金融市場主體的市場準(zhǔn)入和市場退出設(shè)置了相對一般的市場主體更為嚴(yán)格的條件。此外，按照現(xiàn)行的金融制度安排，一些金融監(jiān)管者權(quán)力過于集中，容易誘發(fā)金融監(jiān)管腐敗的“火苗”。將“委托—代理”理論涵攝于金融監(jiān)管中，作為委托人的國家所追求的是證券市場的效率、安全、公平這“三足”的平衡，而在資本領(lǐng)域腐敗中，對少數(shù)監(jiān)管者而言，自身效益最大化是其終極目的。監(jiān)管者配置金融資源的權(quán)力越膨脹，產(chǎn)生權(quán)力尋租的可能性亦越大。其次，從監(jiān)管制度設(shè)置看，制度不健全會產(chǎn)生俘獲性監(jiān)管，加劇金融監(jiān)管腐敗。金融腐敗催生金融監(jiān)管，但金融監(jiān)管在實(shí)踐中，可能會被異化，最終產(chǎn)生俘獲性監(jiān)管。維護(hù)金融監(jiān)管的獨(dú)立性，是保證金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)免受其他主體“俘獲”的途徑。最后，從金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控的制度設(shè)置看，有些證券市場主體的內(nèi)控制度不足，忽視了內(nèi)控制度是一種貫穿于決策、執(zhí)行和監(jiān)督的機(jī)制，因而缺乏執(zhí)行內(nèi)控制度的意識。這為腐敗提供了“縫隙”。而立法中對內(nèi)控不完善的制裁不足。按照法律的威懾理論，制度設(shè)置的懲罰責(zé)任需要威懾市場主體，使其放棄實(shí)施違法行為。但是制度安排如果未就某些證券市場腐敗行為設(shè)置相應(yīng)的懲罰責(zé)任，會使得相關(guān)人員缺少對于法律及公權(quán)力的敬畏，在利益誘惑面前喪失原則。

遏制資本領(lǐng)域腐敗的路徑

資本領(lǐng)域腐敗是金融監(jiān)管權(quán)與金融資本相互勾結(jié)的結(jié)果，是以金融監(jiān)管權(quán)力為依托的金融資本逐利行為。遏制資本領(lǐng)域腐敗的底層邏輯是防范金融資本無序擴(kuò)張和縮減金融監(jiān)管權(quán)力的尋租空間。就具體路徑而言，一是構(gòu)建平等、開放、透明的金融市場競爭秩序，二是規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)力的行使，三是防控金融市場的廉政風(fēng)險。

第一，深化資本市場機(jī)制改革。資本市場機(jī)制改革的目的是為了更加科學(xué)、高效、平等地配置金融資源。通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)金融資源優(yōu)化配置，在減少政府干預(yù)的同時縮減了公權(quán)力尋租的空間，有利于斬斷資本與權(quán)力聯(lián)系的紐帶，構(gòu)建平等、開放、公平、透明的資本市場競爭秩序，從而在源頭上防范資本領(lǐng)域腐敗的滋生。

深化資本市場機(jī)制改革，首先要進(jìn)一步放開資本市場準(zhǔn)入。資本市場準(zhǔn)入包括對外準(zhǔn)入和對內(nèi)準(zhǔn)入兩個方面，二者在構(gòu)建平等的金融市場競爭秩序、破解金融壟斷、防范金融腐敗方面具有同等重要的地位。在對外準(zhǔn)入方面，要在機(jī)構(gòu)設(shè)立、經(jīng)營范圍、股比限制等方面進(jìn)一步放開對外資的限制，尤其是放開外資入股國有金融機(jī)構(gòu)的限制；在對內(nèi)準(zhǔn)入方面，要逐步構(gòu)建起以負(fù)面清單制度為核心的市場化準(zhǔn)入制度，同時進(jìn)一步降低資本市場準(zhǔn)入門檻，構(gòu)建公平、開放的資本市場競爭秩序，壓減金融市場準(zhǔn)入權(quán)的尋租空間。

其次，完善資本市場退出機(jī)制。準(zhǔn)入和退出作為金融市場的兩端，是形成競爭性金融市場的結(jié)構(gòu)性制度基礎(chǔ)。金融機(jī)構(gòu)的退市過程牽扯到多方利益主體，利益主體之間存在競爭關(guān)系。在退出機(jī)制尚不完善的情況下，利益輸送、違法侵占等金融腐敗行為頻發(fā)。就具體完善路徑而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確金融機(jī)構(gòu)市場退出標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮資本充足率和其他指標(biāo)，針對不同的金融領(lǐng)域、不同類型的金融機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一而又有所區(qū)分的退出標(biāo)準(zhǔn)。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)明確金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處置程序和方式。

最后，完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制是一項(xiàng)由內(nèi)而外的反腐手段，能夠有效防范金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部從業(yè)人員尤其是高管的腐敗。具體而言，一方面，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國有金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控機(jī)制，把黨委研究作為國有金融機(jī)構(gòu)決策的首要程序。另一方面，要以保護(hù)金融消費(fèi)者為核心，以明確職責(zé)、完善措施、強(qiáng)化保障、健全體系為導(dǎo)向，完善公司內(nèi)部治理機(jī)制。要充分發(fā)揮稽核、審計、風(fēng)控、合規(guī)等內(nèi)部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，及時發(fā)現(xiàn)并消除金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的廉潔風(fēng)險節(jié)點(diǎn)。

第二，規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)力的行使。資本領(lǐng)域腐敗是金融資本與金融監(jiān)管權(quán)力相勾結(jié)的結(jié)果，金融腐敗的根源是金融監(jiān)管權(quán)力的濫用。因此，如何規(guī)范金融監(jiān)管權(quán)力的行使，如何使金融監(jiān)管權(quán)成為打擊金融違法行為的利劍，而不是成為當(dāng)權(quán)者謀取不法利益的工具，則成為了資本領(lǐng)域反腐敗的重點(diǎn)。具體可分為以下三個方面的內(nèi)容：

其一，規(guī)范金融監(jiān)管執(zhí)法活動。一方面，要加強(qiáng)金融監(jiān)管執(zhí)法，打擊金融腐敗行為。要以金融消費(fèi)者保護(hù)為核心，充分運(yùn)用功能監(jiān)管和穿透式監(jiān)管手段，發(fā)現(xiàn)并填補(bǔ)金融監(jiān)管的漏洞，從而防范利益輸送、違法侵占等金融腐敗行為的發(fā)生。另一方面，要明確金融監(jiān)管執(zhí)法的界限，確保金融監(jiān)管權(quán)力的合理運(yùn)用。具體而言，為了防范金融監(jiān)管權(quán)力邊界模糊，以及金融監(jiān)管權(quán)力行使手段和程序不清晰而帶來的權(quán)力濫用問題，應(yīng)合理配置金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)體權(quán)力，制定內(nèi)容明晰的權(quán)力清單和程序規(guī)范。為了應(yīng)對金融監(jiān)管俘獲的問題，應(yīng)通過立法的方式明確金融監(jiān)管的獨(dú)立性，限制金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)在人員層面的流動性。

其二，發(fā)揮金融審計的監(jiān)督作用。金融審計是金融監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)。同其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相比，金融審計具有獨(dú)立性、綜合性和再監(jiān)督性等特征。在金融機(jī)構(gòu)財務(wù)收支、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)和負(fù)債、領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任環(huán)節(jié)，通過金融審計，能夠發(fā)現(xiàn)金融領(lǐng)域?qū)ぷ飧瘮⌒袨楹瓦`法犯罪活動。為了更好地發(fā)揮金融審計在金融反腐中的作用，提升金融審計的全面性和效率，一方面要推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計，通過建立金融數(shù)據(jù)資料庫和平臺、改進(jìn)大數(shù)據(jù)審計技術(shù)和算法、加強(qiáng)金融數(shù)據(jù)安全管理，同時建設(shè)專業(yè)化的金融審計人才隊伍；另一方面，通過提高審計隊伍準(zhǔn)入門檻、設(shè)立審計職業(yè)等級、建立激勵和退出機(jī)制等措施，培養(yǎng)紀(jì)律嚴(yán)明的專業(yè)化金融審計人才隊伍。

其三，構(gòu)建多元共治的金融反腐體系。首先，發(fā)揮金融行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用。金融行業(yè)協(xié)會是重要的市場自律約束力量，通過制定市場準(zhǔn)入、投資者保護(hù)、信息公開等方面的柔性規(guī)范，能夠構(gòu)建起行業(yè)內(nèi)部的公平、公開的競爭環(huán)境，以防范資本領(lǐng)域腐敗。其次，發(fā)揮金融中介平臺的自律監(jiān)管作用。金融中介平臺能夠以其專業(yè)性為監(jiān)管部門提供底層資產(chǎn)和參與方準(zhǔn)入監(jiān)管政策制定方面的指導(dǎo)性意見，協(xié)助行業(yè)自律組織完善自律規(guī)則，為金融消費(fèi)者提供信息渠道，從而防范金融腐敗。最后，完善公眾參與反腐機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與反腐的意愿，拓展公眾參與反腐的渠道，保護(hù)公眾參與反腐的隱私。

第三，加強(qiáng)資本市場廉政風(fēng)險防控。資本市場廉政風(fēng)險是指金融腐敗發(fā)生的可能性。資本市場廉政風(fēng)險的發(fā)生雖然具有不確定性，但一旦發(fā)生，則會嚴(yán)重侵害公共利益甚至威脅國家安全。此外，資本市場廉政風(fēng)險具有可防可控的特點(diǎn)，通過廉政金融文化建設(shè)、廉政金融風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)等措施，能夠及時預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和消滅資本市場廉政風(fēng)險和危機(jī)，從源頭上遏制資本領(lǐng)域腐敗。

一方面，加強(qiáng)廉政金融文化建設(shè)。廉政金融文化建設(shè)是在個體精神層面上增強(qiáng)抵御不法誘惑的能力。在資本市場反腐敗斗爭中，提升金融監(jiān)管人員和金融從業(yè)人員的思想覺悟，加強(qiáng)廉政金融文化建設(shè)已經(jīng)成為廉政風(fēng)險防控體系的重要一環(huán)。針對金融監(jiān)管人員和金融從業(yè)人員，通過制定紀(jì)律規(guī)定和評價考核規(guī)定，規(guī)范其監(jiān)管和業(yè)務(wù)行為；針對廉政文化的宣傳，要廣開宣傳渠道、創(chuàng)新宣傳形式；針對廉政文化的研究，要多部門多主體通力合作，加強(qiáng)理論和實(shí)踐研究。

另一方面，推進(jìn)廉政金融風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)。廉政金融風(fēng)險防控機(jī)制是一個包含風(fēng)險節(jié)點(diǎn)查找、風(fēng)險行為監(jiān)控、危機(jī)事件處置的動態(tài)體系，具體要求建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢監(jiān)督、部門負(fù)責(zé)、群眾參與的廉政金融風(fēng)險防控工作機(jī)制，建立人才精良、信息共享、物資充足的廉政金融風(fēng)險保障機(jī)制，建立內(nèi)部評估和第三方評估相結(jié)合的廉政金融風(fēng)險防控考核機(jī)制。

（作者為中國政法大學(xué)資本金融研究院副院長、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系中國政法大學(xué)2020年科研創(chuàng)新年度規(guī)劃項(xiàng)目“我國機(jī)構(gòu)投資者功能定位與監(jiān)管政策研究”（項(xiàng)目編號：20ZFG79002）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①高惺惟、韓保江：《金融腐敗治理與金融風(fēng)險防控》，《財經(jīng)科學(xué)》，2021年第6期。

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③王煜宇、何松齡：《金融監(jiān)管腐?。航Y(jié)構(gòu)性制度成因與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2018年第5期。

責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲