行政復議繁簡分流的理論基礎及實踐路徑

陳紹鵬（安徽省六安市司法局）

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議審議通過新修訂的《中華人民共和國行政復議法》，其中的重要內容就是改革行政復議審理機制，將現(xiàn)行行政復議程序轉化為普通程序，新設行政復議簡易程序，要求各級行政復議機構根據案件難易程度進行繁簡分流。這是行政復議制度發(fā)展史上的關鍵制度創(chuàng)新，行政復議多元化、多層次的程序體系由此搭建起來。新法2024年1月1日起實施后，將會對行政復議實踐產生深遠影響。制度的創(chuàng)新有賴于理論的研究和實踐的路徑選擇。對于絕大多數行政復議機構和行政復議人員來說，繁簡分流是一套嶄新的、要求更加嚴格的審理機制，其價值目標、理念基礎和實踐路徑亟需梳理，否則將會導致部分行政復議機構和人員不愿、不會適用簡易程序，不能有效提升行政復議工作質效，難以實現(xiàn)制度設計的初衷。因此，有必要加強對這一新型案件審查方式的研究，以回應現(xiàn)實需求。

一、源起：行政復議繁簡分流的理論基礎

面對“訴訟爆炸”，民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟不約而同地選擇繁簡分流，在案件立案之后，根據案件的難易程度，將案件分為一般程序和簡易程序，簡單案件引入簡易程序審理，加快案件的審理速度，在法定期限內快速化解行政爭議，實現(xiàn)定分止爭。這一模式具有豐富的內涵和理論基礎。

（一）“二八定律”和“長尾理論”的延伸

19世紀末20世紀初，意大利經濟學家維爾弗雷多·帕累托發(fā)現(xiàn)，在任何特定群體中，重要的因子通常只占少數，不重要的因子則占多數 。該原則后來在經濟學、社會學領域形成“二八定律”（又稱“帕累托定律”），即最重要的20%因子占據著絕對優(yōu)勢地位或發(fā)揮著主導作用，而其余80%因子在數量上占據多數，卻處于相對劣勢地位或發(fā)揮次要作用。但這是否意味著處于劣勢的“80%因子”不重要呢？美國學者克里斯·安德森研究后發(fā)現(xiàn)，在經濟領域，當商品儲存、流通展示的場地和渠道足夠寬廣，商品生產成本急劇下降以至于個人都可以進行生產，商品的銷售成本急劇降低時，幾乎任何以前看似需求極低的產品，只要有出售，就會有人購買①白福春：《長尾理論與圖書館的文獻保障體系》，《現(xiàn)代情報》，2008 年第5期。。這就是長尾理論，這一原則更加注重被忽視的處于劣勢的80%因子的價值。前述兩種理論迅速在社會學、法學等領域擴展開來。有研究者發(fā)現(xiàn)，在民事審判和刑事審判領域，大約80%的案件屬于簡單案件，剩余部分屬于疑難復雜案件。因此，人民法院按照繁簡分流模式分配審判資源，將案件分別納入不同的程序進行處理。2016 年9 月，最高人民法院發(fā)布《關于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21 號），要求在案件辦理中全面適用繁簡分流，引導當事人選擇多元化糾紛解決機制或者簡易程序、協(xié)商方式解決糾紛，破解案多人少難題。這一制度在司法審判中取得積極成效，甚至有學者認為，“繁簡分流的歷史實踐證明，司法實踐破解‘案多人少’的過程，也恰是二八定律和長尾理論充分運用的過程?！雹谕跎厝A、李軍波：《繁簡分流改革背景下的民事訴訟程序設置研究》，《中國應用法學》，2021年第4期。

（二）追求行政復議辦案效率

在制度發(fā)展過程中，訴訟制度面對奔涌而來的案件，在程序上設置多層體系，實現(xiàn)精細化分流，提高辦案效率。行政復議相較于訴訟制度起步較晚，程序活力不顯，且與行政訴訟同質化較為嚴重。作為一種在設計時兼具行政監(jiān)督、行政救濟和行政司法行為三重屬性的制度，行政復議制度更像是一座“富礦”，制度功效尚未得到完全發(fā)揮。通過立法確定繁簡分流的重要意義在于，一方面可以使當事人受侵害的合法權益及時獲得救濟，避免引發(fā)新的矛盾，減少機會成本損失；另一方面，使行政爭議得以及時化解，行政秩序盡早恢復安定有序狀態(tài)。通過繁簡分流重組行政復議案件辦理模式，對行政復議案件進行分類處理，是提高行政復議效率的理性選擇。在這一過程中，行政復議制度優(yōu)勢——高效性——得到充分彰顯。

（三）權利訴求多元化需求的回應

隨著我國法治建設進程的加快，尤其是在互聯(lián)網、融媒體新時代背景下，人們的價值訴求更加多元，行政爭議呈現(xiàn)多發(fā)易發(fā)態(tài)勢，人們往往傾向于向更高級別行政機關表達訴求。行政機關希冀以有限數量的人員和較少的資源處理更多的行政爭議。對當事人而言，則希望通過被分配到更充裕的行政資源、公正順暢的法律程序，并以最小的的訴累實現(xiàn)自身訴求。正如一份調查顯示，“中國老百姓對行政救濟機制最迫切的期待是成本低、效率高、糾錯或者救濟及時，即他們所期待的公正性得到及時的滿足。”③楊海坤、朱恒順：《行政復議的理念調整與制度完善——事關我國〈行政復議法〉及相關法律的重要修改》，《法律評論》，2014年第4期。

繁簡分流可以在保證公平公正的前提下，將簡單案件處理理念由“程序保障”讓渡給“效率第一”，解決當事人多元化訴求和行政復議資源有限之間的矛盾，以此達致法律效果與社會效果的統(tǒng)一：一是差異化的處理程序使分流到不同程序的案件，以不同流程得到妥善解決，達到案結事了；二是通過設立多元化審理程序和糾紛解決路徑，保障不同觀點得到充分表達，充分體現(xiàn)行政復議制度的包容性、公正性、效率性和實效性；三是繁簡分流機制是結合現(xiàn)有制度規(guī)定的改良，在發(fā)揮制度功效的同時，將對行政復議體制的沖擊和影響降到最小。

（四）完善行政復議審理機制的重要內容

行政復議作為一種內部監(jiān)督制度，天然帶有欠缺“公正性”的擔憂?！皶鎸徖怼边@種“看不見”的審理機制則加劇了這種隱憂。制度不被信賴，公正性就會打折扣。行政復議法實施二十多年來，行政復議機關已具備豐富的審理實踐經驗，并基本形成相對固定的審理思路。但是，隨著案件數量不斷上升，行政復議法及其實施條例中單一、內部化的審理機制弱點已經顯現(xiàn)。對于行政復議人員而言，即便具有高度責任心且業(yè)務純熟，當超過一定數量的案件涌來時，要求其在極其有限的時間內毫無瑕疵地完成審理幾乎是不可能的，更何況還有同樣重要的矛盾化解、業(yè)務指導等其他工作。通過繁簡分流，部分簡單案件通過簡易程序快速解決，可以有效緩解行政復議機關的審理壓力，部分復雜案件也能夠得到深入細致的審理和公正妥善的處理，最大限度地發(fā)揮行政復議在訴源治理中的參與、規(guī)范和保障作用，將行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢轉化為創(chuàng)新社會治理的效能。

二、檢視：先行先試的行政復議案件繁簡分流考察

（一）我國行政復議繁簡分流的制度探索

在行政復議案件審理方式上，立法多次進行修改完善。1990年國務院《行政復議條例》確定書面審查制度后，1999年《中華人民共和國行政復議法》規(guī)定行政復議機構在書面審查基礎上，可以采取調查、聽取意見的方式進行審理。2007年，《中華人民共和國行政復議法實施條例》豐富了行政復議審理方式，規(guī)定對于重大疑難復雜案件可以采取聽證的方式審理。此次，新行政復議法將“大繁簡、大分流”理念滲透到立法中，專章從三個方面作出規(guī)制。在內容上，吸收了行政復議法實施條例中有關審理程序規(guī)定的內容，明確了適用簡易程序的案件類型（4+1類）；在辦案程序上，明確簡易程序的辦案程序，某一屬于簡易程序法定范圍的具體案件是否適用簡易程序，由行政復議機構根據情況判斷。要求被申請人縮短答辯期限，復議機關在30日內審結。對于普通案件，原則上應聽取當事人意見，必要時組織聽證，同時對聽取行政復議委員會咨詢意見、行政復議聽證程序適用范圍、程序以及聽證筆錄等進行完善；在程序保障上，設立了繁簡轉換機制，在適用簡易程序審理過程中，如果發(fā)現(xiàn)案情復雜，經批準可以轉化為一般程序。

（二）地方行政復議繁簡分流探索

據司法部網站顯示，自1999年《行政復議法》施行至2022年年底，全國各級復議機關累計辦理行政復議案件約313.7萬件，糾正違法或不當行政行為35.1萬件。自2010年起，年均案件量超過10萬件，行政復議在解決化解社會矛盾、促進依法行政、建設法治政府等方面起到了十分重要的作用。同時應當看到的是，行政復議案件年度辦結率保持在85%左右，還有一部分案件未能及時得到解決，案件積壓現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

行政復議困局在基層。數據顯示，地方行政復議機關約有30449個，其中部門有27168個，政府有3281個。行政復議權集中后，原來由上級主管部門“條條管轄”案件統(tǒng)一由同級人民政府管轄，市縣級人民政府受理的行政復議案件總量明顯增加。以中部某市為例，新管轄體制實施半年后，縣級政府平均受理案件增長2 倍，市級政府平均受理案件增長約3 倍。從近七年的行政復議案件情況來看，市縣人民政府及其部門作為行政復議機關審理的案件占總數的81.35%。市縣政府及其部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為被申請人占比保持在80%左右。

地方上，“職業(yè)打假類”案件和公安交通行政處罰類案件占比最大，部分地方甚至占比超過70%。在現(xiàn)行行政編制總體資源不足的情況下，為化解“案多人少”矛盾，一些行政復議機關一方面盡可能爭取更多辦案力量，另一方面在內部挖潛上“做文章”。有的地方運用“簡案快辦、繁案精辦”審理機制，大大提升了行政復議的公開透明度和公信力。如遼寧省司法廳印發(fā)《遼寧省司法廳辦理省政府行政復議案件繁簡分流辦法（試行）》，山西省太原市政府行政復議局印發(fā)《太原市行政復議案件繁簡分流工作辦法》等，進行了有益探索。廣東省佛山市南海區(qū)自2014年以來每年適用簡易程序審理占比60%以上，近六年采用簡易程序辦結2441件行政復議案件，平均辦案時間在20日以內，每名專職行政復議人員年均辦結約400件。適用繁簡分流制度后，該區(qū)“簡易程序辦案機制就像一條奔涌向前的大河，充分釋放了改革活力”。浙江省寧波市探索對簡易案件“速立、速審、速裁”，辦案平均用時15.26天，行政復議的高效優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。

（三）行政復議繁簡分流的制度困境

1.程序分流入口較為狹窄?？傮w上看，新行政復議法對繁簡分流制度在設計上總體保持“普通程序+簡易程序”二元體系。相對民事訴訟繁簡分流采取的簡易程序、小額訴訟程序、特別程序、督促程序四種制度，刑事訴訟采取的普通程序、簡易程序和速裁程序并行，新行政復議法在制度供給上采取的繁簡分流方式仍是較為簡單、傳統(tǒng)的。同時，對于適用簡易程序規(guī)定的是“可以”而非“應當”，行政復議機關對于是否適用簡易程序具有較大的裁量權，這勢必會影響實踐中適用簡易程序的比例。

2.程序設計不夠完備多元。對于普通案件，新行政復議法規(guī)定的審查程序較為完備，但是對于簡易程序，新行政復議法僅對辦案程序時限、審查方式作出統(tǒng)一規(guī)定。但各地行政復議情況不同，有的地方基層行政復議案多人少情況較為普遍，有限時間內難以完成大批量的案件處理，這樣會導致部分行政復議機構寧愿將案件轉為普通程序審查，進而導致案件審查期限被延長，造成程序負擔。此外，簡易程序案件的送達、報批、聽取意見等程序還沒有細化規(guī)定，程序性負擔仍然存在。

3.案件辦理保障有待明確。新行政復議法規(guī)定了繁簡分流轉換機制，但是這種轉換機制的程序要求仍待明確，如行政復議審查期限如何計算，簡易程序中的當事人和行政機關行為效力是否繼續(xù)保留、簡易程序是否可以延期審理等。行政復議案多人少問題一直是一個困擾各級行政復議機關的難題，新行政復議法修改后，可以預見的是行政復議案件數量將會大幅增長。但有的地方行政復議體制改革并未完全落實到位，案件辦理壓力持續(xù)加大，人員力量配置卻始終受限，這對于行政復議繁簡分流機制將是一個巨大考驗。

三、實現(xiàn)：繁簡分流在行政復議中的實踐路徑

各級行政復議機關能否準確、完整理解繁簡分流制度的內涵和實踐要求，對繁簡分流機制的有效運用具有決定性意義。這既需要各級行政復議機關掌握行政復議繁簡分流的價值目標和區(qū)分標準，綜合衡量利益大小、復雜性、社會影響等因素，靈活運用，也需要立法層面出臺更多配套規(guī)則，明確操作流程，加強監(jiān)督指導，更好發(fā)揮繁簡分流的制度功效。

（一）理順繁簡分流的價值目標

行政復議繁簡分流不能簡單以“公正與效率的衡平”來判斷，要在法治視域下合理劃定行政復議繁簡分流的價值目標，筆者認為，至少需要關注以下三個原則：

一是效率原則。效率是推進繁簡分流的首要目標。在保障權益的基礎上，行政復議機關要實現(xiàn)繁案精辦、簡案快辦，最大限度節(jié)約當事人的時間和行政復議機關的辦案時間，發(fā)揮行政復議高效的優(yōu)勢。

二是法律規(guī)范原則。行政復議案件的繁簡分流，是行政復議機關嚴格依照行政復議法及其實施條例等法律法規(guī)的規(guī)定，在遵循法定程序的基礎上，簡化簡易案件的辦理程序，縮短辦案時間。在一般案件的處理中，充分保障各方當事人的程序權益，但不得增加法律規(guī)定之外的其他程序。

三是程序公正原則。由于繁簡分流實質上是行政復議機關依職權而進行的程序選擇，意味著當事人要放棄其他程序權益。因而，行政復議申請人往往處于弱勢一方，相應的程序權利往往事后才可以通過監(jiān)督或訴訟主張。行政復議作為一種“行政司法行為”，在定位上兼具糾正違法或不當行政行為價值，應更多側重保障當事人的程序權益，確保程序公開透明，特別是選擇簡易程序審理時，至少應保障當事人陳述意見、被告知以及獲得公正裁決結果等權益，只有這樣才可以使當事人信服，進而促進行政爭議實質性化解。

（二）正確認定繁簡分流的標準

在世界范圍內，各國在行政復議制度發(fā)展過程中，都面臨如何設計出一整套繁簡不一的審查方式，供當事人和行政復議機關來選擇的難題。在各國的制度探索中，大致在確定繁簡分流機制時分為兩類，“一類是以形式要件為限制，譬如以一定之金額，或一定訴訟上請求為限制”，另一類是以實質要件為限制，譬如“請求在事實上或法律上并無特別困難，或事實之內容已臻明確”。④翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2002年版，第1470～1471頁。通過形式或者實質要件的區(qū)分，確定相應的審理程序。

從民事、刑事案件以及行政審判繁簡分流的經驗來看，凡明確屬于法定簡易程序適用范圍的簡單案件，應統(tǒng)一適用簡易程序審理。對于不屬于法定簡易程序適用范圍的簡單案件，可以采取一般程序簡化審理快辦快結。新行政復議法大體上借鑒了行政訴訟繁簡分流制度模式，采取“實質要件”和“形式要件”結合模式，但也預留了制度空間，規(guī)定當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。筆者認為，正如前文所述，為避免簡而不易，易而不簡，需要統(tǒng)一制定繁簡案件識別標準，可以參考民事訴訟“分值類”評價和“描述類”評價方法，制定歸納案件難易要素，賦予相應權重或者授權行政復議機構自行判斷。同時，限制行政復議機構的自由裁量權，擴大行政復議簡易程序的適用范圍，優(yōu)化行政復議的適用規(guī)則，可以考慮在立案階段區(qū)分是否屬于簡單案件。

（三）推動行政復議裁判文書規(guī)范化

目前，行政復議文書格式是統(tǒng)一模板，沒有根據不同案件類型和審查程序設計相應的文書格式。這一情況不適應繁簡分流背景下的案件處理規(guī)則。因此，需要對現(xiàn)行的行政復議裁判文書格式、種類等進行相應改革。

對于簡單案件，不需要突出行政復議決定書中對事實爭議和法律適用問題的論證，而應體現(xiàn)對快捷、高效的要求，采取模板化裁判文書形式。對于復雜案件，則需要對裁判文書的論證說理、法律適用等問題進行深度挖掘。目前各級行政復議機關對案件審理已經逐漸積累了一定經驗，司法部和原國務院法制辦發(fā)布的典型案例和答復匯編，對基層行政復議工作起到很好的示范指導作用。但這一制度作用尚未得到完全發(fā)揮，需要在更高層面定期抽取裁判規(guī)則，發(fā)布指導性規(guī)范，總結各類行政復議案件的審理規(guī)律和審查方式，為行政復議人員提供參考和指引。

（四）規(guī)范繁簡分流的具體適用

1.關于簡案判定。在內部審批流程上，在立案階段判定是否適用簡易程序，報請行政復議機構負責人審批。對適用簡易程序審理的行政復議案件，可授權行政復議機構負責人對程序性事項以及繁簡轉換機制簽批，以明確辦案責任。對于適用一般程序案件，進一步優(yōu)化辦理程序，確定兩名行政復議人員具體承辦，減少審批流程，運用全國行政復議應訴工作平臺審批案件，更快捷地作出處理。

2.關于審理程序。簡易程序，應求速結。簡易程序仍需聽取當事人意見，但不再舉行聽證會、集體討論，也不需要提請行政復議委員會提出咨詢意見。在聽取當事人意見過程中，當事人可以通過口頭、電子等方式向行政復議機構表達訴求，行政復議機構記錄在案。對于無法通知當事人的情形，行政復議機構在窮盡有效手段的情況下，可以采取聽取一方意見的方式作出決定，相應情形記錄在案。簡案快辦的對應概念就是“繁案精辦”。對于一般程序案件，應嚴格按照行政復議法律法規(guī)規(guī)定的程序處理；對于復雜案件，則應通過聽取意見、聽證、行政復議委員會提出咨詢意見等方式，對行政爭議的事實、程序、法律適用、法律關系等方面進行全面細致的審查，更快更好地審理行政復議案件。

3.關于繁簡轉化機制。行政復議人員在案件辦理過程中，發(fā)現(xiàn)行政復議案件不宜適用簡易程序的，可以按程序報請審批，將簡易程序轉為一般程序處理。這一情況更有利于當事人權益，特別是程序性權益的保障，但也應將程序變動情況及時告知當事人。此外，行政復議機構應細化繁簡轉換的具體情形，減少繁簡轉換的隨意性。如出現(xiàn)新的事實證據、當事人對案件出現(xiàn)新的爭議，簡易程序適用基礎已經不復存在，應轉化為一般程序進行處理。

四、結語

行政復議案件繁簡分流機制，能夠凸顯行政復議制度作為法定行政爭議化解機制具有更多元、規(guī)范、穩(wěn)定、可預期的特點。行政復議繁簡分流作為行政復議領域的一項新制度，要在更大程度上實現(xiàn)制度目的，必須從系統(tǒng)與結合上做文章，整合配套機制，建立完備的辦案流程管理制度、審理標準、人員分類管理以及考核等多項工作機制，促進彼此呈現(xiàn)相輔相成的格局，用有限審理資源配以最有效的審理程序，達到案件辦理效率與公正的完美衡平。