經(jīng)濟社會雙輪驅(qū)動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

李文

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村現(xiàn)代化 中國式現(xiàn)代化 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

2023年2月14日發(fā)布的中央一號文件提出“建設(shè)供給保障強、科技裝備強、經(jīng)營體系強、產(chǎn)業(yè)韌性強、競爭能力強的農(nóng)業(yè)強國”，這是“農(nóng)業(yè)強國”首次出現(xiàn)在中央一號文件中。2022年我國農(nóng)業(yè)克服疫情災(zāi)情影響再獲豐收，糧食產(chǎn)量已是連續(xù)第8年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，確保了中國人的飯碗牢牢端在自己手上。同時，我們應(yīng)當清醒看到，當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未根本改變，經(jīng)濟社會發(fā)展中最明顯的短板仍然在“三農(nóng)”，現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

勞動力和人口因素是當前我國統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主要障礙

我國作為一個后發(fā)大國，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化既要遵循客觀規(guī)律、充分借鑒發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，又要立足我國實踐，探索更加符合我國國情的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化道路。改革開放的經(jīng)驗告訴我們，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，符合農(nóng)民群眾愿望，是社會主義市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營體制的最優(yōu)解，在解放農(nóng)村生產(chǎn)力特別是在解決城鄉(xiāng)居民吃飯問題方面成效顯著。但是，農(nóng)戶承包地切割細碎，經(jīng)營規(guī)模過小，加之多數(shù)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟被削弱或解體，服務(wù)化體系不健全，有“包”無“統(tǒng)”的小農(nóng)經(jīng)濟的局限性也很快就暴露出來，農(nóng)民的增產(chǎn)增收潛力不大，伴隨快速的工業(yè)化城市化進程，城鄉(xiāng)間的差距逐漸拉大，“三農(nóng)”問題凸顯。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是商品經(jīng)濟，要求種植科學化、作業(yè)機械化、管理信息化、產(chǎn)品標準化，這一切都要以達到一定的經(jīng)營規(guī)模為前提。因此，政府從20世紀80年代后期開始就鼓勵土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，同時一再延長土地承包期，充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)這條底線，目的就是為了在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。政府還提出大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，為農(nóng)戶提供低成本、便利化的生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)，黨的十九大以來進一步提出要通過發(fā)展社會化服務(wù)體系“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”。

在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，隨著農(nóng)村勞動力持續(xù)向外轉(zhuǎn)移，一些地方農(nóng)忙季節(jié)缺人手問題越來越突出、務(wù)農(nóng)勞動力老齡化越來越明顯、農(nóng)戶兼業(yè)化副業(yè)化越來越普遍，“誰來種地”“地怎么種”，日益成為我們需要面對和解決的重大問題。改革開放前30年，我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移非?？?，1979-2010年32年間共轉(zhuǎn)移22697萬人，年均轉(zhuǎn)移709萬人；2011年以來速度有所放緩，截至2018年8年間共轉(zhuǎn)移4613萬人，年均轉(zhuǎn)移577萬人。早在2007年，中國社會科學院發(fā)布的《人口與勞動綠皮書》就指出中國四分之三的農(nóng)村已無青壯年勞動力可轉(zhuǎn)移；同年國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項覆蓋17省、自治區(qū)，2749個行政村的調(diào)查同樣顯示，74.3%的村莊認為本村能夠外出打工的青壯年勞動力都已經(jīng)出去了，只有四分之一的村莊認為本村還有青壯年勞動力可轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移出去的勞動力基本就從此脫離了農(nóng)業(yè)，家里的農(nóng)田就交給留守的老人和婦女打理；后來青壯年婦女也陸續(xù)轉(zhuǎn)移出去，從事農(nóng)耕的以家里的老人為主。

從全國三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)看，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員年齡分布中，51歲及以上的比重從1996年的18.1%上升到2006年的32.5%，到2016年僅55歲及以上的比重就超過了三分之一，達到33.6%。1996年35歲及以下的比重占了半數(shù)以上為53.8%，20年后降到不足19.2%，到2020年這一比重更是降到了13.6%。由此可見，我國農(nóng)村勞動力的老齡化較為嚴重，而且近二十多年來一直在加速。農(nóng)民工的年齡構(gòu)成變化，也從另一個側(cè)面顯示農(nóng)村青壯年勞動力不斷減少，農(nóng)村勞動力老齡人口占比不斷加大。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工的平均年齡2005年還只有28.6歲，10年后就提高到39歲，2021年達到41.7歲，同年50歲以上的農(nóng)民工就占到了27.3%。從受教育程度來看，以2016年為例，農(nóng)民工與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員，未上過學的分別占1%、6.4%，小學文化程度分別占13.2%、37%，初中文化程度分別占59.4%、48.4%，高中文化程度分別占17%、7.1%，大專及以上分別占9.4%、1.2%，前者顯著優(yōu)于后者。伴隨農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動力的老齡化、低質(zhì)化是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨的突出問題。

農(nóng)村勞動力老齡化的背后是農(nóng)村人口的日趨老齡化。2020年的全國人口普查結(jié)果顯示，我國老年人口規(guī)模龐大，老齡化進程明顯加快，但老齡化水平城鄉(xiāng)差異明顯。從全國看，鄉(xiāng)村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮(zhèn)分別高出7.99、6.61個百分點。老齡化水平的城鄉(xiāng)差異，除了經(jīng)濟社會原因外，與前述勞動力轉(zhuǎn)移造成的人口流動關(guān)系密切。老齡化的同時是家庭的空巢化和村莊的空心化。2020年中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國情報告指出，農(nóng)村老人半數(shù)處于空巢狀態(tài)。按照農(nóng)村老齡化人口的比例，在農(nóng)村至少有1.5億的空巢老人。實際上另一半老人也接近處于空巢狀態(tài)，因為家里的年輕人基本只有過年時才會回來相聚，平時他們在村里的房子空著，即便是退出或者失去了工作也住在城里?，F(xiàn)在多數(shù)鄉(xiāng)村除了住著一些老年人以外，平時很少看到年輕人的身影，孤獨是鄉(xiāng)村老年人的共同特征。由此可見，老齡化是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的共同難題，是我國推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的最大挑戰(zhàn)。如何破解這一難題，需要從經(jīng)濟和社會層面統(tǒng)籌解決。

鼓勵承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)村勞動力老齡化導致農(nóng)戶經(jīng)營后繼乏人，隨著這批勞動力的勞動能力逐漸喪失，農(nóng)戶有了越來越強烈的土地流轉(zhuǎn)需求。所以，2008年中央號召“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”以來，全國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)陡然加速，流轉(zhuǎn)面積由2008年的1.09億畝快速擴大到2017年的5.12億畝，年均擴大0.45億畝；土地流轉(zhuǎn)率由2008年的8.85%快速上升到2017年的36.97%，年均上升2.81個百分點。截至2020年，全國農(nóng)戶家庭承包地流轉(zhuǎn)面積達5.32億畝，約為2010年的3倍，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，說明土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地資源配置方式的重要演進方向。流轉(zhuǎn)的去向以農(nóng)戶為主，占46.76%；其次為合作社，占21.52%；再次為家庭農(nóng)場，占13.39%；最后為企業(yè)，占10.44%；其他主體占7.89%。合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)，是目前最主要的幾種土地規(guī)模經(jīng)營形式，代表著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一條重要路徑。截至2021年9月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社223萬家，帶動全國近一半農(nóng)戶。全國家庭農(nóng)場超過380萬個，平均經(jīng)營規(guī)模134.3畝。全國縣級以上龍頭企業(yè)9萬家、聯(lián)合體7000多個，輻射帶動1700萬農(nóng)戶。

土地流轉(zhuǎn)的方式以出租和轉(zhuǎn)包為主，此外還有少量互換、入股等。政府也在部署深化土地股份合作制改革，探索“土地銀行”模式。轉(zhuǎn)讓的情形相對較少，而且越來越少，表明農(nóng)民的土地“黏性”很強，一再延長的土地承包期限加強了農(nóng)民的土地權(quán)屬意識。中央也反復強調(diào)要毫不動搖地堅持家庭承包經(jīng)營制度，穩(wěn)定基本生產(chǎn)關(guān)系。從法律上講，農(nóng)戶即便是脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，其土地承包權(quán)也可以帶走和繼承，其土地經(jīng)營權(quán)可以憑個人意愿處置。

近年來，我國堅持發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，將其作為實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的基本途徑和主要機制。按照市場化、專業(yè)化、社會化方向，積極培育適應(yīng)小農(nóng)戶需求的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體。截至2021年9月底，農(nóng)業(yè)專業(yè)服務(wù)公司等各類農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織已超過95萬個，服務(wù)小農(nóng)戶7800萬戶。針對小農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多樣化需求，因地制宜發(fā)展單環(huán)節(jié)、多環(huán)節(jié)、全程托管等多種服務(wù)模式。中央財政通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金，扶持面向小農(nóng)戶的生產(chǎn)托管服務(wù)。組織搭建全國和區(qū)域性農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)平臺，推動裝備、設(shè)施、技術(shù)、人才等資源高效整合，促進服務(wù)需求與供給有效對接。鼓勵支持涉農(nóng)企業(yè)創(chuàng)新開展社會化服務(wù)，采取“農(nóng)資+服務(wù)”“科技+服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”“農(nóng)機+服務(wù)”等方式，將小農(nóng)戶嵌入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條中。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，支持其帶領(lǐng)小農(nóng)戶發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)辦多種形式的服務(wù)實體，為小農(nóng)戶提供勞務(wù)介紹、土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)托管等統(tǒng)一服務(wù)。2020年，全國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)營業(yè)收入超過1600億元，服務(wù)面積達16.7億畝次。其中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管正日益成為農(nóng)業(yè)勞動力老齡化后帶動小農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的主推服務(wù)方式。

但是，在那些土地流轉(zhuǎn)困難、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不健全、農(nóng)戶難以承受種植成本上漲的地方，存在不少“耕地撂荒”的現(xiàn)象。農(nóng)村青壯年勞動力的流出，一方面有效減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過密投入，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；另一方面又導致務(wù)農(nóng)勞動力人力資本和經(jīng)營能力下降，剩余的婦女、老人只能從事力所能及的生產(chǎn)。隨著這些從業(yè)人員勞動能力下降，精耕細作可能會變?yōu)榇址沤?jīng)營，甚至干脆撂荒，降低了土地利用率，影響了科學知識的普及、良種的推廣與新技術(shù)的采用。至于轉(zhuǎn)移出去的勞動力，尤其是農(nóng)民工“二代”“三代”，早已脫離土地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與土地的黏度和對土地的依賴大大降低，寧可在外打零工也不去種田，家里的土地如果無人代為打理，就會主動放棄承包權(quán)或者將土地撂荒。當然，也有社會資本下鄉(xiāng)圈地“圈而不用”或者將基本農(nóng)田改為他用的現(xiàn)象。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導意見》，要求各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門充分認識遏制耕地撂荒的重要性和緊迫性，完善糧食安全省長責任制，推動將統(tǒng)籌利用撂荒地情況納入考核指標；加強指導服務(wù)，提升農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平；加強宣傳引導，提高遏制耕地撂荒的自覺性。這些政策措施對堅守18億畝耕地紅線、確保糧食安全是十分重要的。

無論土地規(guī)模經(jīng)營，還是服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，都是振興我國農(nóng)業(yè)、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。隨著農(nóng)村勞動力和小農(nóng)戶的自然減員，從趨勢上講，與社會化服務(wù)相結(jié)合的土地規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢會不斷釋放出來。有研究指出，按照目前的城市化水平及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，我國糧食生產(chǎn)專業(yè)農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模可達到9公頃左右，這個規(guī)模有可能降低糧食生產(chǎn)成本30%左右，其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的經(jīng)濟效益也會有明顯提高。所以我們要因勢利導，把握好農(nóng)村勞動力老齡化、土地流轉(zhuǎn)內(nèi)在需求增強的契機，引導土地流轉(zhuǎn)，推動規(guī)模經(jīng)營。

將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相銜接，做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展這篇大文章

我國拓展農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的最大障礙，在于農(nóng)村人口較多。從絕對量上看，自1995年達到峰值后，我國農(nóng)村人口規(guī)模一直在不斷縮小，從85947萬人減少到2021年的49835萬人，占全國總?cè)丝诘谋戎貜?978年的82.08%下降到1995年的70.96%，2021年為35.3%。但這個比重還是較高，同年美國是18%，德國和法國分別是24%和20%，韓國和英國約為17%，日本只有6%。日本和韓國人均占有耕地資源接近我國的三分之一，農(nóng)民戶均占有耕地面積三至四倍于我國?？梢娤啾劝l(fā)達國家，我國的農(nóng)業(yè)人口還可以再減少。同時，我們還有常住農(nóng)村人口和戶籍農(nóng)業(yè)人口的差別，2021年按照戶籍農(nóng)業(yè)人口計算的城市化率僅為46.7%，比按照常住人口計算的城市化率低18個百分點。后者多出來的這18個百分點的人口主要是以外出農(nóng)民工為主體的“準城市人口”，他們常年工作在城市，卻享受不到市民的完整權(quán)利。

歷史形成的二元社會結(jié)構(gòu)和受其制約的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是我們城市化滯后工業(yè)化、就業(yè)結(jié)構(gòu)滯后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而導致農(nóng)村發(fā)展緩慢、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率長期低下的主要原因。黨的十八大以來，在以人為核心、以提高質(zhì)量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推動下，全國有1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，戶籍人口城鎮(zhèn)化率由2013年的35.93%提高到2021年的46.7%，8年增加10.8個百分點，同期常住人口城鎮(zhèn)化率從54.49%增加到64.7%，共提升10.21個百分點?？梢钥闯?，2013年至2021年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只是稍快于常住人口城鎮(zhèn)化率。勞動力轉(zhuǎn)移不暢，戶籍人口城鎮(zhèn)化進程長期滯后于常住人口城鎮(zhèn)化進程，是較難適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需求的。近年來，我國戶籍制度改革步伐大大加快，戶口遷移政策普遍放開放寬，中西部地區(qū)除省會城市外，基本實現(xiàn)了城鎮(zhèn)落戶零門檻。東部地區(qū)除少數(shù)超大、特大城市外，進一步放寬了落戶條件，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城落戶更加便捷。居住證制度實現(xiàn)全覆蓋，以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制進一步健全。但是總的來看，城市常住人口基本公共服務(wù)均等化的推進速度還不夠快，尤其是大城市里的二元結(jié)構(gòu)為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化設(shè)置的屏障還未拆除。

與鄉(xiāng)村振興需求相適應(yīng)的基本公共服務(wù)均等化，不僅要體現(xiàn)在城市內(nèi)部，還要體現(xiàn)在城市與鄉(xiāng)村之間。只有這樣，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的雙向流動，推進農(nóng)業(yè)比較收益提升、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化和生活便利化，吸引資本下鄉(xiāng)和高質(zhì)量勞動力回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2019年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，要求到2022年基本打通城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道、初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，到2035年城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善、基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，到本世紀中葉城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興?，F(xiàn)在看來，我們在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的推進上不及預期，如期實現(xiàn)既定目標仍需努力。

伴隨城鎮(zhèn)化的加快和農(nóng)村人口的大量減少，必然出現(xiàn)農(nóng)村的空心化和人口老齡化現(xiàn)象，因此在完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上推進農(nóng)村居民點整理，這既是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接口，也是推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、基本公共服務(wù)均等化的前提。通過建立城鄉(xiāng)融合的體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，目標是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。2018年出臺的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》強調(diào)，要堅持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，強化空間用途管制，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，按照“集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類”四類推進鄉(xiāng)村振興，打造各具特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”。除了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃以外，農(nóng)村居民點整理還需要與深化農(nóng)村土地制度改革結(jié)合在一起，建立統(tǒng)一的土地市場。一是可以有效拓展耕地面積并大大推進土地規(guī)模經(jīng)營，二是可以優(yōu)化使用農(nóng)村建設(shè)用地，三是可以將農(nóng)民的土地權(quán)益轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性收入，四是可以重建和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，五是可以為推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、基本公共服務(wù)均等化節(jié)省大量資金。在此基礎(chǔ)上，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一定能快速推進并落到實處。

（作者為中國社會科學院當代中國研究所研究員，中國社會科學院大學教授、博導）

【參考文獻】

①《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好二〇二三年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，《人民日報》，2023年2月14日。

責編/孫垚 美編/楊玲玲