集體資產(chǎn)股權(quán)管理中利益沖突的有效調(diào)控
——以核心利益相關(guān)者為觀察對(duì)象

丁 文 陳源媛

2020年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的報(bào)告》明確指出，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要旨是推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。集體資產(chǎn)股權(quán)管理作為決定股份合作制改革目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有界定資產(chǎn)權(quán)屬邊界、影響股權(quán)流轉(zhuǎn)的功能等效應(yīng)。隨著集體資產(chǎn)股權(quán)改革的不斷推進(jìn)，學(xué)界對(duì)此的關(guān)注在逐漸增多，研究成果主要聚焦于集體資產(chǎn)股權(quán)管理主體、集體資產(chǎn)股權(quán)管理對(duì)象、集體資產(chǎn)股權(quán)管理方法等方面。這些研究回應(yīng)了集體資產(chǎn)股權(quán)管理中的相關(guān)疑難問(wèn)題，對(duì)于股權(quán)改革實(shí)踐無(wú)疑具有一定的指導(dǎo)作用。但考慮到治理體系現(xiàn)代化的重要特征之一是治理主體多元化、治理對(duì)象復(fù)雜化①，而治理主體針對(duì)治理對(duì)象實(shí)施的靜態(tài)治理方式和動(dòng)態(tài)治理過(guò)程，又關(guān)系到治理實(shí)踐的有效性。換言之，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，實(shí)現(xiàn)治理有效的關(guān)鍵在于化解各類治理主體與治理對(duì)象之間的矛盾和沖突，并平衡其所主張的不同的利益訴求。有鑒于此，本文以“集體資產(chǎn)股權(quán)管理核心利益相關(guān)者”作為觀察對(duì)象，探討政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員等主體在集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)中存在的利益沖突及其類型，尋求協(xié)調(diào)其利益沖突的內(nèi)在機(jī)理，并探索構(gòu)建與其角色定位相匹配且行之有效的利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)股份合作制改革目標(biāo)。

一、集體資產(chǎn)股權(quán)管理中核心利益相關(guān)者的界定

公共政策學(xué)者認(rèn)為，若不能清晰地界定出所有的利益相關(guān)者，就無(wú)法有效地確定該政策應(yīng)當(dāng)處理的問(wèn)題范圍，從而無(wú)助于公共問(wèn)題的有效解決。②利益相關(guān)者，廣義而言，指可以影響公司目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或受公司目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)影響的個(gè)人或團(tuán)體③；狹義而言，是指那些需要依靠組織來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，而組織也需要他們存在的個(gè)人或群體。④前者認(rèn)為利益相關(guān)者與公司之間只需具有單向的利益訴求即可，主要包括影響公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的利益相關(guān)者（以下簡(jiǎn)稱“利益相關(guān)者A”）與受公司目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)影響的利益相關(guān)者（以下簡(jiǎn)稱“利益相關(guān)者B”）等兩類主體；而后者則認(rèn)為利益相關(guān)者與公司之間必須達(dá)成雙向利益訴求，僅涉及與公司具有相互依賴關(guān)系的利益相關(guān)者（以下簡(jiǎn)稱“利益相關(guān)者C”）。當(dāng)然，從涵攝的利益層面上看，二者存在交叉關(guān)系。

利益相關(guān)者理論最早被應(yīng)用于公司治理領(lǐng)域。該理論認(rèn)為任何一個(gè)企業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)各種利益相關(guān)者的投入或參與，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策必須考慮利益相關(guān)者的整體利益，而非某個(gè)主體的利益。⑤但基于現(xiàn)實(shí)考量，公司是否有能力在各類利益訴求不同的利益相關(guān)者之間做到游刃有余，頗具疑問(wèn)。是故，若強(qiáng)行將所有的利益相關(guān)者納入公司治理框架下，其效果很有可能適得其反。因此，利益相關(guān)者理論的實(shí)際適用主體往往僅為核心利益相關(guān)者。有學(xué)者將米切爾評(píng)分法應(yīng)用于實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，核心利益相關(guān)者是企業(yè)不可或缺的群體，與企業(yè)具有密切的利害關(guān)系，甚至可以直接左右企業(yè)的生存發(fā)展。⑥依據(jù)這一特征，就會(huì)發(fā)現(xiàn)相較于利益相關(guān)者A與利益相關(guān)者B，利益相關(guān)者C與企業(yè)具有雙向利益需求，故應(yīng)當(dāng)被視為“與企業(yè)具有密切利害關(guān)系”的核心利益相關(guān)者。將這一分析方法運(yùn)用于集體資產(chǎn)股權(quán)管理中，便可得知，影響集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作且受到集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作影響的個(gè)人或團(tuán)體，包括政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員，即為“集體資產(chǎn)股權(quán)管理中的核心利益相關(guān)者”。究其原因在于，這三類主體與集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作之間均存在以下雙向依賴關(guān)系：

第一，政府與集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作之間的指導(dǎo)和績(jī)效呈現(xiàn)關(guān)系。一方面，集體資產(chǎn)股權(quán)管理有賴于政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，內(nèi)容主要包括：其一，集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置類型、股權(quán)管理模式、股權(quán)確定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行審批備案。其二，本地農(nóng)村集體資產(chǎn)量化以及股權(quán)設(shè)置工作方案等，均應(yīng)由政府制定；另一方面，本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r是政府績(jī)效考核指標(biāo)體系中的重點(diǎn)所在。實(shí)踐表明，對(duì)于集體資產(chǎn)股權(quán)的有效管理有利于激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展創(chuàng)新活力、賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。例如，四川彭州市小魚洞鎮(zhèn)組建小魚洞鎮(zhèn)股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社，通過(guò)跨村合作的方式聯(lián)合發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。2016—2018年，小魚洞鎮(zhèn)農(nóng)村居民人均可支配收入從16291元增至20119元，集體總收入從180萬(wàn)元增至560萬(wàn)元。⑦可見(jiàn)，政府的利益訴求是通過(guò)推進(jìn)集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作提升集體經(jīng)濟(jì)總收入，進(jìn)而在行政管理活動(dòng)中取得較好的工作業(yè)績(jī)。

第二，集體經(jīng)濟(jì)組織與集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作之間的治理和能力提升關(guān)系。首先，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體資產(chǎn)股權(quán)的管理主體，一般通過(guò)確認(rèn)成員和股東資格、頒發(fā)股權(quán)證書、組織召開(kāi)民主表決會(huì)等方式，以保障集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)的合法性、合理性與有效性；其次，集體經(jīng)濟(jì)組織在不斷創(chuàng)新和發(fā)展的過(guò)程中，逐漸承擔(dān)起了加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加農(nóng)民收入、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等職責(zé)任務(wù)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織的利益訴求是不斷增強(qiáng)自身實(shí)力，使其在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、保障農(nóng)民合法權(quán)益等方面，發(fā)揮更加積極的作用。

第三，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作之間的參與和權(quán)益增強(qiáng)關(guān)系。一方面，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位是集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作順利實(shí)施的重要保障與核心要義之所在。例如，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》等規(guī)范性文件均指出，健全以“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”為內(nèi)容的農(nóng)村民主管理制度，既可以保障農(nóng)民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，也可以防止集體資產(chǎn)流失，并確保村集體資產(chǎn)保值、增值；另一方面，股份合作制改革自全面鋪開(kāi)以來(lái)，從村民到股民的身份轉(zhuǎn)變使得個(gè)體狀況與組織發(fā)展密切相關(guān)。因此，除了關(guān)心集體收益分紅情況外，成員更加關(guān)注知情權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等能夠保障成員個(gè)人意志得到順利表達(dá)的程序參與權(quán)。⑧于是觀之，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益訴求既包含提升個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，還涉及增強(qiáng)自身的民主權(quán)利等內(nèi)容。

二、集體資產(chǎn)股權(quán)管理中利益沖突的實(shí)踐樣態(tài)

利益主體多元化是誘發(fā)利益沖突的關(guān)鍵因素。當(dāng)不同主體的利益訴求存在相互矛盾、排斥之處，且這些矛盾和差異得不到有效協(xié)調(diào)時(shí)，利益沖突就會(huì)發(fā)生。從實(shí)踐層面看，集體資產(chǎn)股權(quán)管理核心利益相關(guān)者之間的利益沖突主要發(fā)生在政府與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間、集體經(jīng)濟(jì)組織與非股東成員之間以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部之間，且這些類型的利益沖突貫穿于集體資產(chǎn)股權(quán)管理的整個(gè)過(guò)程之中。

（一）政府與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的“權(quán)力越位”與“權(quán)利缺位”

在集體資產(chǎn)股權(quán)管理實(shí)踐中，政府與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的利益沖突大多發(fā)生在股權(quán)設(shè)置階段。究其原因在于：一方面，農(nóng)村基層社會(huì)因受制于內(nèi)生發(fā)展能力的局限，需要政府對(duì)其股權(quán)設(shè)置等基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)的改革情況進(jìn)行把關(guān)，并盡可能地發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用；但另一方面，集體成員獲得的股權(quán)屬于私權(quán)范疇，公權(quán)力過(guò)度干預(yù)私權(quán)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和私權(quán)的實(shí)現(xiàn)不相適應(yīng)。⑨并且，隨著民主意識(shí)的不斷覺(jué)醒，集體經(jīng)濟(jì)組織成員越來(lái)越希望能夠成為集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)的參與者而非旁觀者。事實(shí)上，中央在政策層面也賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有一定范圍的民主權(quán)利。例如，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》指出，“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定”、“提倡股權(quán)管理實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整的方式”。然而，有些地方政府基于管理的便利性之考量，將“以成員股為主，是否設(shè)置集體股經(jīng)民主討論決定”和“提倡靜態(tài)股權(quán)管理方法”等規(guī)定，僵化地理解為“只設(shè)成員股，不設(shè)集體股”、“只能實(shí)行靜態(tài)股權(quán)管理方法”等。因此，這些地方政府在民主管理事項(xiàng)上存在著明顯的越位現(xiàn)象。具體而言，其通常表現(xiàn)為：一是股權(quán)設(shè)置類型的非民主化。例如，湖南婁底婁星區(qū)、四川九寨溝縣等地的相關(guān)改革文件均明確規(guī)定，“股權(quán)設(shè)置原則上不設(shè)置集體股，只設(shè)置成員股，可以通過(guò)提取公積金和公益金的方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”。這種做法，實(shí)際上排除了村集體設(shè)置集體股的可能性。二是股權(quán)管理方法的非民主化。例如，廣東汕尾市、甘肅西洞鎮(zhèn)、甘肅東坪鄉(xiāng)等地采取“一刀切”的方式，在相關(guān)文件中均明確規(guī)定，“為了維護(hù)現(xiàn)有持股成員戶內(nèi)股權(quán)穩(wěn)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)股權(quán)實(shí)行‘生不增、死不減、進(jìn)不增、出不減’的靜態(tài)管理辦法”。⑩

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織與非股東成員之間的“治理偏好”與“利益訴求”

在集體資產(chǎn)股權(quán)管理實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織與非股東成員之間的利益沖突大多發(fā)生在股權(quán)分配階段。這主要是因?yàn)?，集體經(jīng)濟(jì)組織為了盡快完成地方政府為其設(shè)置的改革任務(wù)，故在分配資源時(shí)往往容易采取偏向性的治理行動(dòng)，而常常忽視了對(duì)非股東成員利益訴求的回應(yīng)，導(dǎo)致引發(fā)矛盾沖突。例如，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)情況的報(bào)告》指出，“29個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）中，有24個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）對(duì)量化到人的股權(quán)實(shí)行‘生不增、死不減’的靜態(tài)管理”。而在實(shí)施股權(quán)靜態(tài)管理辦法的地區(qū)，依據(jù)是否享有集體資產(chǎn)量化資格為標(biāo)準(zhǔn)，往往將集體經(jīng)濟(jì)組織成員分為股東成員和非股東成員。但在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較為豐厚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較快的地區(qū)，因?yàn)榉枪蓶|成員通過(guò)分享家庭內(nèi)部份額所獲分紅與股東成員基于自身持有的股權(quán)所獲分紅之間的差距逐漸拉大，故其希望在股份合作社中也能“分一杯羹”。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織在利益權(quán)衡的過(guò)程中，基于以下原因的考量，通常會(huì)更加偏重于股東成員利益。一是若新增成員在股份合作社內(nèi)部獲得股權(quán)份額，則意味著原始股東成員持有的股權(quán)將被稀釋，既得利益就會(huì)減少。況且，新增成員畢竟是少數(shù)，集體經(jīng)濟(jì)組織不愿得罪人數(shù)眾多的原始股東成員；二是比較而言，考慮到動(dòng)態(tài)股權(quán)管理方法下管理的復(fù)雜性與股權(quán)的不穩(wěn)定性，而靜態(tài)股權(quán)管理方法則兼具便利性和可操作性。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織一般會(huì)選擇不利于非股東成員的靜態(tài)股權(quán)管理方法，并且通常對(duì)于非股東成員的利益訴求會(huì)表示無(wú)能為力。

當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的這種“不作為”使非股東成員陷入求告無(wú)門的境地時(shí)，其常常會(huì)選擇上訪、訴訟等維權(quán)方式提出要求確認(rèn)自身的股東身份等權(quán)利訴求，進(jìn)而激化社會(huì)矛盾。有學(xué)者通過(guò)實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，S市Z村為了保障原始股東的權(quán)益，以維護(hù)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的穩(wěn)定性，自2003年開(kāi)始就實(shí)施股權(quán)靜態(tài)管理辦法。但隨著2011年村內(nèi)土地征收項(xiàng)目的啟動(dòng)，僅2013年，就有150多名“外嫁女”向所在的區(qū)辦事處提出申請(qǐng)，要求分配股權(quán)。至2016年，該類案件占S市第一人民法院全年總受理案件的21%。?由是觀之，在上述背景下，非股東成員的利益訴求與集體經(jīng)濟(jì)組織管理方法之間的沖突，已然成為了影響改革順利推進(jìn)的重要因素。這就使得，本應(yīng)以“保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益”為目標(biāo)的集體資產(chǎn)股份合作制改革，在實(shí)踐中的實(shí)施效果顯然與政策預(yù)期大相徑庭。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的“有權(quán)分割”與“無(wú)權(quán)共享”

在集體資產(chǎn)股權(quán)管理實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的利益沖突常常發(fā)生在股權(quán)分割階段。其緣由在于，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的社會(huì)更替中，“合而不分”的代際互動(dòng)模式，越來(lái)越多地被“分而不離”的模式所取代?，分家立戶已經(jīng)成為農(nóng)村社會(huì)的一種常態(tài)。因此，從原始戶口中分離出去的戶外成員與未分離的戶內(nèi)成員之間的利益沖突也隨之產(chǎn)生：戶外成員認(rèn)為，自己作為原始戶口登記中的固有人員，理應(yīng)有權(quán)享有戶內(nèi)股份權(quán)益，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)被視為擁有股權(quán)的獨(dú)立股東，即便分家立戶后也仍然享有要求對(duì)股權(quán)進(jìn)行分割的權(quán)利。例如，在“胡阿興、陸明香分家析產(chǎn)糾紛案”中，一審法院認(rèn)為，從形式要件和保障功能來(lái)看，該案股份并非為家庭成員共有，權(quán)利人對(duì)股份享有處分權(quán)。?但戶內(nèi)成員卻認(rèn)為，股權(quán)只能基于“戶內(nèi)共享”的要求由戶內(nèi)剩余成員持有，當(dāng)戶內(nèi)成員全部消滅后，則應(yīng)由集體收回。例如，在“盧月英、盧祥錦、邵愛(ài)珍所有權(quán)糾紛案”中，人民法院認(rèn)為，股份依其人合性的特點(diǎn)不得被分割處分，僅能由每戶戶主代表該戶持有?，即股權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體是股權(quán)戶，戶主是代表主體，股權(quán)產(chǎn)生的紅利由成員共同享有。

事實(shí)上，戶內(nèi)成員與戶外成員的利益訴求均是在主觀層面以自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)提出的，也各有各的道理。但沖突的解決，還需要國(guó)家從客觀層面上對(duì)股權(quán)主體是股權(quán)戶還是戶內(nèi)成員這一問(wèn)題進(jìn)行綜合研判后予以明晰。唯有如此，方能真正平息雙方之間的利益沖突，保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

三、集體資產(chǎn)股權(quán)管理中利益沖突協(xié)調(diào)的內(nèi)在機(jī)理

核心利益相關(guān)者的方法論認(rèn)為，當(dāng)核心利益相關(guān)者發(fā)生沖突時(shí)，管理者必須找到能把他們的利益結(jié)合在一起，甚至為他們創(chuàng)造更多價(jià)值的新方法。?基于上述利益沖突實(shí)踐樣態(tài)考量，集體資產(chǎn)股權(quán)管理中利益沖突的協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)從厘清核心利益相關(guān)者的角色定位、建立民主管理原則、明確成員的股權(quán)主體身份等維度著手進(jìn)行。這一過(guò)程的內(nèi)在機(jī)理，蘊(yùn)含著深刻的角色邏輯、治理邏輯和主體邏輯。

（一）角色邏輯：厘清核心利益相關(guān)者的角色定位

每一個(gè)社會(huì)角色都需要通過(guò)對(duì)各種層次的社會(huì)組織內(nèi)部利益格局進(jìn)行判斷，準(zhǔn)確把握自己的利益訴求并避免權(quán)利越界。概言之，明確各核心利益相關(guān)者在集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)中的角色定位，是解決利益沖突中權(quán)力越位與權(quán)利缺位等現(xiàn)象的重要方法。從應(yīng)然層面上看，集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)中核心利益相關(guān)者各自的角色定位應(yīng)為：

其一，政府是集體資產(chǎn)股權(quán)管理秩序的規(guī)范和監(jiān)管主體。盡管在國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，社會(huì)治理重心下移至基層已經(jīng)成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中優(yōu)化權(quán)力配置的主要路徑。然而，這并非意味著政府可以做“甩手掌柜”，放棄其必要的監(jiān)管與服務(wù)職責(zé)。實(shí)踐中，政府的公共職能在集體資產(chǎn)股權(quán)管理領(lǐng)域內(nèi)主要表現(xiàn)為：首先，政府作為承擔(dān)多元化解糾紛職責(zé)的主體，應(yīng)當(dāng)完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，注重事前預(yù)防與事中監(jiān)督相結(jié)合，最大程度地及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。因此，健全以股權(quán)管理為內(nèi)容的督查考核機(jī)制，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織依法管理集體資產(chǎn)，就成為政府的職責(zé)之所在。其次，既有實(shí)踐表明，在當(dāng)事人面臨集體資產(chǎn)股權(quán)管理的矛盾糾紛時(shí)，通常無(wú)法通過(guò)司法途徑獲得滿意的答案，往往需要政府從中調(diào)和才能得以解決。例如有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)通常會(huì)以農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)糾紛屬于自治事項(xiàng)為由，主張案件不屬于人民法院受案范圍，并據(jù)此作出駁回起訴裁定的案件數(shù)量占比較高。?正如“鄒琳杰等與濟(jì)南市歷城區(qū)荷花路街道程家莊村民委員會(huì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案”中所指出的那樣，對(duì)于不宜運(yùn)用司法權(quán)進(jìn)行干涉的村民自治事項(xiàng)，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府應(yīng)對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，對(duì)于侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府應(yīng)該責(zé)令改正”。?

其二，集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的協(xié)調(diào)與保障主體。首先，集體經(jīng)濟(jì)組織肩負(fù)協(xié)調(diào)股東成員與非股東成員之間利益沖突的職責(zé)。因?yàn)?，集體經(jīng)濟(jì)組織以本集體內(nèi)全部集體成員為服務(wù)對(duì)象，具有全覆蓋性，尤其是不會(huì)漏掉無(wú)民事行為能力，以及其他既無(wú)惠顧合作社能力又無(wú)投資合作社能力的弱者。?進(jìn)而言之，集體經(jīng)濟(jì)組織不能只維護(hù)股東成員的利益，而忽視非股東成員合理的利益訴求。當(dāng)新增的非股東成員已經(jīng)不滿足于通過(guò)戶內(nèi)共享的方式獲得分紅，希望可以從集體處獲得獨(dú)立的股權(quán)份額，而原始股東成員卻不希望新增成員進(jìn)入合作社稀釋自己的股份時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織作為推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要力量的特別法人，應(yīng)當(dāng)對(duì)雙方之間的矛盾進(jìn)行調(diào)解，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)管理集體資產(chǎn)、服務(wù)集體成員的應(yīng)有功能。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村繁榮發(fā)展和村莊有效治理的重要主體，在推進(jìn)股份合作制改革中，還要強(qiáng)化制度層面的供給，通過(guò)建立股權(quán)民主管理制度，完善民主參與機(jī)制，讓農(nóng)民能夠真正成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主體。

其三，集體經(jīng)濟(jì)組織成員是集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作的參與和受益主體。毫無(wú)疑問(wèn)，這一角色定位契合了“落實(shí)農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利”的改革目標(biāo)，回應(yīng)了集體土地所有制的內(nèi)生需求，也呼應(yīng)了馬克思恩格斯的民主管理理論。首先，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)看，根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本原理，集體資產(chǎn)股權(quán)管理制度作為集體經(jīng)濟(jì)治理體系的重要一環(huán)，其制度構(gòu)建理應(yīng)以中國(guó)農(nóng)村獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。中國(guó)的集體所有制及統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制要求集體成員結(jié)成共同體，按照自愿、平等、民主的原則實(shí)施群眾自治。?故而，吸納集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與也是集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作的必然選擇。其次，從理論基礎(chǔ)來(lái)看，馬克思恩格斯認(rèn)為，“不是國(guó)家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造了國(guó)家制度”。?他們對(duì)民主制的推崇也體現(xiàn)在社會(huì)管理制度領(lǐng)域，即廣大人民應(yīng)當(dāng)共同參與社會(huì)管理，不斷擴(kuò)大社會(huì)自我管理的范圍。因而，在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主權(quán)利正是對(duì)馬克思恩格斯民主管理理論的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。事實(shí)上，讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收益，是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

（二）治理邏輯：堅(jiān)持民主管理原則

無(wú)論是從規(guī)范性文件的要求還是從法理層面上看，在集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)中，股權(quán)管理方法以及股權(quán)設(shè)置等均應(yīng)堅(jiān)持民主管理原則。

其一，股權(quán)管理方法應(yīng)允許自主選擇。雖然有學(xué)者針對(duì)靜態(tài)股權(quán)管理方法表達(dá)了“動(dòng)搖集體所有制”的擔(dān)心，即在股權(quán)改革中將集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的股權(quán)在股權(quán)認(rèn)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)后固化，實(shí)質(zhì)上是遵循了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)優(yōu)先邏輯，可能造成集體所有制經(jīng)濟(jì)最終演變成私有制經(jīng)濟(jì)的后果，但得出上述論斷的原因在于，其根本沒(méi)有把握住集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本內(nèi)涵。從歸屬上來(lái)看，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)仍掌握在集體手中。因?yàn)?，股?quán)分配并非是對(duì)集體資產(chǎn)和集體所有權(quán)的分割分配，而是在不可分割的集體共同所有的基礎(chǔ)上，落實(shí)成員對(duì)集體收益的分配利益。正如原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上就《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》所回答的那樣，“確權(quán)到戶不是把集體資產(chǎn)分了，而是要明確誰(shuí)有這個(gè)權(quán)利，大家來(lái)共同發(fā)展股份合作制”。股權(quán)或份額只是集體收益分配的依據(jù)，并非意味著農(nóng)民就此對(duì)集體資產(chǎn)享有私人所有權(quán)。因此，靜態(tài)股權(quán)管理方法與動(dòng)態(tài)股權(quán)管理方法都未違背集體所有制的底線，在現(xiàn)階段均具有合法性和合理性，故應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)實(shí)際情況選擇適用相應(yīng)的股權(quán)管理方法。

其二，集體股設(shè)置應(yīng)屬村民自治的范疇。鑒于我國(guó)農(nóng)村發(fā)展水平的不均衡，一概排除集體股或一概保留集體股的股權(quán)設(shè)置方式，在實(shí)踐中均存在不同程度的問(wèn)題。例如，在單一成員股設(shè)置模式中，集體股的剔除雖然可以有效避免集體經(jīng)濟(jì)組織變更或重組后集體股的再分配、再確權(quán)問(wèn)題，集體資產(chǎn)增加時(shí)集體股權(quán)屬不清的問(wèn)題，但在集體經(jīng)濟(jì)疲弱的前提下，將股份分紅全部量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，顯然不利于集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制的形成。而在保留集體股的復(fù)合股權(quán)設(shè)置模式中，集體股在維護(hù)甚至提高集體經(jīng)濟(jì)組織成員的生產(chǎn)生活、村集體自給水平方面發(fā)揮著重要作用，但也會(huì)使得集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人所獲利益減少，部分農(nóng)民因得不到實(shí)惠或漠不關(guān)心、或爭(zhēng)吵不休，還會(huì)引起群眾上訪甚至引發(fā)群體事件，進(jìn)而破壞基層社會(huì)的穩(wěn)定。由是觀之，集體股的設(shè)立與否并非抽象的學(xué)理性爭(zhēng)論，而是具象的實(shí)踐問(wèn)題。各村集體在集體經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)性支出情況、集體債務(wù)狀況、歷史遺留問(wèn)題等方面的差異決定了其對(duì)待集體股的態(tài)度必然不同。因此，對(duì)于集體股的設(shè)立問(wèn)題不應(yīng)采取“一刀切”的方式，還是把決定權(quán)交予農(nóng)民，將其納入村民自治的范圍較為妥當(dāng)。

其三，成員股設(shè)置應(yīng)通過(guò)民主途徑實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。在集體資產(chǎn)股權(quán)管理實(shí)踐中，成員股的設(shè)置已然呈現(xiàn)出“五花八門”的現(xiàn)象，既有單一的人口股模式，也有復(fù)合的基本股與其他股相結(jié)合等多種模式的存在。例如，山西潞城市以原始老戶股、土地基本股作為保障股，以村齡股、勞齡股作為貢獻(xiàn)股，同時(shí)在部分村莊設(shè)置計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)股、扶貧股等兼顧公平；廣西設(shè)立世居股，獎(jiǎng)勵(lì)在集體內(nèi)部長(zhǎng)久居住、作出貢獻(xiàn)的村民，增強(qiáng)了村莊的凝聚力。當(dāng)然，股權(quán)設(shè)置的多元化一方面有利于完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，并激勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與到經(jīng)營(yíng)、管理活動(dòng)之中來(lái)，從而促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效發(fā)展等優(yōu)點(diǎn)；但與此同時(shí)，也存在少數(shù)成員為了一己私利，通過(guò)設(shè)置特權(quán)股的方式侵犯其他成員合法權(quán)益，惡意侵占集體資產(chǎn)等弊端。因此，為了防止集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部出現(xiàn)權(quán)力尋租、把貢獻(xiàn)股變成干部股的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主途徑實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，激發(fā)基層活力。

（三）主體邏輯：明確成員的股權(quán)主體地位

明確的股權(quán)主體既是構(gòu)建集體資產(chǎn)股權(quán)管理體制的重要基石，也是化解相關(guān)矛盾糾紛的有效措施。就戶內(nèi)成員與戶外成員利益沖突而言，其癥結(jié)就在于股權(quán)主體的歸屬尚無(wú)定論?；谡咭?guī)定和法理基礎(chǔ)之考量，認(rèn)定“股權(quán)戶”為主體存在以下諸多弊端，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確“股權(quán)戶”內(nèi)“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的股權(quán)主體身份。

其一，“股權(quán)戶”作為主體影響繼承權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。一方面，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第1122條第1款的規(guī)定，財(cái)產(chǎn)為自然人所有是其具備可繼承性的必要條件?！肮蓹?quán)戶”作為部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集合體，自然不具備自然人身份。因此，若承認(rèn)“股權(quán)戶”的主體身份則意味著否定了股權(quán)的可繼承性。另一方面，也有學(xué)者考慮到絕大多數(shù)繼承人只能因繼承獲得不完整的權(quán)能，認(rèn)為集體資產(chǎn)繼承是側(cè)重于自益權(quán)的股份繼承，而非包含自益權(quán)與共益權(quán)的股權(quán)繼承或資格繼承。此種論斷，實(shí)質(zhì)上是人為地將繼承權(quán)能的客體范圍進(jìn)行了限縮。并且，在股權(quán)固化的改革背景下，成員身份與股東身份的脫鉤將會(huì)造成非股東成員群體的日漸龐大，“股份繼承”的觀念也會(huì)使得尚無(wú)集體資產(chǎn)股份的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人無(wú)法享有相應(yīng)的選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及表決權(quán)。

其二，“股權(quán)戶”作為主體無(wú)法清晰界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在“股權(quán)戶”作為主體的情況下，戶內(nèi)成員對(duì)于股權(quán)的占有關(guān)系存在按份共有、共同共有、總有等三種不同的看法。在共有的觀點(diǎn)下，無(wú)論是按份共有還是共同共有，都有可能導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)完全私有化以及集體財(cái)產(chǎn)的不穩(wěn)定性等現(xiàn)象的出現(xiàn)；而在總有的觀點(diǎn)下，成員對(duì)總有財(cái)產(chǎn)的應(yīng)有份是潛在份，不具體劃分，即不能要求分割、繼承或轉(zhuǎn)讓，因此，此種觀點(diǎn)顯然與“賦予成員完善的股份權(quán)能”的政策導(dǎo)向相悖。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有的權(quán)利理論似乎無(wú)法對(duì)股權(quán)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系作出回應(yīng)。比較而言，若將股權(quán)確認(rèn)到戶內(nèi)成員，不僅與當(dāng)下“重視保護(hù)農(nóng)戶成員的個(gè)體利益”的頂層設(shè)計(jì)理念相契合，并且從集體公有制的革新來(lái)看，也有利于明確集體成員對(duì)集體資產(chǎn)的利益關(guān)系，體現(xiàn)了成員對(duì)生產(chǎn)資料不可分割地共同占有的基礎(chǔ)上的個(gè)人所有制。

其三，“股權(quán)戶”作為主體極易引發(fā)家庭糾紛。在功利性國(guó)家主義的視角下，政府習(xí)慣于將“國(guó)家—個(gè)人”關(guān)系間的壓力和矛盾轉(zhuǎn)移給家庭，進(jìn)而有效地緩解其與個(gè)人之間的各種緊張和沖突。在股份合作制改革中，將“股權(quán)戶”確定為股權(quán)主體就是國(guó)家轉(zhuǎn)移責(zé)任的一種方式。當(dāng)個(gè)人股權(quán)份額分配方式從集體決定轉(zhuǎn)變?yōu)閼魞?nèi)協(xié)商后，經(jīng)濟(jì)社內(nèi)矛盾也就轉(zhuǎn)化為家庭矛盾，本應(yīng)是少數(shù)團(tuán)體對(duì)經(jīng)濟(jì)社的團(tuán)體訴訟演變?yōu)閭€(gè)人對(duì)家庭成員的訴訟。然而，在家庭已經(jīng)成為現(xiàn)階段國(guó)家維護(hù)穩(wěn)定的基本單位，以及政府保障責(zé)任的分擔(dān)者的背景下，政府對(duì)于家庭缺乏有效的引導(dǎo)和完善的頂層設(shè)計(jì)，家庭在現(xiàn)存的矛盾和困難面前已經(jīng)舉步維艱。顯而易見(jiàn)的是，戶內(nèi)股權(quán)分配在嚴(yán)重制約個(gè)體利益表達(dá)，加劇家庭內(nèi)部矛盾的同時(shí)，不僅削弱了家庭承擔(dān)的共同生產(chǎn)勞動(dòng)、統(tǒng)籌支配資產(chǎn)等功能，也不利于充分發(fā)揮家庭在鄉(xiāng)村發(fā)展中的主體作用。因此，在家庭自身能力尚且不足時(shí)，更應(yīng)當(dāng)厘清政府責(zé)任和家庭責(zé)任，將股權(quán)下沉到戶內(nèi)成員，實(shí)現(xiàn)個(gè)體成員利益最大化，以激發(fā)成員的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)家庭和諧發(fā)展，進(jìn)而穩(wěn)步提升鄉(xiāng)村治理水平。

四、集體資產(chǎn)股權(quán)管理中利益沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制

合作共治與民主是實(shí)現(xiàn)利益均衡的重要路徑。從制度形式來(lái)看，合作意味著共同行動(dòng)凝聚力的生成，意味著任何形式的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的消解。從制度運(yùn)行來(lái)看，民主的意義在于通過(guò)權(quán)力的配置能夠使人們的利益得到最大限度的滿足，達(dá)致利益相對(duì)均衡。因此，為了有效化解集體資產(chǎn)股權(quán)管理核心利益相關(guān)者之間的利益沖突，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府、集體經(jīng)濟(jì)組織以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員聯(lián)動(dòng)合作的利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制。

（一）構(gòu)建政府主導(dǎo)的預(yù)防和監(jiān)督機(jī)制

在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，政府在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)中既要給予自治主體應(yīng)有的治理空間，減少行政權(quán)力對(duì)自治權(quán)利的干預(yù)，也要協(xié)調(diào)、解決改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類社會(huì)沖突與管理異化現(xiàn)象。因此，政府須在明確其角色定位的基礎(chǔ)上，在集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

一是完善鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系。一方面，政府可以通過(guò)開(kāi)展法律風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)、建立法律咨詢服務(wù)點(diǎn)等方式，構(gòu)筑農(nóng)村基層普法陣地，深入開(kāi)展法治宣傳教育，強(qiáng)化農(nóng)民的法律意識(shí)和法治觀念，建構(gòu)糾紛事前預(yù)防機(jī)制。為此，首先應(yīng)明確司法所在基層社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性作用，充分發(fā)揮其在普法宣傳、法律咨詢等方面的職能作用。例如，在已經(jīng)推行或即將推行股份合作制改革的地區(qū)，司法所可以有針對(duì)性地開(kāi)展“股份合作制改革中的法律問(wèn)題”、“強(qiáng)化股權(quán)管理、維護(hù)股東權(quán)益”等法治主題活動(dòng)。其次，有條件的地區(qū)也可與律師事務(wù)所合作，探索建立“一村一顧問(wèn)”的工作機(jī)制。村法律顧問(wèn)通過(guò)定期值班、電話咨詢、線上溝通等方式為村民提供法律服務(wù)。例如，在集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)中，村法律顧問(wèn)可以針對(duì)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)需求為其制定集體資產(chǎn)股權(quán)贈(zèng)予、流轉(zhuǎn)合同模版，以保證股權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)不偏離法治軌道；另一方面，政府還應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村人民調(diào)解員的隊(duì)伍建設(shè)，提升農(nóng)村人民調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)，盡可能通過(guò)調(diào)解的方式解決股權(quán)糾紛。這不僅符合我國(guó)傳統(tǒng)倡導(dǎo)的“無(wú)訟”的價(jià)值取向，也可以為農(nóng)民降低解決糾紛的成本。

二是健全督查考核機(jī)制。首先，就督查考核機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式而言，政府應(yīng)當(dāng)從“聽(tīng)、看、訪”等方面進(jìn)行落實(shí)。所謂“聽(tīng)”，是指督查考核人員在參與村集體座談會(huì)、匯報(bào)會(huì)的過(guò)程中，須聽(tīng)取各村集體負(fù)責(zé)人對(duì)資產(chǎn)股權(quán)管理現(xiàn)狀的總結(jié)，包括集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作的成功經(jīng)驗(yàn)和存在的不足等；所謂“看”，是指督查考核人員須對(duì)股權(quán)登記備案表、股權(quán)有償退出協(xié)議等材料進(jìn)行抽查，并且應(yīng)當(dāng)從合法性、合規(guī)性與民主性等方面進(jìn)行重點(diǎn)考量；所謂“訪”，是指督查考核人員在走訪調(diào)查的過(guò)程中，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷、入戶訪談等方式深入基層，應(yīng)當(dāng)切實(shí)了解村民對(duì)于集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作的看法。督查考核人員在實(shí)地督查結(jié)束后，須制作督查情況報(bào)告，并以此作為村集體年度考核的重要參考依據(jù)。其次，就督查考核機(jī)制的具體內(nèi)容而言，政府應(yīng)當(dāng)從靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)運(yùn)行兩方面對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作進(jìn)行全面考察。就靜態(tài)管理而言，考察的重點(diǎn)是股權(quán)證發(fā)放、股權(quán)種類設(shè)置等情況；就動(dòng)態(tài)運(yùn)行而言，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查股權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中繼承權(quán)、有償退出權(quán)等權(quán)能的落實(shí)情況如何。

（二）完善集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的協(xié)調(diào)和保障機(jī)制

完善的集體經(jīng)濟(jì)組織治理制度既是規(guī)范治理行為的制度性保障，也對(duì)農(nóng)戶的行為起到規(guī)范作用。在集體資產(chǎn)股權(quán)管理中，集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的協(xié)調(diào)者與權(quán)利的保障者，應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

一是建立集體資產(chǎn)增資擴(kuò)股制度。首先，“做大蛋糕”是解決矛盾糾紛的較好方式。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織而言，增資擴(kuò)股制度的建立可以在較大程度上緩解股東成員與非股東成員之間的利益沖突：一方面，非股東成員可以通過(guò)資本認(rèn)購(gòu)的方式獲得股東收益分配權(quán)；另一方面，隨著集體收入來(lái)源渠道的持續(xù)拓展，集體創(chuàng)收能力的逐漸增強(qiáng)，以及集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，股東成員的股份分紅勢(shì)必會(huì)逐年提高。其次，在“做大蛋糕”的同時(shí)應(yīng)盡可能避免產(chǎn)生新的矛盾糾紛。因此，為了防范增資擴(kuò)股制度可能帶來(lái)的侵犯股東合法權(quán)益的潛在危險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)增資擴(kuò)股的對(duì)象和表決程序予以規(guī)范：其一，增資擴(kuò)股的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包含原始股東。在實(shí)踐中，有些地方的做法卻并非如此。例如，浙江省德清縣實(shí)行的增資擴(kuò)股改革并未面向原始股東，只允許戶內(nèi)人均不足一股的股東可以申請(qǐng)補(bǔ)足一股。顯然，此種做法既與股權(quán)設(shè)置的平等原則相違背，也不利于激發(fā)股東參與股份合作社經(jīng)營(yíng)管理的積極性。原始股東作為合作社的一員，理應(yīng)有權(quán)根據(jù)自身的實(shí)際情況決定是否出資持有現(xiàn)金股。其二，股東的持股比例應(yīng)當(dāng)予以限制。為防止少數(shù)人將股權(quán)集中后，通過(guò)資本份額控制股份合作社的現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)對(duì)所有股東的持股比例設(shè)置上限。例如，北京海淀區(qū)東升鎮(zhèn)塔院股份經(jīng)濟(jì)合作社向經(jīng)營(yíng)管理人員開(kāi)放增資擴(kuò)股通道，但同時(shí)也規(guī)定其認(rèn)購(gòu)股份不得高于平均認(rèn)購(gòu)限額的3倍。其三，增資擴(kuò)股方案應(yīng)當(dāng)由股東代表大會(huì)表決通過(guò)。股東代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)增資擴(kuò)股改革實(shí)施的必要性以及股權(quán)定價(jià)等事項(xiàng)進(jìn)行決議，以防止內(nèi)部人員利用信息的不對(duì)稱，如在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，或集體建設(shè)用地即將被征收之前，惡意以低價(jià)購(gòu)入大量股份，侵犯其他股東合法權(quán)益。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》第43條的規(guī)定，股東會(huì)會(huì)議作出修改公司章程、增加或者減少注冊(cè)資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，必須經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過(guò)。事實(shí)上，股份合作制改革中的新型集體經(jīng)濟(jì)組織作為一種企業(yè)組織形式的特別法人，應(yīng)當(dāng)參照適用公司法的上述規(guī)定，即通過(guò)社員民主多數(shù)決的方式來(lái)對(duì)增資擴(kuò)股方案進(jìn)行表決。

二是完善集體資產(chǎn)股權(quán)民主管理制度。一般而言，股權(quán)民主管理制度包含股權(quán)管理方法和股權(quán)設(shè)置的民主化等內(nèi)容。其一，集體資產(chǎn)股權(quán)管理方法的選擇應(yīng)當(dāng)遵循民主管理模式。亦即，地方政府對(duì)于股權(quán)管理方法不應(yīng)采取強(qiáng)制性規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)將選擇權(quán)交還給各村集體經(jīng)濟(jì)組織，由各村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或成員代表大會(huì)討論決定。在選擇動(dòng)態(tài)股權(quán)管理方法的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)確定合適的動(dòng)態(tài)調(diào)整期和成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)；在選擇靜態(tài)股權(quán)管理方法的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)著重注意新增成員和原始成員的利益平衡問(wèn)題。其二，集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置應(yīng)當(dāng)貫徹民主原則。首先，對(duì)于集體股與成員股的設(shè)置，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，綜合考慮集體經(jīng)濟(jì)能力、歷史遺留問(wèn)題等多方面因素后，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)民主程序予以決定。具體而言，各地集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)采取訪談、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等多種方式，收集群眾對(duì)于股權(quán)設(shè)置的意見(jiàn)，將群眾意見(jiàn)作為股權(quán)設(shè)置的重要依據(jù)之一。其次，股權(quán)設(shè)置方案也應(yīng)當(dāng)由股東代表大會(huì)討論決定。股權(quán)設(shè)置關(guān)系到集體經(jīng)濟(jì)組織成員的切身利益，因此必須經(jīng)由代表三分之二以上有表決權(quán)的股東表決通過(guò)，否則應(yīng)當(dāng)重新制定股權(quán)設(shè)置方案后再次表決。最后，股權(quán)設(shè)置方案通過(guò)后還應(yīng)當(dāng)在村莊內(nèi)部進(jìn)行公示，且公示期不少于7天。

（三）暢通農(nóng)民主導(dǎo)的利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》提出，“建立自下而上、村民自治、農(nóng)民參與的實(shí)施機(jī)制”。實(shí)踐表明，村民自治的有效實(shí)現(xiàn)不僅需要政府自上而下提供相應(yīng)的制度保障，同樣也有賴于農(nóng)民自身的積極性與專業(yè)性的發(fā)揮。因此，在集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)注重暢通農(nóng)民主導(dǎo)的利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制。是故，須做好以下工作：

一是構(gòu)建集體資產(chǎn)股權(quán)管理積分制度。股權(quán)管理積分制度的構(gòu)建具有相應(yīng)的政策依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)，農(nóng)民較少參與集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)既是股權(quán)管理制度缺乏民主性的重要體現(xiàn)，也是造成集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作無(wú)法獲得農(nóng)民認(rèn)同，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)民與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間矛盾沖突的重要原因。在實(shí)踐中，農(nóng)民通常對(duì)自身農(nóng)齡與其他村民農(nóng)齡的準(zhǔn)確性均十分關(guān)注，但對(duì)清核資產(chǎn)、股份設(shè)置的問(wèn)題卻鮮有關(guān)心。因此，如何激發(fā)農(nóng)民主動(dòng)參與股權(quán)管理工作的熱情，真正實(shí)現(xiàn)共建共治共享模式下的多主體共同參與，就成為當(dāng)前集體資產(chǎn)股權(quán)管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。2020年7月印發(fā)的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于在鄉(xiāng)村治理中推廣運(yùn)用積分制有關(guān)工作的通知》，為激發(fā)農(nóng)民參與集體資產(chǎn)股權(quán)管理活動(dòng)的積極性提供了思路。該“通知”明確通過(guò)將鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)轉(zhuǎn)化為數(shù)量化指標(biāo)，對(duì)農(nóng)民日常行為進(jìn)行評(píng)價(jià)形成積分，并給予相應(yīng)精神鼓勵(lì)或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式，形成一套有效的激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民群眾主動(dòng)參與公共事務(wù)。同時(shí)，各地實(shí)踐也表明，鄉(xiāng)村治理積分制在提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性、完善鄉(xiāng)村治理格局等方面，均發(fā)揮了重要作用。股權(quán)管理積分制度主要包括積分類型和轉(zhuǎn)化方式等內(nèi)容。其一，股權(quán)管理積分制度的加分項(xiàng)目、扣分項(xiàng)目以及相應(yīng)的數(shù)額應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主程序確定。對(duì)于加分項(xiàng)目的類型，可從是否參與集體產(chǎn)權(quán)制度改革普法活動(dòng)、是否參與股東大會(huì)、是否提供股權(quán)管理改革方案等方面進(jìn)行考慮；而扣分項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，可以主要針對(duì)違反股權(quán)管理規(guī)章制度的行為等方面來(lái)定奪。其二，股權(quán)管理積分的轉(zhuǎn)化方式應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民意愿并根據(jù)實(shí)際情況來(lái)決定。就當(dāng)前的實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)看，轉(zhuǎn)化方式較為多樣。例如，有些地方采用“積分換商品”的轉(zhuǎn)化方式，也有些地方采取“積分與股權(quán)分紅掛鉤”的方式，即不同數(shù)額的積分對(duì)應(yīng)不同的股權(quán)分紅增長(zhǎng)比例，還有部分地方采行“積分與貸款掛鉤”的方式，積分越高的主體將在貸款額度、放貸時(shí)間上享有更便利的條件。

二是建立新鄉(xiāng)賢參與集體資產(chǎn)股權(quán)管理制度。當(dāng)前鄉(xiāng)村基層組織創(chuàng)新創(chuàng)造能力、整合管理能力和協(xié)調(diào)動(dòng)員能力不足的重要原因在于，鄉(xiāng)村基層組織內(nèi)部部分成員理論素養(yǎng)較低、工作方式方法單一，這也導(dǎo)致村民自治無(wú)法實(shí)現(xiàn)從“積極參與”到“有效參與”的轉(zhuǎn)變。早在2018年的中央一號(hào)文件中就已提出，“積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用”。新鄉(xiāng)賢的專業(yè)能力表現(xiàn)在管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)創(chuàng)新、資金運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)銷售、市場(chǎng)融資、社會(huì)人脈等方面，能夠?yàn)檗r(nóng)村基層治理提供一種常態(tài)化持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的“經(jīng)濟(jì)樣態(tài)”，而且基于村民的信任感與認(rèn)同感、以及對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)與民眾心理的熟悉，其在協(xié)調(diào)村民關(guān)系、村民與政府關(guān)系時(shí)具有較為明顯的優(yōu)勢(shì)。因此，推進(jìn)新鄉(xiāng)賢融入集體資產(chǎn)股權(quán)管理，實(shí)現(xiàn)村民自治主體多元化，既可以保障股權(quán)管理隊(duì)伍專業(yè)化水平不降低，也可以較大程度地發(fā)揮其協(xié)調(diào)、督導(dǎo)作用。在實(shí)踐中，新鄉(xiāng)賢參與股權(quán)管理呈現(xiàn)為直接參與和間接參與兩種方式。直接參與是指具備股東身份的新鄉(xiāng)賢通過(guò)選舉的方式進(jìn)入理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，從事股權(quán)管理的日常活動(dòng)；而間接參與是指不具備股東身份的新鄉(xiāng)賢以鄉(xiāng)賢參事會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、非正式社會(huì)組織作為平臺(tái)，輔助理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等股權(quán)管理主體做好管理、協(xié)調(diào)工作。鄉(xiāng)賢參事會(huì)作為行政體制下的正式組織，為鄉(xiāng)村治理出謀劃策，而鄉(xiāng)賢理事會(huì)等非正式組織是鄉(xiāng)村治理的必要補(bǔ)充，在村級(jí)治理主體和村民之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。

從范圍來(lái)看，廣義而言，新鄉(xiāng)賢包括本土鄉(xiāng)賢、離土鄉(xiāng)賢、外源鄉(xiāng)賢三類群體，其共同點(diǎn)在于均具有良好的社會(huì)關(guān)系和人力資源，以及一定的社會(huì)地位和影響力。就身份而言，三類群體存在明顯差異：本土鄉(xiāng)賢生于斯、長(zhǎng)于斯、工作于斯，必然具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份；離土鄉(xiāng)賢因人已離開(kāi)本地，其可能已經(jīng)失去本集體經(jīng)濟(jì)組織成員地位，但也有可能仍舊保留著本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份；外源鄉(xiāng)賢是以支援新農(nóng)村建設(shè)為目的進(jìn)村的外來(lái)人員，其是否可以取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份具有較大的不確定性。鑒于存在上述差異，故應(yīng)當(dāng)針對(duì)三類群體的不同情形提供相應(yīng)的制度保障。具體而言，對(duì)于本土鄉(xiāng)賢，各地應(yīng)重點(diǎn)探索其有效參與股權(quán)管理的路徑，并保障其訴求表達(dá)渠道的暢通。值得注意的是，在實(shí)踐中，有些地方設(shè)立了貢獻(xiàn)股等特殊股權(quán)，專門用以激勵(lì)本土鄉(xiāng)賢積極地為鄉(xiāng)村發(fā)展建言獻(xiàn)策。這種做法，其初衷原本無(wú)可厚非，但也容易導(dǎo)致權(quán)力尋租等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)，故需要從合法性與合理性的角度審慎決定這類特殊股權(quán)的取舍；針對(duì)離土鄉(xiāng)賢，各地應(yīng)制定合理、科學(xué)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的喪失條件，以及離土返鄉(xiāng)人員重新取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的要求；對(duì)于外源鄉(xiāng)賢，各地應(yīng)幫助其盡快融入鄉(xiāng)村生活，并為其提供相應(yīng)的生活保障，實(shí)現(xiàn)“引得進(jìn)、留得住”。例如，有些地方將股權(quán)分配作為保障措施，即賦予這類人員人才股等特殊股權(quán)。毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)外源鄉(xiāng)賢作為直接獲益者后，可以促使其更加長(zhǎng)久、積極地參與鄉(xiāng)村建設(shè)。當(dāng)然，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得股權(quán)的正當(dāng)性，還需要得到理論和實(shí)踐的進(jìn)一步證成。

注釋：

①陳進(jìn)華：《治理體系現(xiàn)代化的國(guó)家邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。

②金艷榮：《利害相關(guān)者參與公共決策：類型、過(guò)程與實(shí)現(xiàn)途徑》，《理論探討》2014年第1期。

③［美］愛(ài)德華·弗里曼：《戰(zhàn)略管理——利益相關(guān)者方法》，王彥華、梁豪譯，上海譯文出版社2006年版，第58頁(yè)。

④?［美］愛(ài)德華·弗里曼等：《利益相關(guān)者理論現(xiàn)狀與展望》，盛亞、李靖華等譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第41、24頁(yè)。

⑤陳宏輝、賈生華：《企業(yè)利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)與公司治理的平衡原理》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2005年第8期。

⑥陳宏輝：《企業(yè)利益相關(guān)者的利益要求：理論與實(shí)證研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2004年版，第133頁(yè)。

⑦郭曉鳴、張耀文等：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)營(yíng)制：創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的新探索——基于四川省彭州市的試驗(yàn)分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第4期。

⑧陳小君：《我國(guó)農(nóng)村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會(huì)〈決定〉相關(guān)內(nèi)容解讀》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

⑨房紹坤、林廣會(huì)：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治困境與出路》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期。

⑩參見(jiàn)《婁星區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化和管理指導(dǎo)意見(jiàn)》《九寨溝縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化指導(dǎo)意見(jiàn)》《汕尾市城區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革工作實(shí)施方案》《西洞鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與量化管理》《東坪鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置及管理指導(dǎo)意見(jiàn)》。

?溫鐵軍、劉亞慧等：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革股權(quán)固化需謹(jǐn)慎——基于S市16年的案例分析》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。

?關(guān)穎：《改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)家庭代際關(guān)系的新走向》，《學(xué)習(xí)與探索》2010年第1期。

?浙江省杭州市中級(jí)人民法院民事判決書（2020）浙01民終6586號(hào)。

?浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院民事判決書（2009）杭西民初字第2069號(hào)。

?房紹坤、任怡多：《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)糾紛的司法實(shí)證研究——基于129份裁判文書的整理分析》，《河北法學(xué)》2022年第4期。

?濟(jì)南市中級(jí)人民法院民事判決書（2021）魯01民終989號(hào)。

?高海：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民專業(yè)合作社融合發(fā)展——以黨支部領(lǐng)辦合作社為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2021年第5期。

?鄧大才：《利益相關(guān)：村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第4期。

?《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第40頁(yè)。