新時代基層治理體制改革背景下司法所服務基層平安法治建設的實踐與思考

陳治元（重慶市司法局副局長）

黨的二十大報告指出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“建設覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念”“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平”，對深化基層治理提出明確要求，作出全面部署。2022年8月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關于進一步加強市縣法治建設的意見》，明確提出要“依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所具體負責協(xié)調推進、督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設工作?！彼痉ㄋ鳛樗痉ㄐ姓到y(tǒng)在基層開展工作的前沿陣地，要明確新時代職能定位，充分發(fā)揮協(xié)調推進、督促檢查作用，把人民調解、法律服務、法治宣傳、法治建設等職能融入共建共治共享的社會治理格局中，有效滿足人民群眾日益增長的法律服務需求，為健全完善基層治理體系和不斷提升治理能力水平提供服務保障。

2021年以來，重慶市先后出臺《中共重慶市委重慶市人民政府關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的實施意見》《關于加強黨建統(tǒng)領基層治理實施意見（試行）》等政策文件，提出健全完善“一中心四板塊一網格”①“一中心四板塊一網格”： “一中心”為基層治理指揮中心；“四板塊”為黨的建設、經濟發(fā)展、民生服務、平安法治；“一網格”為基層網格。基層智治體系，要求將現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合辦事機構和事業(yè)站所、派駐機構對應納入“四板塊”統(tǒng)籌管理，司法所納入“平安法治”板塊，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委統(tǒng)一指揮調度，實行“縣屬鄉(xiāng)用”，日常管理、考核獎懲等以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主。重慶市司法局準確識變、科學應變、主動求變，以迭代升級基層治理法治化“五大行動”為抓手，積極在改革中轉變思維方式、調整工作模式、強化陣地建設、提升工作能力、強化科技賦能，圍繞夯實基層基礎，堅持重心下移、力量下沉、資源整合，切實提升圍繞中心、服務大局的能力水平。

一、重慶司法所在基層治理方面的工作成效

（一）探索形成了黨建引領的司法所工作體制。堅持加強政治建設，以政治建設為統(tǒng)領，始終確保司法所工作正確方向。把司法所放到黨建統(tǒng)領基層智治體系中謀劃，推動司法所作為派駐機構統(tǒng)一納入平安法治板塊統(tǒng)籌管理、服務履職。完善司法所管理體制機制，堅持區(qū)（縣）司法局主管，優(yōu)化管理體制機制。堅持黨對司法行政工作的絕對領導，大力推動司法所基層黨組織建設，重視從基層司法所業(yè)務骨干中發(fā)展黨員，目前司法所工作人員中黨員共計1277人，占比達28.2%；單獨或聯(lián)合設立黨支部98個，實現(xiàn)了黨組織有效覆蓋。

（二）逐步健全了權責清晰的司法所職能體系。明確司法所定位。落實中央全面依法治國委員會《關于進一步加強市縣法治建設的意見》，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層治理法治化改革試點，明確在黨委、政府統(tǒng)一領導下，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所負責協(xié)調推進、督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設工作。目前，南川區(qū)、云陽縣試點初見成效。加強頂層設計和整體規(guī)劃，結合《全國司法所工作規(guī)范》，印發(fā)《關于深化基層依法治理進一步加強司法所建設的意見》，從深化認識、明確工作職責、理順管理體制、提升治理能力、加強工作保障、加強組織領導等方面提出意見，為加強司法所建設、推進司法所圍繞中心積極發(fā)揮職能提供有力制度支撐。加強職能整合，推動將司法所職能納入重慶市《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法定職責事項清單指導目錄（2023年版）》和重慶市村（社區(qū)）“四清單一目錄”②“四清單一目錄”指工作事項清單、負面事項清單、依法出具證明事項清單、不應出具證明事項清單和工作機制掛牌指導目錄。，明確工作牽頭責任和配合責任、理清職責邊界，形成界限清晰、職責明確的職能體系。

（三）大力構建了全面規(guī)范的司法所組織網絡。堅持“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一所”，推進司法行政服務向人口較多、經濟發(fā)達、法治需求旺盛的功能區(qū)延伸，積極爭取編制部門重視支持，大力推進司法所設立工作。據統(tǒng)計，全市司法所數(shù)量增加到1034家，業(yè)務用房面積提升至19.6萬平方米，實現(xiàn)了司法所鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋。堅持“面上推進、點上突破”的總體思路，強力推進司法所規(guī)范化建設。推進公共法律服務“站所合一”，實施“十百千”實體平臺標準化建設工程；2020年—2021年組織開展了司法行政基層示范陣地建設；2022年部署開展了“楓橋式”司法所創(chuàng)建活動；實施司法所規(guī)范化建設三年行動，按照“系統(tǒng)化思維、模塊化推進、精細化管理”工作方法，制定規(guī)范化司法所建設的可量化評價指標體系，提升司法所建設整體水平。

（四）培育鍛造了業(yè)務精通的司法所人才隊伍。聚焦司法所人員力量不足問題，采取多種方式，推動編制和人員下沉司法所。選派三批共189名監(jiān)所干警參與司法所社區(qū)矯正工作，督促落實鎮(zhèn)街配備2名以上專職調解員，為司法所配備1名以上社區(qū)矯正社會工作者，目前全市4人及以上司法所占比從2021年的18.6%提升至94%以上。嚴格選人用人標準，不斷優(yōu)化隊伍知識結構，目前，司法所法學類專業(yè)背景工作人員有781名，占比達17.2%。鼓勵參加法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格證的司法所干警占在職在編司法所工作人員的14.29%。用好三年司法所長輪訓制度，3年來分層分級舉辦各類培訓616場次、培訓基層干部9576人次。積極培育樹立示范典型，2021年以來全市司法所隊伍累計獲得省部級表彰35人，獲得區(qū)縣級表彰107人。目前，司法所工作人員由2021年底2884人增加到4515人，增幅達56%，輔助人員由1234人增加到2579人，增幅達108%。

（五）完善優(yōu)化了服務大局的司法所履職模式。部署以司法所為主要載體的基層治理法治化“五大行動”，以實施“千所萬村（社區(qū)）”基層治理實踐三年行動為抓手，樹立鼓勵改革創(chuàng)新、尊重基層首創(chuàng)鮮明導向，為司法所搭建展示平臺，引導干部隊伍積極開展基層治理實踐。2021年以來，全市司法所創(chuàng)新實施重點人群“管控一條鏈”和“調解一件事”改革，參與排查調處矛盾糾紛35.9萬件，服務管理社區(qū)矯正對象1.2萬人和安置幫教對象11萬人，有力維護基層平安穩(wěn)定。不斷加強基層法治建設，為基層政府提供法律意見建議13915條；參與制定審核規(guī)范性文件2512件，指導制定村規(guī)民約4922件，為群眾解答法律咨詢超45萬人次，提供法律援助初審5286件，開展法治宣傳5.6萬次，惠及群眾2463萬人次，推動公共法律服務有效覆蓋。

（六）創(chuàng)新打造了示范帶動的司法所建設“新引擎”。制定“楓橋式”司法所創(chuàng)建“可量化”標準。圍繞打造全面過硬的基層戰(zhàn)斗堡壘、基層依法治理的實踐平臺、維護社會穩(wěn)定的實戰(zhàn)平臺、公共法律服務的綜合平臺“四大平臺”，明確四大任務和十八條實施內容，制定“楓橋式”司法所創(chuàng)建標準，動態(tài)調整、適時優(yōu)化，確保創(chuàng)建標準科學合理。強化“跟蹤式”督導牽引，將創(chuàng)建工作納入全國市域社會治理現(xiàn)代化試點重慶市特色建設內容，定期督察通報，建立兩年周期檢查、動態(tài)“掛摘牌”管理機制，做到“成熟一家命名一家”“退步一家摘牌一家”，形成“示范引領、有進有出”的動態(tài)管理模式，確保創(chuàng)建質量。形成“階梯式”培育模式。通過“楓橋式”司法所創(chuàng)建和標準化司法所建設，形成“強化儲備一批、申報培育一批、示范引領一批”的階梯培育體系，推動司法所標準化建設318個，培育“楓橋式”司法所55個、命名30個，形成示范輻射效應。

二、現(xiàn)存主要問題

一是思想認識跟不上政策調整節(jié)奏。部分區(qū)縣司法局應對改革思考謀劃不夠，主動擔當作為意識不強，仍然存在等靠要思想。司法所工作人員對于基層治理改革欠缺敏銳度，在服務中心大局中作用發(fā)揮不充分。二是新時代基層治理格局的沖擊。推動構建黨建統(tǒng)領現(xiàn)代基層治理體系，涉及面廣，對于司法所固有工作模式會帶來重塑與重構的壓力，比如，司法行政業(yè)務被納入“平安法治”板塊后，對于司法所陣地建設形成沖擊，業(yè)務落實面臨“人荒”等問題，需要基層不斷堅持創(chuàng)新。三是基層站所管理發(fā)展不平衡。部分區(qū)縣司法所建設老問題未得到根本解決，工作力量與新職能任務不匹配，工作力量和專業(yè)性不足矛盾凸顯，存在部分專職調解員“專職不專用”現(xiàn)象。四是職能發(fā)揮與新時代新要求不適應。有的司法所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中定位不明確，監(jiān)督缺位現(xiàn)象突出，有的司法所指導調解效能發(fā)揮不充分，鎮(zhèn)街“一庭兩所”機制運行不暢，從2023年數(shù)據上看，區(qū)縣半年最多可達3000件，少則僅個位數(shù)。指導村（居）調解組織一線化解和數(shù)據歸集不到位，矛盾糾紛排查化解不深不細，2023年上半年，全市村（居）調解案件127379件，占全市調解案件總數(shù)57.7%，平均每個村（居）月調解案件1.89件。矛盾糾紛未能及時吸附在村（居），存在上行外溢風險。公共法律服務效率和便利化存在短板。公共法律服務“一網通辦”“全程網辦”服務便利化程度不高，解決法律服務“好不好”的問題還需努力。重點人群服務管理落實不到位。鎮(zhèn)街、村（居）風險動態(tài)分析和研判細化不夠，對于潛在風險未做到深挖細查。

2023年度全市司法所組織機構和人員隊伍情況統(tǒng)計表

2021年—2023年上半年全市司法所履職情況統(tǒng)計

三、新時代司法所服務基層平安法治建設路徑優(yōu)化

（一）進一步更新觀念理念，樹立開放式陣地觀。一是更新思想觀念、工作理念。改革不僅是工作模式的調整，更是思想觀念的變革?；鶎又卫眢w制改革背景下的工作模式，將是開放式、智能化、變革性的工作模式，工作陣地將由傳統(tǒng)的辦公室等有形陣地逐漸轉變?yōu)椤艾F(xiàn)實有形+網絡無形”的陣地模式。要主動適應改革需要，推動思想觀念更新再造，打破“房地模式”傳統(tǒng)陣地思維，樹立開放式陣地觀，把有效發(fā)揮職能作用作為陣地建設的核心，推進陣地功能更新再造。二是明確運行機制。打造“141”基層智治體系布局，采取“前店后廠”“前門診、后住院”的模式，即前端觸角探知，由網格員等一線人員收集上報信息，初始簡易處置；中端分流處置，由基層治理指揮中心歸集信息、分流指派，中端處置；末端精細處置，由平安法治板塊統(tǒng)籌調度司法行政等條線部門專業(yè)化力量介入，專業(yè)化精細化處置。三是建強基層陣地。按照基層治理指揮中心功能定位分析，中心和平安法治板塊主要功能是信息歸集、分流指派等“統(tǒng)籌協(xié)調+中級處置”，專業(yè)化程度較弱，在專業(yè)性上不能替代條線部門，專業(yè)化管理指導工作仍將由條線部門完成?；诖?，短期內不宜將司法所、公安派出所等部門派駐機構與中心進行無差別整合。司法行政工作需要有效提升專業(yè)化精細化水平，在板塊工作中站穩(wěn)腳跟、發(fā)力發(fā)聲。

（二）進一步聚焦基層治理，推進鎮(zhèn)街法治化綜合改革。一是建立健全鎮(zhèn)街法治建設領導體制。在鎮(zhèn)街設立法治建設統(tǒng)籌新機制，明確鎮(zhèn)街黨（工）委法治建設主體責任，明確法治建設工作機構，統(tǒng)籌協(xié)調推進鎮(zhèn)街法治建設。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責清單，完善相關工作機制。制定法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設工作評價辦法，開展法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設示范創(chuàng)建，探索法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設實踐經驗，增強敢于統(tǒng)籌善于統(tǒng)籌能力水平。二是落地鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法改革。司法所要積極作為，承接鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調、指導監(jiān)督職能，推動鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法改革有效落地。將推進鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法改革過程與推進鎮(zhèn)街法治化綜合改革協(xié)同部署、提升改革的整體性協(xié)同性。三是實質化履行鎮(zhèn)街法律顧問、法治審核職能。建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府法律顧問和公職律師制度，探索建立司法所長擔任鎮(zhèn)街首席法律顧問機制，推行司法所長固定列席鎮(zhèn)街黨政聯(lián)席會議制度，實質化組織開展鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件、重大行政決策、行政機關合同、重大行政執(zhí)法決定合法合規(guī)性審查等工作。

（三）進一步適應職責任務重構，做實做強司法所。一是厘清職能職責。按照基層治理體制改革部署，結合市司法局《關于深化基層依法治理進一步加強司法所建設的意見》明確的十二項職責任務，重新梳理形成“司法所權責清單”，在做好司法行政傳統(tǒng)業(yè)務工作基礎上，推動司法所做實統(tǒng)籌鎮(zhèn)街法治建設、綜合行政執(zhí)法協(xié)調監(jiān)督、黨委和政府法律顧問三項綜合職能，做細做精做專法治建設工作。二是優(yōu)化整合集約管理。對全市司法所按照區(qū)位、功能、作用發(fā)揮等元素精準畫像，統(tǒng)籌進行分類指導，結合行政區(qū)劃優(yōu)化調整，在人口空心化突出、城鎮(zhèn)功能全面衰退的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，謀劃推動司法所調整優(yōu)化，推動司法所有效覆蓋。三是強化法治陣地建設。加強基層法治力量科學配備，強化人員集約管理，優(yōu)化人員崗位設置，健全崗位管理機制，常態(tài)化開展法治隊伍教育培訓，確保鎮(zhèn)街法治建設“事有人干、責有人擔”。深入推進司法所規(guī)范化建設和“楓橋式”司法所創(chuàng)建，深化“千所萬村（社區(qū)）”基層治理實踐行動，提升工作精細化水平。深化司法所“一所六站點”建設，在司法所普遍設立公證聯(lián)系點、法律援助工作站、仲裁業(yè)務聯(lián)系點、行政復議咨詢點、行政執(zhí)法意見收集點、立法民意采集點，打通服務群眾“最后一公里”。

（四）進一步著力精準精細，提升專業(yè)化水平。一是強化相關工作科學評價指引。建立司法行政系統(tǒng)基層治理評價指標體系，為科學推進基層治理工作提供科學指引。加強對區(qū)縣經費管理使用的指導監(jiān)督，提升資金使用效率。二是推進基層治理智能化。圍繞數(shù)字重慶建設架構，依托基層治理“141”智治系統(tǒng)，迭代升級司法行政基層治理數(shù)字化系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的數(shù)據平臺，實現(xiàn)市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級數(shù)據互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務協(xié)同，確保數(shù)源治理便捷及時，第一時間感知態(tài)勢，提升司法行政法治統(tǒng)籌、風險管控、公共服務的整體效能。系統(tǒng)梳理司法行政系統(tǒng)基層治理應用，加強數(shù)據挖掘，通過治理大腦、一體化智能聯(lián)動指揮平臺，加強分析、預警、調度，提升精準施策水平。三是深化“調解一件事”改革。深入推進調解服務供給側改革，依托基層治理指揮中心，建立政法、公安、檢察、法院、司法行政、信訪“一網辦”“一站式”解紛治理機制，推進公共法律服務工作站與矛盾糾紛調處中心共建共享，打造快速感知、快速響應、多調合一的“一站式”調解平臺。以“夯實村居、做大行專、銜接多元”為導向，引導村（居）基層調解組織充分發(fā)揮前端解紛作用，做大基層矛盾糾紛調處“基本量”，把矛盾糾紛吸附在基層、化解在初始。優(yōu)化矛盾糾紛調解力指數(shù)體系，推動科學考核評價矛盾糾紛實質性化解成效。推進在線解紛平臺（ODR）和工作機制建設，打造“視頻調解、智慧輔助、多元銜接”的數(shù)字化應用場景，推進調解工作創(chuàng)新發(fā)展。健全完善專職調解員選任、培養(yǎng)、考核和職業(yè)成長機制，提升調解工作專業(yè)化職業(yè)化水平。四是深化重點人群“管控一條鏈”改革。細化重點人群服務管理機制，建立完善市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級定期分析研判機制，結合分級分類管理構建“分類賦色”管理模式，建立健全復盤倒查、責任追究等閉環(huán)管理工作機制，提升重點人群服務管理規(guī)范化水平。五是深化公共法律服務“提質增效”改革。開發(fā)建設公共法律服務工單系統(tǒng)，統(tǒng)籌調度各級各類法律服務資源，支撐常態(tài)化“三服務”機制（即常態(tài)化開展服務基層、服務企業(yè)、服務群眾工作機制）。制定法律援助經濟困難狀況認定辦法，精準識別應援群體。全面推行法律援助經濟困難誠信承諾制，賦能司法所線下受理法律援助申請，完善“全渝通辦”“全程網辦”線上服務機制，持續(xù)提升服務質量效率及便利化水平。