完善“田長(zhǎng)制”壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

李 科

（博白縣博白鎮(zhèn)鄉(xiāng)村建設(shè)綜合服務(wù)中心，廣西 玉林 537600）

“田長(zhǎng)制”建設(shè)、施行與完善的意義在于能提高土地資源綜合保護(hù)質(zhì)量，在村、鎮(zhèn)、區(qū)、市四級(jí)“田長(zhǎng)制”全面建成的背景下，督促田長(zhǎng)履行職責(zé)，踐行配套制度，增強(qiáng)農(nóng)田管理的嚴(yán)格性及全面性，有效地解決耕地“非農(nóng)化”這一問題。基于此，為了充分發(fā)揮“田長(zhǎng)制”的作用，探析完善“田長(zhǎng)制”、壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的策略顯得尤為重要。

1 “田長(zhǎng)制”實(shí)施的現(xiàn)狀

推行“田長(zhǎng)制”的原因可從以下幾個(gè)方面出發(fā)予以分析：第一，踐行黨中央耕地保護(hù)政策，根據(jù)保護(hù)耕地的要求施行“田長(zhǎng)制”，達(dá)到加強(qiáng)農(nóng)田管理的目的；第二，推行山林水田湖草生命共同體理念，在林長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制施行后建立健全“田長(zhǎng)制”體系，為提升生態(tài)資源協(xié)同保護(hù)與管理水平給予支持；第三，各地的耕地保護(hù)壓力較大，以北京為例，數(shù)據(jù)顯示，新中國成立之初，北京耕地面積超60.66萬hm2，2017年北京永久基本農(nóng)田10.11萬hm2左右，2016～2018年間耕地面積銳減13.33萬hm2，基于此需加大耕地保護(hù)的力度，實(shí)施“田長(zhǎng)制”增強(qiáng)耕地保護(hù)動(dòng)力，充分利用、保護(hù)各地區(qū)的永久基本農(nóng)田。

實(shí)施“田長(zhǎng)制”的核心為落實(shí)責(zé)任。從河長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制推行的過程中借鑒經(jīng)驗(yàn)，逐層把壓力機(jī)制及責(zé)任機(jī)制融合在一起，在巡查時(shí)若發(fā)現(xiàn)問題需及時(shí)問責(zé)，同時(shí)強(qiáng)化服務(wù)與管理，指引基層探索農(nóng)田保護(hù)新出路。以山東為例，自2017年實(shí)施三級(jí)“田長(zhǎng)制”以來，不斷探索與創(chuàng)新，到2020年底，濱州市已經(jīng)全面推行了“田長(zhǎng)制”，進(jìn)一步明確田長(zhǎng)的責(zé)任。田長(zhǎng)不僅要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違規(guī)亂占耕地、挖湖造景、建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施、破壞農(nóng)田及其他浪費(fèi)耕地資源的行為，還要避免出現(xiàn)改種、撂荒、破壞種植結(jié)構(gòu)的現(xiàn)象。除政策創(chuàng)新外，山東各地“量身定制”田長(zhǎng)所需新工具，濱州市無棣縣研發(fā)了“掌上管地”APP，田長(zhǎng)可以使用手機(jī)拍照、測(cè)量、巡查，該APP還能與“天眼”系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，達(dá)到無死角、全天候監(jiān)管農(nóng)田的目的。天津自《全面實(shí)施耕地保護(hù)“田長(zhǎng)制”管理的意見》以來，多區(qū)積極推行該意見，確保每塊耕地都有田長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)田長(zhǎng)責(zé)任制全覆蓋的目標(biāo)，并將田長(zhǎng)責(zé)任履行情況設(shè)為常態(tài)考核項(xiàng)，納入耕地保護(hù)年度責(zé)任書，同時(shí)考核結(jié)果將影響各區(qū)績(jī)效，繼而通過績(jī)效考核鞭策各區(qū)積極實(shí)施田長(zhǎng)制，解決田長(zhǎng)制實(shí)施浮于表面的問題。河南2020年底展開“田長(zhǎng)制、山長(zhǎng)制”網(wǎng)格化試點(diǎn)活動(dòng)，商丘、新鄉(xiāng)、鶴壁等十余個(gè)縣市及百余個(gè)村社參與試點(diǎn)，推行責(zé)任到人、全面覆蓋、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理等原則，達(dá)到農(nóng)田保護(hù)“一張網(wǎng)”的目的，在此基礎(chǔ)上合理規(guī)劃網(wǎng)格，健全考核辦法、管理隊(duì)伍，最終實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)無縫銜接、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的目標(biāo)。黑龍江在2021年的政府工作報(bào)告中提出了要實(shí)施“田長(zhǎng)制”的要求，積極推行生物、農(nóng)藝、農(nóng)業(yè)工程等措施，不斷提高耕地保護(hù)質(zhì)量，從實(shí)際出發(fā)，健全黑土地保護(hù)體系，為實(shí)施“田長(zhǎng)制”提供條件，將生態(tài)、質(zhì)量、數(shù)量視為“田長(zhǎng)制”施行的著力點(diǎn)，繼而提高“田長(zhǎng)制”實(shí)施的有效性[1]。

當(dāng)前各地區(qū)正在積極實(shí)施“田長(zhǎng)制”，但該制度在推行的過程中存在如下阻力并影響耕地保護(hù)成效：一是田長(zhǎng)未能很好地發(fā)揮紐帶作用，存在向下推行黨政國家政策的力度較大，向上提出耕地保護(hù)建議的力度較小，這就使得“上下聯(lián)動(dòng)”的耕地保護(hù)體系建設(shè)產(chǎn)生了阻力；二是未能調(diào)動(dòng)村民自覺保護(hù)、管理耕地的積極性；三是田長(zhǎng)巡田工作質(zhì)量有待提高，存在巡田頻次、方式、目的等方面不夠明確的問題，這就會(huì)造成“田長(zhǎng)制”實(shí)施過于盲目、隨意的后果，該制度隨之弱化了權(quán)威性；四是科學(xué)技術(shù)需進(jìn)一步引入“田長(zhǎng)制”，解決田長(zhǎng)工作效率低這一問題；五是法治化水平較低，未能將“田長(zhǎng)制”與依法保護(hù)自然資源關(guān)聯(lián)在一起，該制度在實(shí)施時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生糾紛，這不利于充分發(fā)揮“田長(zhǎng)制”的作用。

2 完善“田長(zhǎng)制”的價(jià)值

國家穩(wěn)健發(fā)展的前提之一是糧食安全，“田長(zhǎng)制”是我國探索保障糧食安全出路的一大舉措，有利于提升耕地網(wǎng)格化、全覆蓋保護(hù)水平，并能有效壓實(shí)保護(hù)責(zé)任。完善“田長(zhǎng)制”的價(jià)值有以下幾個(gè)：第一，進(jìn)一步明確四級(jí)聯(lián)動(dòng)責(zé)任，健全村社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、市“田長(zhǎng)制”實(shí)施責(zé)任體系，同時(shí)推行配套制度，基本明確了保護(hù)耕地的工作格局，有些地區(qū)以責(zé)任落實(shí)到部門、人頭為導(dǎo)向，推行七級(jí)“田長(zhǎng)制”，有效細(xì)化責(zé)任體系，高效完成耕地保護(hù)任務(wù)；第二，依托職責(zé)列明清單，同時(shí)收集整理耕地保護(hù)數(shù)據(jù)，保證耕地保護(hù)有據(jù)可依，多地推行耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)模式，根據(jù)職責(zé)清單、保護(hù)目的明確動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的著力點(diǎn)，確保數(shù)據(jù)管理具有時(shí)效性及精準(zhǔn)性，為動(dòng)態(tài)調(diào)整田長(zhǎng)巡查工作計(jì)劃提供依據(jù)，進(jìn)一步優(yōu)化“田長(zhǎng)制”實(shí)施的效果；第三，將考核激勵(lì)機(jī)制視為完善“田長(zhǎng)制”的關(guān)鍵之一，部分地區(qū)會(huì)著重表彰與獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)耕地保護(hù)做出卓越貢獻(xiàn)的個(gè)人或組織，使更多人能主動(dòng)參與耕地保護(hù)活動(dòng)，進(jìn)而消除“田長(zhǎng)制”實(shí)施的阻力。

實(shí)踐證明，在我國推行與完善“田長(zhǎng)制”利于落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)。具體如何推進(jìn)可從以下幾個(gè)方面出發(fā)予以分析：第一，使用數(shù)字技術(shù)，增強(qiáng)耕地保護(hù)的精準(zhǔn)性，創(chuàng)建永久農(nóng)田數(shù)據(jù)庫共享平臺(tái)，利用海量數(shù)據(jù)解決怎樣種植、由誰種植、種什么等問題；第二，村社管理與耕地保護(hù)融合在一起，將耕地保護(hù)視為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的關(guān)鍵舉措之一，從更加宏觀的角度著眼助推區(qū)域性農(nóng)業(yè)良性發(fā)展；第三，多措并舉、合理布局，在提高耕地利用效率及耕地質(zhì)量的層面上花心思，使基于“田長(zhǎng)制”的耕地資源管理工作更具綜合性[2]。

3 完善“田長(zhǎng)制”壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的策略

3.1 發(fā)揮田長(zhǎng)的紐帶作用

田長(zhǎng)是保護(hù)耕地的“哨兵”，一方面基于“誰負(fù)責(zé)、誰來管”的原則關(guān)注耕地利用與保護(hù)的實(shí)際情況，另一方面協(xié)助有關(guān)部門采取措施更好的開發(fā)、利用、保護(hù)耕地資源，堅(jiān)守耕地紅線，提高耕地質(zhì)量?；诖耍镩L(zhǎng)要積極發(fā)揮紐帶作用，向下說明耕地保護(hù)政策、方針等內(nèi)容實(shí)施的意義，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、上報(bào)違規(guī)違紀(jì)濫用耕地資源的行為，向上反饋區(qū)域性耕地保護(hù)實(shí)際情況，協(xié)助各部門施行耕地保護(hù)項(xiàng)目，發(fā)揮田長(zhǎng)報(bào)告、勸誡等作用，疏通項(xiàng)目落地阻力。田長(zhǎng)發(fā)揮紐帶作用的要點(diǎn)有以下兩個(gè)：第一，立足責(zé)任區(qū)積極與村民溝通，用村民能接受的方式闡明保護(hù)耕地的道理，使村民能在保護(hù)耕地紅線的層面上達(dá)成共識(shí)，積極營造和諧的耕地保護(hù)氛圍，為了做到這一點(diǎn)田長(zhǎng)要注重服務(wù)，幫助村民解決耕地保護(hù)相關(guān)問題，拉近田長(zhǎng)與村民的距離，確保田長(zhǎng)能為村民辦實(shí)事，維護(hù)村民權(quán)益，使村民能聽從田長(zhǎng)的勸誡，樂意配合田長(zhǎng)施行耕地保護(hù)項(xiàng)目；第二，定期上報(bào)耕地保護(hù)階段性成果，一方面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，另一方面提出意見，為的是聚攏各部門的力量有針對(duì)性地解決耕地保護(hù)難題，達(dá)到壓實(shí)田長(zhǎng)耕地保護(hù)責(zé)任的目的。田長(zhǎng)上報(bào)耕地保護(hù)情況時(shí)需做到實(shí)事求是、有據(jù)可依，在實(shí)踐中反復(fù)驗(yàn)證與評(píng)定相關(guān)計(jì)劃、項(xiàng)目、政策的綜合效益，使田長(zhǎng)與專職部門最終能夠合力打磨出符合區(qū)域性耕地可持續(xù)開發(fā)利用要求的行動(dòng)方案，達(dá)到讓村民有錢賺、讓農(nóng)田高產(chǎn)的目的，并能實(shí)現(xiàn)保障糧食安全的宏觀目標(biāo)[3]。

3.2 調(diào)動(dòng)村民參與保護(hù)耕地活動(dòng)的積極性

在實(shí)施“田長(zhǎng)制”的進(jìn)程中，需加大網(wǎng)格化、全覆蓋耕地保護(hù)監(jiān)管的力度，使永久農(nóng)田保護(hù)責(zé)任能落實(shí)到網(wǎng)格、地塊及田長(zhǎng)的肩上，同時(shí)各級(jí)負(fù)責(zé)人需明確責(zé)權(quán)范圍，調(diào)動(dòng)村民參與保護(hù)、管理、開發(fā)、利用耕地資源的積極性，從有問題需追責(zé)、有困難需負(fù)責(zé)的角度出發(fā)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，基于以人為本完善“田長(zhǎng)制”。為了調(diào)動(dòng)村民自覺保護(hù)耕地的主體能動(dòng)性，田長(zhǎng)要做到以下幾點(diǎn)：第一，堅(jiān)持源頭把控，提高農(nóng)田全覆蓋、全天候監(jiān)管質(zhì)量，其目的是對(duì)責(zé)任區(qū)的農(nóng)田利用、保護(hù)、開發(fā)等情況能做到心中有數(shù)，以科學(xué)發(fā)展觀為支撐，指引村民擰成一股繩，共同實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)；第二，堅(jiān)持效率為先，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)行為，并及時(shí)制止、勸誡、上報(bào)，田長(zhǎng)需督促當(dāng)事人把土地恢復(fù)成原狀，盡快消除違規(guī)狀態(tài)。四級(jí)田長(zhǎng)需以周為單位，完成檢查、巡查、匯報(bào)等工作，及時(shí)解決違規(guī)破壞、占用農(nóng)田的問題；第三，組建耕地保護(hù)小組，一方面確保每塊田都有田長(zhǎng)，另一方面能組織更多的村民參與常態(tài)化耕地保護(hù)活動(dòng)，以小組成員為支點(diǎn)，織密耕地保護(hù)責(zé)任網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)查處破壞、占用耕地行為的目標(biāo)，使違規(guī)違紀(jì)行為能扼殺在萌芽狀態(tài)；第四，加強(qiáng)宣傳，提高村民的覺悟，使每位村民都能肩負(fù)耕地保護(hù)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上協(xié)助并監(jiān)督田長(zhǎng)，打造積極、民主、開放的耕地保護(hù)環(huán)境，助力田長(zhǎng)壓實(shí)保護(hù)耕地的責(zé)任。

3.3 提高田長(zhǎng)巡田工作質(zhì)量

當(dāng)前各地區(qū)基本形成了“田長(zhǎng)制”實(shí)施的格局，只有不斷提高巡田工作質(zhì)量，才能更好地壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任，解決耕地保護(hù)流于形式的問題?；诖?，各地區(qū)要加大巡田工作模式創(chuàng)新的力度，并試點(diǎn)推行新模式，根據(jù)耕地保護(hù)實(shí)際情況評(píng)價(jià)新模式的綜合效益，以不斷提高生態(tài)效益、人文效益、社會(huì)等效益為導(dǎo)向改進(jìn)巡田工作方式，拓寬田長(zhǎng)壓實(shí)責(zé)任的渠道，同時(shí)利用新的工作方式可以做到耕地保護(hù)問題早發(fā)現(xiàn)、早上報(bào)及早維修、早整改。為了做到這一點(diǎn)各地區(qū)需健全巡田制度，對(duì)巡田頻次、形式、責(zé)任等方面予以說明，該制度應(yīng)具有實(shí)操性，做到因地制宜，結(jié)合各地區(qū)的生態(tài)保護(hù)實(shí)際情況完善巡田制度，堅(jiān)持山林水田湖草協(xié)同巡查，使河長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制、田長(zhǎng)制能形成合力，增強(qiáng)協(xié)同效應(yīng)，更好地解決耕地保護(hù)難題，有效壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。為了提高巡田工作質(zhì)量各地區(qū)可啟用巡田記錄表，其目的是明確巡田人員、時(shí)間、區(qū)域、路線，并說明基本問題、問題類型、制止情況、報(bào)告等情況，有效梳理巡田思路，高效制定巡田計(jì)劃，確保巡田工作責(zé)任能落實(shí)到人，同時(shí)為田長(zhǎng)后續(xù)督促村民整改指明了方向，繼而使耕地保護(hù)責(zé)任能落實(shí)落細(xì)[4]。

3.4 有效利用科學(xué)技術(shù)完善“田長(zhǎng)制”

使用數(shù)字技術(shù)展開耕地保護(hù)活動(dòng)是大勢(shì)所趨，田長(zhǎng)作為關(guān)注與反饋耕地保護(hù)一線成果的“主力軍”需使用科學(xué)技術(shù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決破壞、占用耕地等問題，還能使用網(wǎng)絡(luò)第一時(shí)間上報(bào)耕地保護(hù)情況，提高專職部門與田長(zhǎng)的交互效率，使田長(zhǎng)能更好地實(shí)施黨政方針，在技術(shù)賦能的基礎(chǔ)上進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任。例如，各地區(qū)可將無人機(jī)探測(cè)、衛(wèi)星遙感等高新技術(shù)引入“田長(zhǎng)制”，其目的是助力田長(zhǎng)及時(shí)監(jiān)測(cè)到違規(guī)違紀(jì)使用耕地的行為，第一時(shí)間將最新的遙感影像推送至基層，為處于一線的田長(zhǎng)盡快采取行動(dòng)修復(fù)耕地提供依據(jù)。利用國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)提升耕地信息共享水平，使田長(zhǎng)能了解耕地補(bǔ)占、復(fù)墾、開發(fā)、整改等實(shí)際情況，并利用綜合信息制定監(jiān)管對(duì)策，還能在線展開監(jiān)管工作。未來各地區(qū)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施優(yōu)化升級(jí)的大背景下，5G技術(shù)、AI等技術(shù)將廣泛地用于耕地保護(hù)領(lǐng)域，這就需要田長(zhǎng)樹立“信息化+”工作意識(shí)，能在工作中及時(shí)使用科學(xué)技術(shù)，提升信息素養(yǎng)，注重工作創(chuàng)新，靈活運(yùn)用數(shù)字資源，增強(qiáng)耕地保護(hù)的客觀性與精確性，同時(shí)頒布配套制度，如《基于大數(shù)據(jù)的耕地保護(hù)制度》、《無人機(jī)遙感技術(shù)在巡田中的應(yīng)用須知》等，繼而有效利用科學(xué)技術(shù)完善“田長(zhǎng)制”。

3.5 加大法治力度

為了避免在實(shí)施“田長(zhǎng)制”的過程中產(chǎn)生矛盾，更好地維護(hù)村民權(quán)益并壓實(shí)責(zé)任，需加大法治力度，提升執(zhí)法水平，健全法律法規(guī)，使“田長(zhǎng)制”能落到實(shí)處。基于此，責(zé)任單位需把耕地保護(hù)劃入法治范疇，助力“田長(zhǎng)制”步入法治化發(fā)展正軌，從法律層面著眼說明田長(zhǎng)的職責(zé)，指引田長(zhǎng)制定工作方案，同時(shí)依法規(guī)設(shè)質(zhì)量評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲等機(jī)制，不斷完善耕地保護(hù)、開發(fā)、利用相關(guān)法規(guī)，使田長(zhǎng)能依法解決濫用耕地的問題。在加強(qiáng)法治的過程中，需各地區(qū)剖析典型案例，基于以案釋法宣傳推廣法律法規(guī)，使村民可以自覺守法，強(qiáng)化依法保護(hù)耕地的主觀意識(shí)，能主動(dòng)防止耕地出現(xiàn)“非糧化”的現(xiàn)象，并能協(xié)助田長(zhǎng)有效實(shí)施“田長(zhǎng)制”，避免該制度在實(shí)施過程中產(chǎn)生矛盾，繼而壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任[5]。

4 結(jié)語

綜上所述，實(shí)施“田長(zhǎng)制”具有保障國家糧食安全的價(jià)值，堅(jiān)守耕地紅線，維護(hù)村民權(quán)益，構(gòu)筑山林水田湖草共同體，有效助推我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。基于此，各地區(qū)要從因地制宜的角度出發(fā)完善“田長(zhǎng)制”，發(fā)揮田長(zhǎng)的紐帶作用，調(diào)動(dòng)村民參與保護(hù)耕地活動(dòng)的積極性，提高田長(zhǎng)巡田工作質(zhì)量，有效使用科學(xué)技術(shù)，還需加大法治力度，繼而推動(dòng)“田長(zhǎng)制”向著法治化、智慧化、人本化的方向發(fā)展，有效追加耕地保護(hù)的生態(tài)效益、人文效益、社會(huì)效益，繼而在壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的基礎(chǔ)上助推農(nóng)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。