農(nóng)村集體“三資”管理工作的問題及建議

洪云光

摘 要：農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”）管理問題，一直是農(nóng)村廣大群眾廣泛關(guān)注的焦點。據(jù)不完全統(tǒng)計，農(nóng)村信訪件中70%以上都是關(guān)于農(nóng)村“三資”管理的，因而受到各級黨委、政府的高度重視。對澄江市農(nóng)村“三資”管理工作中存在的突出問題進行分析，主要表現(xiàn)在家底不清、管理不規(guī)范、民主機制不健全，責(zé)任意識、規(guī)矩意識淡薄等方面。今后要明確和細化各部門職責(zé)，健全制度、規(guī)范管理，建立健全民主監(jiān)督機制，進一步探索問責(zé)考核等，以期進一步維護群眾合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：“三資”管理；問題；根源；農(nóng)村集體

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）36-0019-03

近年來，澄江部分鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）沒有正視農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（簡稱“三資”）的現(xiàn)狀，“三資”管理工作規(guī)范化進程與以生態(tài)文明建設(shè)為核心的各項工作進度極不匹配。存在諸如家底不清、管理不規(guī)范、民主機制不健全，責(zé)任意識、規(guī)矩意識淡薄等問題，導(dǎo)致部分村（社區(qū)）出現(xiàn)資產(chǎn)因管理不善而損耗甚至流失，資源因處置不當(dāng)而被隱匿甚至被侵吞等問題，個別村（社區(qū)）因集體“三資”管理問題導(dǎo)致干群關(guān)系惡化甚至引發(fā)嚴(yán)重的群集上訪，影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定。本文通過對澄江市農(nóng)村“三資”管理工作中存在的問題進行調(diào)查，以調(diào)查后發(fā)現(xiàn)的突出問題為例，對農(nóng)村集體“三資”管理工作需進一步改進的地方做一些粗淺的探討和研究，希望對我國農(nóng)村集體經(jīng)濟管理水平的提高有一定的幫助，從而達到維護群眾合法利益、促進社會和諧穩(wěn)定的目的。

一、澄江市農(nóng)村集體“三資”管理現(xiàn)狀

澄江市委、市政府把農(nóng)村集體“三資”管理工作與“三農(nóng)”工作同步推進，嚴(yán)格按照“健全村集體資金、資產(chǎn)、資源管理制度，做到用制度管權(quán)、管事、管人”的要求，對農(nóng)村集體“三資”管理進行了不斷探索和完善，2002年全面推行村級財務(wù)委托代理服務(wù)制，2017—2018年集中人力物力對全市轄區(qū)內(nèi)45個村（社區(qū)）開展農(nóng)村集體“三資”管理專項巡察。針對日常監(jiān)管和專項巡察發(fā)現(xiàn)的問題，進一步完善了《澄江市農(nóng)村集體“三資”管理實施辦法》和《澄江市農(nóng)村集體“三資”管理工作實施細則》。通過不斷健全和完善“三資”管理相關(guān)制度，促進民主管理規(guī)范化，加大違紀(jì)違法行為查處力度等措施。目前，澄江市的“三資”管理工作正逐步走向制度化、規(guī)范化、法制化軌道，但在實際工作過程中仍然存在不少問題。

二、澄江市農(nóng)村集體“三資”管理存在的突出問題

（一）管理不規(guī)范，存在漏洞

一是資金管理不嚴(yán)格。近年來，上級安排的財政性資金由市財政局直接管理，加之各級檢查較嚴(yán)，這部分資金管理較為規(guī)范；但在村（社區(qū)）集體的一些發(fā)包收入、社會捐贈資金等方面，管理不規(guī)范的現(xiàn)象依然存在，村（社區(qū)）提取大量現(xiàn)金、坐支或賬外結(jié)算的問題時有發(fā)生，存在資金安全隱患。例如，龍街、左所、高西、立昌、忠窯等社區(qū)、小組到清真寺參加“圣節(jié)”，到寺廟參加“高香節(jié)”“大寺開光”，并以300～3 000元的標(biāo)準(zhǔn)用集體資金捐功德。中壩社區(qū)2017年2月現(xiàn)金支出26筆，金額251 500元。二是資產(chǎn)管理不完善。一方面是資產(chǎn)臺賬管理不完善，雖然各鎮(zhèn)（街道）都組織對本轄區(qū)集體經(jīng)濟組織開展了清產(chǎn)核資，并按要求建立了資產(chǎn)管理臺賬，但由于農(nóng)村集體資產(chǎn)構(gòu)成情況復(fù)雜、分布范圍廣泛和鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)人員力量不足等原因，資產(chǎn)權(quán)屬發(fā)生變化后不能及時更新資產(chǎn)管理臺賬，造成部分資產(chǎn)管理臺賬形同虛設(shè)。另一方面是對集體投資建設(shè)的公益用房、倒閉后集體企業(yè)資產(chǎn)、社會捐贈資產(chǎn)等，未納入賬務(wù)核算和臺賬登記管理，造成集體資產(chǎn)流失。三是對國家政策性補助形成的公益性資產(chǎn)未進行權(quán)屬劃分，造成權(quán)屬虛置。例如，祿充社區(qū)公廁、苗木基地等出租合同不知去向，管理失控。三是資源管理工作質(zhì)量不高。對集體的耕地、林地、山地、水域等自然資源，由于估價及折價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工作人員怕麻煩等原因造成登記不完整、估價不準(zhǔn)確、不提折舊，甚至于不登記，從而導(dǎo)致資產(chǎn)不明，價值縮水，長期流失在外被私人占用，損害了群眾的利益。比如，九村鎮(zhèn)由于部分山林權(quán)屬不清，群眾意見較大，農(nóng)村土地確權(quán)工作至今尚未結(jié)束。

（二）民主集中制貫徹落實不到位

一是村（居）民理財小組履職不充分。在實際操作中，很多村（社區(qū)）理財小組沒有充分發(fā)揮監(jiān)督職能，只是草草地簽字了事，甚至有的村（社區(qū)）理財小組成員私章由一個辦事人員統(tǒng)一保管，需要時“一蓋了之”，村（居）民監(jiān)督職能沒有有效履行。例如，萬海、祿充社區(qū)部分工程項目由社區(qū)個別領(lǐng)導(dǎo)個人決定直接安排開工建設(shè)，理財小組成員不開會進行審核落實，不清楚具體的開支情況就要求簽字。二是“四議兩公開”工作法執(zhí)行不嚴(yán)格。對“四議兩公開”的重要性認(rèn)識不足，集體決策程序不規(guī)范，未能落實群眾的參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。村（居）務(wù)公開沒有認(rèn)真按相關(guān)要求執(zhí)行，一些村（社區(qū)）在公開時對一些重大和群眾敏感的問題避而不談，群眾從公開欄上不能全面了解真實情況。例如，下壩社區(qū)2017年11月至2018年1月，財務(wù)憑證中，多次所附公示照片相同；2017年1月，牛摩村喬遷購置相關(guān)辦公設(shè)備、用品161 140元，未按“四議兩公開”工作程序?qū)嵤Ｈ琴Y產(chǎn)資源交易混亂。一些村（社區(qū)）在承包、流轉(zhuǎn)以及處置集體房屋、耕地、林地、山地、水域等資產(chǎn)、資源時，有的程序不合法，有的過程不公開，有的甚至收入不入或少入賬，一些村（社區(qū)）簽訂合同和文書檔案管理極其不規(guī)范，存在合同要素不全，條款不清楚，更有甚者連書面合同都沒有簽訂，不顧集體和群眾性利益隨意變更、終止、延長合同，合同文書管理問題層出不窮，出現(xiàn)糾紛時無法分清責(zé)任，造成村集體和群眾利益受損。例如，2016年明星村與云南山泉水業(yè)有限公司簽訂的租賃補充協(xié)議中，租賃時間為2006—2056年，期限長達50年；養(yǎng)牛白社區(qū)鎖梅小組2011年出租荒地196畝，租期為50年。四是管理方式不科學(xué)。目前，澄江市各村（社區(qū)）農(nóng)村“三資”信息化管理業(yè)務(wù)水平參差不齊，“三資”管理平臺使用率不高，加上管理人員更換頻繁，造成規(guī)范化管理工作推進緩慢。甸心村小組集有公房被個人侵占、中壩機動田長期租用不交租金。

（三）村（社區(qū)）對“三資”管理的原則性不強，責(zé)任意識同上級要求差距較大，規(guī)矩意識淡薄

村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮不到位。部分村（社區(qū)）民主管理水平不高，議事決策不規(guī)范；村（社區(qū)）、組干部履職不到位，少數(shù)社區(qū)、組干部損公肥私。一是存在“有令不行、有禁不止”行為。誤工、誤餐和補助發(fā)放不規(guī)范。超天數(shù)發(fā)放誤工、超范圍發(fā)放誤工。未經(jīng)審批發(fā)放誤餐補助。部分社區(qū)擅自向“兩委”及監(jiān)委委員發(fā)放各種補助。例如，明星村委會除財政發(fā)放的補助外，2016年提高崗位補貼250～650元；龍街社區(qū)2017年5月1日發(fā)放“村三委”9人3天每天100元的“五一”節(jié)仙湖路環(huán)境整治誤工費共計2 700元；海關(guān)社區(qū)2016年12月27日社區(qū)自辦伙食支出2 277.8元，無自辦伙食原因、無發(fā)票、明細清單。二是工程項目招投標(biāo)不規(guī)范，工程監(jiān)管薄弱。村、組招投標(biāo)流于形式，部分工程項目未經(jīng)招投標(biāo)，簽訂合同后隨意增加工程量，且不履行必要的手續(xù)及程序，結(jié)算金額遠遠超過合同金額。大宗固定資產(chǎn)采購不按規(guī)定上報審批的情況，工程項目驗收走過程，驗收手續(xù)不完善。例如，2016年3月上壩村委會梅竹小組村莊整治工程，合同總價867 700元，結(jié)算價1 099 553元；2016年7月居家養(yǎng)老服務(wù)中心加層工程，金額為213 800萬，采用跟標(biāo)的方式。龍?zhí)洞逦瘯?座生態(tài)公廁建設(shè)項目，合同中標(biāo)價、施工合同簽定價均為43.4萬元，工程決算72.4萬元，超概算29萬元，超66.8%，項目新增工程量沒有合法完整的手續(xù)。

三、農(nóng)村“三資”管理存在問題的根源

（一）鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)機構(gòu)工作人員責(zé)任心不強，監(jiān)督不到位

近年來，隨著澄江市鎮(zhèn)村建設(shè)工作的推進，各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)站工作人員大量抽調(diào)各種工作組，造成鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)身兼多職，工作人員監(jiān)管主動性不強，監(jiān)管工作主要是對資金的監(jiān)管，資產(chǎn)、資源怕麻煩不想管理，怕得罪人。

（二）村（社區(qū)）干部法律意識不強，財務(wù)管理人員專業(yè)素質(zhì)低，在財經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行上有偏差

一是部分干部在選舉到村（社區(qū)）工作前大多是普通農(nóng)民，文化素質(zhì)一般都不高，沒有學(xué)過相關(guān)的法律法規(guī)，在處理村（社區(qū)）工作時沒有法律意識。二是村（社區(qū)）財務(wù)人員一般文化程度不高，外出打工困難，有的年齡大，文化水平高的容易被上級調(diào)走，人員變動頻繁，致使財會人員知識水平不能適應(yīng)工作需要。三是對基層干部教育培訓(xùn)工作滯后。由于農(nóng)經(jīng)工作經(jīng)費不到位，對相關(guān)財務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)次數(shù)少，培訓(xùn)的內(nèi)容簡單，達不到培訓(xùn)后干好工作的目標(biāo)。

（三）監(jiān)管不力，效果差

一是農(nóng)業(yè)部門和鎮(zhèn)（街道）缺乏部門聯(lián)合監(jiān)督措施，相互推諉，職責(zé)界限不清，造成監(jiān)管缺位。二是審計工作不到位。公車改革后，事業(yè)單位人員沒有納入改革范圍，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門工作人員不想下鄉(xiāng)，業(yè)務(wù)能力退化，只是換屆的時候安排人員進行經(jīng)濟責(zé)任審計，還有就是部分鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)經(jīng)工作人員有老好人思想，本著多一事不如少一事考慮，不愿對有問題 村（社區(qū)）及時進行審計，造成基層審計監(jiān)督工作不力。三是基層干部民主集中制執(zhí)行不到位。有的村（社區(qū)）主要領(lǐng)導(dǎo)，大事不開會，小事開大會，其他干部怕得罪人，不敢監(jiān)督不想監(jiān)督。

四、澄江市農(nóng)村集體“三資”管理工作建議

農(nóng)村“三資”管理工作，要抓住民主這一本質(zhì)，加強監(jiān)管這一手段，采取健全機制這一關(guān)鍵措施，從而達到保質(zhì)增效這一目的。要不斷完善村集體資金、資產(chǎn)、資源各項工作制度，用制度管權(quán)、管事、管人，進一步規(guī)范管理，不斷強化監(jiān)督措施，最終形成主權(quán)清晰、責(zé)任明確、經(jīng)營有效、決策民主、監(jiān)督有效的管理方式和運行機制。

（一）進一步明確和細化各部門在農(nóng)村“三資”管理中的職責(zé)，形成聯(lián)動機制

村（居）民委員會是農(nóng)村“三資”管理工作的實施者；鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、政府（街道辦）在農(nóng)村“三資”管理中負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任；農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；財政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村“三資”工作人員會計培訓(xùn)和對撥出財政資金監(jiān)督；審計部門負(fù)責(zé)農(nóng)村“三資”審計工作，采取定期和專項審計措施，加強村主要領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟責(zé)任審計工作；紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)違紀(jì)違法行為的查處工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)配備“三資”專門管理機構(gòu)及人員，認(rèn)真履行職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門工作。

（二）健全制度、規(guī)范管理，建立健全民主監(jiān)督機制

一是村（居）民民主理財小組要認(rèn)真履職，村（社區(qū)）的資金、資產(chǎn)、資源發(fā)生變化必須由理財小組成員集體審核并負(fù)責(zé)向群眾公布；重大開支、資產(chǎn)變更、資源出租或出售必須召開村（居）民大會或村（居）民代表大會做出決定。二是充分發(fā)揮社區(qū)監(jiān)督委員會監(jiān)督職能作用。村（社區(qū)）監(jiān)委會要認(rèn)真督促落實“四議兩公開”工作法，強化對集體議事規(guī)則、公開工作、“三資管理”等重要事項的監(jiān)督，認(rèn)真履行質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)、建議權(quán)，大膽履職，對監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題要及時制止和糾正，并落實好重要事項報告制度。三是充分利用村（居）務(wù)公開欄，按照上級有關(guān)要求，對集體資金變動、資產(chǎn)變更、資源出租、工程項目建設(shè)等群眾關(guān)心的村內(nèi)事務(wù)要及時公開；鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要設(shè)立群眾監(jiān)督意見箱，及時收集、掌握群眾反映的問題，及時采取措施整改，并向群眾作出回應(yīng)。四是農(nóng)經(jīng)、審計、財政、紀(jì)檢要成立聯(lián)合監(jiān)督小組，聯(lián)合行動及時處理“三資”工作中出現(xiàn)的各種違法違紀(jì)問題。五是探索總結(jié)農(nóng)村集體“三資”管理成功經(jīng)驗，健全完善資產(chǎn)資源處置制度。建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易中心，規(guī)范農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易行為。集體資產(chǎn)、資源的承包、租賃、出讓行為發(fā)生前，應(yīng)按法定程序進行科學(xué)評估，按市場行情合理確定價格，按照“公開、公正、公平”原則，在一定區(qū)域內(nèi)進行公告，之后才能進行公開招投標(biāo)。招投標(biāo)工作結(jié)束后按要求簽訂書面合同，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任，合同文書檔案要交由鎮(zhèn)（街道）歸檔管理，村（居）民代表和相關(guān)工作人員要對合同履行情況進行監(jiān)督，集體收入應(yīng)及時入賬，定期公開。六是加強“三資”人才培養(yǎng)工作力度，充實農(nóng)村“三資”工作隊伍，加強對村組領(lǐng)導(dǎo)、財會人員、民主理財小組成員及農(nóng)業(yè)部門“三資”工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為干好“三資”工作奠定基礎(chǔ)。

（三）探索問責(zé)考核，鞏固監(jiān)管工作成效

一是明確職責(zé)，強化行為規(guī)范。澄江市農(nóng)業(yè)主管部門對未做好農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作和未制訂全縣“三年一輪審”計劃存在監(jiān)管不規(guī)范行為負(fù)主要責(zé)任。鎮(zhèn)（街道）應(yīng)對鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)員、代理會計未專職專用的；鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村“三資”監(jiān)管代理服務(wù)機構(gòu)、辦公設(shè)施等配備不齊全，造成“三資”代理不能正常運作，影響村集體資產(chǎn)管理與監(jiān)督的；沒有制定村（社區(qū)）集體“三資”管理監(jiān)督具體規(guī)定或管理監(jiān)督措施不力的；未落實“三年一輪審”制度，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計整改意見、處罰決定監(jiān)督落實不到位等行為負(fù)主要責(zé)任。二是加大農(nóng)村集體“三資”管理情況在鎮(zhèn)（街道）黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核、村監(jiān)會績效考核中的比重。組織部門要進一步完善把農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理職責(zé)履行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核的工作機制，紀(jì)檢監(jiān)察部門要加強監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對農(nóng)村集體“三資”管理問題突出的鎮(zhèn)（街道）進行集中整治，形成嚴(yán)管嚴(yán)查的工作態(tài)勢。三是強化村（居）務(wù)監(jiān)督委員會履職問責(zé)。未在規(guī)定時間內(nèi)報賬超過3個月的，列入財務(wù)整治重點村。村（居）務(wù)監(jiān)督委員會主任及成員無正當(dāng)理由連續(xù)三次不參加集體理財?shù)?、對集體合理性開支拒不理財簽名或抵制理財?shù)牡炔宦男新氊?zé)或不正確履行職責(zé)的，經(jīng)屬地鎮(zhèn)（街道）黨委（黨工委）警示不糾正的，應(yīng)按程序建議依法罷免。